{"$schema":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/json-schemas/R2.22/Lobbyregister-Registereintrag-schema-R2.22.json","source":"Deutscher Bundestag, Lobbyregister für die Interessenvertretung gegenüber dem Deutschen Bundestag und der 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Als Pionier und Schrittmacher der Branche plant, baut und betreibt Deutsche Glasfaser anbieteroffene Glasfaseranschlüsse für Privathaushalte, Unternehmen und öffentliche Einrichtungen. \r\nIm Zusammenhang mit Planung, Bau und Betrieb der sowohl eigenwirtschaftlich wie auch gefördert errichteten Glasfasernetze und dem entsprechenden Angebot von Vorleistungen und Diensteleistungen für Verbraucher und Unternehmen sind die institutionellen, gesetzlichen und verordnungstechnischen Rahmenbedingungen entscheidend nicht nur für den Geschäftserfolg des Unternehmens sondern auch für den schnellen Glasfaserausbau in Deutschland insgesamt. 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Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nImpulse für einen verbesserten Zugang zu Finanzkapital im Lichte europäischer und deutscher Netzausbauziele\r\nPhilipp Eckhardt und Dr. André Wolf\r\nDie Welt befindet sich inmitten einer digitalen und ökologischen Transformation, für deren Gelingen moderne Digital- und Energieinfrastrukturen eine essenzielle Grundvoraussetzung darstellen. Der Ausbau dieser Infrastrukturen stellt die EU und auch Deutschland jedoch vor immense Herausforderungen. Die vorliegende cepStudie präsentiert Ideen, wie Investitionen in den Netzausbau, trotz klammer öffentlicher Kassen, angekur-belt und die Finanzierung des Ausbaus erleichtert werden können.\r\n► Die politischen Ziele Deutschlands und der EU für den Ausbau von Digital- und Energienetzen sind ambitio-niert. Sie sind realistischerweise nur durch massive Investitionen erreichbar. Das makroökonomische Umfeld, eine komplexe und unstete Regulatorik, Barrieren in der Praxis und Hindernisse beim Zugang zu Finanzkapital bremsen diese jedoch aus. Um die Investitionsbremse zu lösen, gilt es, vor allem auch die Finanzierungsbe-dingungen für Netzinvestitionen nachhaltig zu verbessern.\r\n► „Risikoabsorbierende Maßnahmen“, die mit Netzausbauprojekten einhergehende Risiken für Fremdkapital-geber abzufedern versuchen, sollten dabei eine zentrale Rolle spielen. Zudem sind insbesondere eine rasche Umsetzung des EU-Versicherungsregelwerks und mehr Tempo bei der Weiterentwicklung der Kapitalmark-tunion notwendige Schritte.\r\n► Die staatliche Förderung des Ausbaus der Stromnetzinfrastruktur muss kohärent zu den effizienzfördernden Prinzipien des Systems der Anreizregulierung gestaltet werden. Die Senkung von Fremdkapitalkosten durch staatliche Kreditbürgschaften ist hierfür ein vielversprechendes Instrument. Es sollte begleitet werden von einer Reform der Erlösberechnung durch Übergang auf einen Gesamtkapitalkostenansatz und Einbeziehung output-basierter Indikatoren (z.B. zusätzlich ermöglichter EE-Erzeugungs- oder Abnahmekapazitäten).\r\n© shutterstock\r\n2 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nExecutive Summary\r\nEuropa ist noch weit entfernt vom Zielbild einer echten Infrastrukturunion. Ohne massive Investitionen in eine moderne, grenzüberschreitende Infrastruktur ist der Binnenmarkt langfristig gefährdet – und damit ein entscheidender Quell von Europas zukünftiger Wettbewerbsfähigkeit. Mit am stärksten ma-nifestiert sich diese Problematik gegenwärtig bei den Digital- und Energienetzen. Hemmnisse beim Netzausbau gefährden nicht nur unmittelbar den fairen EU-internen Wettbewerb, sondern drohen die EU auch als Ganzes bei ihren Langfristzielen der Digitalisierung und Dekarbonisierung zurückzuwerfen. Öffentlicher finanzieller Unterstützung beim Netzausbau sind in der gegenwärtigen Phase hoher an-derweitiger Ausgabenbedarfe jedoch enge Grenzen gesetzt. Die Politik ist daher mehr denn je gefor-dert, bei der Förderung von Netzinfrastrukturen neue Wege zu gehen. Die neue Bundesregierung sollte die Gelegenheit für einen Neustart bei der Infrastrukturpolitik nutzen.\r\nDiese cepStudie untersucht, welche prioritären Maßnahmen auf nationaler wie europäischer Ebene für eine moderne, effiziente Förderung von Digital- und Energienetzen ergriffen werden müssen. Sie beginnt mit einer Darstellung der kurz- bis langfristigen politischen Zielen zum Ausbau der Netze. An-schließend bewertet sie die gegenwärtigen makroökonomischen Rahmenbedingungen und benennt die spezifischen und praktischen Herausforderungen beim Ausbau der Digital- und Energienetze. Bei digitalen Netzinfrastrukturen stellen regelmäßig die hohen (Bau-)Kosten für die Errichtung der Netze ein Investitionshemmnis dar. Dies betrifft insbesondere die Kosten, die mit der Errichtung von Netzinf-rastrukturen einhergehen. Eine große Rolle spielt ferner die nach wie vor geringe Nachfrage von Haus-halten nach hochbitratigen Glasfaseranschlüssen. Das Ausbautempo wird zudem durch „strategischen Überbau“ von Glasfasernetzen beeinflusst.\r\nSteigende Preise für Baumaterialien und der Fachkräftemangel im Bausektor stellen im selben Maße auch Restriktionen für den Ausbau der Energienetze dar. Hinzukommen vor allem bei Stromnetzen spezifische Hindernisse. So sind Genehmigungsverfahren im Bereich des Ausbaus überregionaler Über-tragungsnetze für Strom sehr komplex und oft langwierig. Neben den herausfordernden mehrstufigen Planungs- und Entscheidungsprozessen ist dies auch auf praktische Probleme in den Verfahren zurück-zuführen. Das betrifft etwa Ressourcenengpässe bei den zuständigen Behörden. Zudem werden Ge-nehmigungsverfahren häufig durch Klagen von Bürgern und Organisationen verzögert. Der Netzpla-nungsprozess wird auf Seiten der Stromnetzbetreiber durch die zunehmende Systemkomplexität er-schwert, den die Netzintegration der volatilen Energieträger Wind und Sonne mit sich bringt. Hinzu kommt ein spezifischer Fachkräftemangel im Bereich Elektro-/Energietechnik.\r\nWeitere Herausforderungen bestehen auf finanzieller Seite. In der EU und Deutschland wird der Aus-bau von digitalen Netzinfrastrukturen, insbesondere von Glasfasernetzen durch Investitionen der Netzbetreiber selbst, d.h. eigenwirtschaftlich, vorangetrieben. Um einen derart umfangreichen eigen-wirtschaftlichen Ausbau finanzieren zu können, ist für die ausbauenden Unternehmen der Zugang zu Eigen- und Fremdkapital von entscheidender Bedeutung. Aufgrund der Vielfalt an Herausforderungen ist dieser Zugang in letzter Zeit nicht einfacher geworden und hat die „finanzielle Tragfähigkeit“ einiger Investitionsvorhaben, wenn nicht in Frage gestellt, dann zumindest unter Druck gesetzt. Ähnliche Her-ausforderungen bestehen beim Stromnetzausbau. Das gegenwärtige System der Anreizregulierung setzt nur begrenzte Anreize für nachhaltige und effizienzorientierte Netzinvestitionen. So kann die un-terschiedliche Behandlung von Betriebs- und Kapitalkosten bei der unterperiodischen Anrechnung von Investitionskosten auf die Erlösobergrenze Auswirkungen auf das Investitionskalkül haben. Die\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 3\r\nunterschiedliche Behandlung von Eigen- und Fremdkapitalverzinsung beeinflusst zudem die Finanzie-rungsentscheidungen.\r\nDer politische Umgang mit diesen Herausforderungen erfordert klare Leitplanken. Staatliche Interven-tionen, die über das Setzen eines verlässlichen Rechtsrahmens, die Gewährleistung bürokratiearmer Genehmigungsprozesse oder die (Aus-)Bildung von Fachkräften hinausgehen, sind grundsätzlich nur in zwei Fallkonstellationen rechtfertigbar: Erstens bei Vorliegen positiver externer Effekte, zweitens zur Wahrung der „Daseinsvorsorge“ und zur Förderung der „gesellschaftlichen Teilhabe“. Diese beiden Rechtfertigungen sprechen für punktuelle, gezielte und eng begrenzte Maßnahmen zur staatlichen Förderung des Netzausbaus, etwa über staatliche Beihilfen, Fördergelder oder die Übernahme von Investitionsrisiken (z.B. über Garantien). Der marktgetriebene Ausbau hat absoluten Vorrang.\r\nGerade vor dem Hintergrund der fiskalischen Engpässe ist der vermehrte Einsatz von „risikoabsorbie-renden Maßnahmen“ ein ordnungspolitisch sinnvolles Instrument zur künftigen Unterstützung der Fi-nanzierung des Ausbaus von Digital- und Energienetzinfrastrukturen. Solche Maßnahmen zielen da-rauf, die mit Netzausbauprojekten einhergehenden Risiken für potenzielle Fremdkapitalgeber im Sinne eines „De-Risking“ abzufedern und damit ein „Crowd-in“ von privatem Kapital anzureizen. Staatliche Risikoabsorption für die Fremdkapitalseite kann gerade in Zeiten makroökonomischer und regulatori-scher Unwägbarkeiten oder auch bei wenig vorhersehbarem künftigen aufsichtlichen Handeln einen Beitrag dazu leisten, einer Kreditrationierung vorzubeugen, etwa indem die Anforderungen an Sicher-heiten reduziert werden. Solche Maßnahmen können ferner so ausgestaltet werden, dass sie den Transformationsanstrengungen der EU und Deutschlands gerecht werden. Sie könnten sich etwa auf solche Netzausbauprojekte beschränken, die mit den Digital- und Nachhaltigkeitszielen der EU in Ein-klang stehen bzw. diesen nicht entgegenstehen.\r\nDamit das Instrument der Kreditbürgschaften auch bei Stromnetzbetreibern zu einer Verbesserung des Finanzierungsspielraums beiträgt, sind Anpassungen in der Methodik der Anreizregulierung emp-fehlenswert. So sollte bei der Anrechnung von Kapitalkosten, wie von der BNEtzA angeregt, ein Um-stieg auf die Methode der kalkulatorischen Verzinsung nach der WACC-Methode erfolgen, damit eine Senkung von Fremdkapitalkosten durch Bürgschaften nicht die Erlösobergrenzen schmälert. Zugleich würde dies den Übergang zu einer finanzierungsneutralen Kapitalkostenentlohnung ermöglichen, da auch Eigen- und Fremdkapitalanteile nach dieser Methode unternehmensübergreifend einheitlich an-gesetzt würden. Dabei ist jedoch darauf zu achten, Netzbetreiber mit aufgabenbedingt stark vom Bran-chendurchschnitt abweichender Risiko- und Kapitalstruktur nicht zu benachteiligen (z.B. über die Ein-führung klar definierter Sonderregeln).\r\nDarüber hinaus bedarf es weiterer spezifischer Maßnahmen zur Verbesserung des Investitionsklimas. Dazu gehören eine Investitionsfreundliche Ausgestaltung des TK-Rechtsrahmens sowie eine rasche Umsetzung des EU-Versicherungsregelwerks. Als spezifische Fördermaßnahmen für den Stromnetz-ausbau sollte die nächste Bundesregierung die Initiative für ein IPCEI für grenzüberschreitende Strom-netze ergreifen und sich auf europäischer Ebene für eine Bündelung bestehender EU-Förderkanäle zu einer Finanzierungsplattform für Stromverteilnetze einsetzen. Zur nachhaltigen Stärkung grenzüber-schreitender Finanzierung sollte die EU zudem grundsätzlich ihre Pläne zur Etablierung eines Binnen-markts für Kapital („Kapitalmarktunion“) vorantreiben.\r\n4 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nInhaltsverzeichnis\r\n1 Einleitung .............................................................................................................................. 6\r\n2 EU- und deutsche Ziele für den Ausbau von Digital- und Energienetzen .................................. 7\r\n2.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen ........................................................................................ 7\r\n2.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen ......................................................................................... 9\r\n3 Investitionsbedarfe beim Ausbau von Digital- und Energienetzen ......................................... 11\r\n3.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen ...................................................................................... 11\r\n3.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen ....................................................................................... 13\r\n4 Aktuelle Herausforderungen und Hemmnisse für den Netzausbau........................................ 14\r\n4.1 (Makro-)Ökonomische Rahmenbedingungen ..................................................................... 15\r\n4.2 Praktische und technologische Rahmenbedingungen ........................................................ 17\r\n4.2.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen ......................................................................... 17\r\n4.2.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen .......................................................................... 20\r\n4.3 Regulatorische und politische Rahmenbedingungen .......................................................... 22\r\n4.3.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen ......................................................................... 22\r\n4.3.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen .......................................................................... 25\r\n4.4 Finanzielle Rahmenbedingungen ........................................................................................ 28\r\n4.4.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen ......................................................................... 28\r\n4.4.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen .......................................................................... 29\r\n5 Leitplanken für den Umgang mit diesen Herausforderungen ................................................ 32\r\n5.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen ...................................................................................... 32\r\n5.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen ....................................................................................... 34\r\n6 Vorschläge zur Verbesserung der Finanzierungsbedingungen von Netzinvestitionen ............. 36\r\n6.1 Allgemeine Vorschläge für Digital- und Energienetzinfrastrukturen .................................. 37\r\n6.1.1 Vorschlag 1: Verstärkter Einsatz von risikoabsorbierenden Maßnahmen ............. 37\r\n6.1.2 Vorschlag 2: Rasche Umsetzung des EU-Versicherungsregelwerks ....................... 39\r\n6.1.3 Vorschlag 3: Kapitalmarktunion als Treiber für Infrastrukturinvestitionen ........... 39\r\n6.2 Vorschläge spezifisch für digitale Netzinfrastrukturen ....................................................... 40\r\n6.2.1 Vorschlag 1: Staatliche Kreditgarantien und -bürgschaften ................................... 40\r\n6.2.2 Vorschlag 2: Investitionsfreundliche Ausgestaltung des TK-Rechtsrahmens ......... 41\r\n6.3 Vorschläge spezifisch für Energienetzinfrastrukturen ........................................................ 42\r\n6.3.1 Vorschlag 1: Stärkung der Kapitalmarktgängigkeit von Stromnetzinvestitionen durch Kreditbürgschaften .................................................................................... 42\r\n6.3.2 Vorschlag 2: Reform der Anreizregulierung für effektivere Investitionsanreize .... 43\r\n6.3.3 Vorschlag 3: Entwicklung von Mitgliedstaatsinitiativen für ein IPCEI Stromnetze 43\r\n6.3.4 Vorschlag 4: Bündelung von EU-Förderkanälen zu einer Finanzierungsplattform für Stromverteilnetze ................................................................................................ 44\r\n7 Fazit und Ausblick ............................................................................................................... 45\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 5\r\nDie vorliegende cepStudie wurde vom Centrum für Europäische Politik im Auftrag der Deutsche Glasfaser GmbH erstellt. Die zum Ausdruck gebrachten Meinungen sind die der Autoren und geben nicht unbedingt die Position der Deutsche Glasfaser GmbH wieder.\r\n6 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\n1 Einleitung\r\nWeite Teile der Welt, die EU und auch Deutschland befinden sich inmitten einer digitalen und ökolo-gischen Transformation. Wirtschaft und Gesellschaft stehen vor fundamentalen Umwälzungen, die auch vor bestehenden Konnektivitäts- und Energienetzinfrastrukturen nicht Halt machen. Alte Netze werden abgeschrieben, neue müssen errichtet und ausgebaut werden. Will eine Gesellschaft heutzu-tage „funktionieren“ und soll die Wirtschaft eines Landes „florieren“, sind sowohl Gesellschaft als auch Wirtschaft zunehmend auf fortschrittliche Konnektivitäts- und Energienetzinfrastrukturen angewie-sen. Die Bereitstellung neuer Infrastrukturen ist eine der zentralen Grundvoraussetzungen für das Ge-lingen der digitalen und grünen Transformation1. Netzinfrastrukturen sind nicht nur „Ermöglicher“ ei-nes angenehmeren Alltags der Bürger, von Innovation und der Skalierung von und des Zugangs zu neuen Märkten, sondern spielen zudem eine Schlüsselrolle bei der Generierung von Wirtschaftswachs-tum und Produktivitätsfortschritten. Sie spielen damit für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Eu-ropas und Deutschlands eine immer wichtigere Rolle2.\r\nVor dem Hintergrund der immensen Bedeutung gut ausgebauter, leistungsfähiger und fortschrittlicher Digital- und Energienetzinfrastrukturen soll in einer cepStudie untersucht werden, an welchen Stell-schrauben die EU und auch eine künftige Bundesregierung drehen sollten, um Investitionen in den Netzausbau weiter anzukurbeln und die Finanzierung des Ausbaus zu erleichtern. Hierfür soll in Kapi-tel 2 zunächst ein Blick auf die ambitionierten Ziele geworfen werden, die sich die EU und die Bundes-regierung beim (Aus-)Bau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen gesetzt haben. Kapitel 3 geht sodann auf die Investitionsbedarfe ein, die zur Erreichung der Ziele veranschlagt werden. Kapitel 4 blickt detaillierter auf makroökonomische, praktische, technologische, regulatorische und finanzielle Rahmenbedingungen, die sich in den letzten Jahren als Herausforderungen für den Netzausbau gezeigt haben und sich noch heute zeigen. Kapitel 5 setzt Leitplanken für den ordnungspolitisch sauberen Um-gang mit diesen Herausforderungen und die Frage, welche Rolle der Staat bei der Förderung des Netz-ausbaus (nicht) einnehmen sollte. In Kapitel 6 präsentiert das Autorenduo einige Vorschläge zur Ver-besserung der Finanzierungsbedingungen von Netzinvestitionen, die sowohl auf Ebene der EU als auch auf nationaler Ebene in Deutschland in Angriff genommen werden sollten. Zuletzt zieht Kapitel 7 ein Fazit und gewährt einen Ausblick.\r\n1 Vöpel, H. (2025), Grundzüge einer transformativen Ordnungspolitik Von struktureller Disruption zu produktiver Erneue-rung, cepInput 1/2025, 9. Januar 2025.\r\n2 Draghi, M. (2024), The Future of European Competitiveness, Part A, A competitiveness strategy for Europe.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 7\r\n2 EU- und deutsche Ziele für den Ausbau von Digital- und Energienetzen\r\n2.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen\r\nAusbauziele der EU: Die EU hat sich ambitionierte Ziele für das Angebot an leistungsfähigen digitalen Netzinfrastrukturen gesetzt. Bereits im März 2021 führte die EU-Kommission aus, dass Europa nur dann eine digitale Führungsrolle übernehmen kann, wenn es über „nachhaltige digitale Infrastrukturen für Konnektivität“ verfügt. Dieser Anspruch mündete in der Zielsetzung, bis 2030 alle europäischen Haushalte mit einer Gigabit-Netzanbindung sowie alle besiedelten Gebiete mit 5G-Netzen versorgen zu wollen.3 Diese Ambitionen mündeten am 26. Januar 2022 in die Proklamierung der „Europäischen Erklärung zu den digitalen Rechten und Grundsätzen für die digitale Dekade“ durch das Europäische Parlament, den Rat und die EU-Kommission. Die Unterzeichner verpflichteten sich darin insbesondere dazu, für den „Zugang zu einer erschwinglichen und schnellen digitalen Netzanbindung“ überall in der EU und „eine hervorragende Netzanbindung“ für alle Menschen, unabhängig von ihrem Wohnort und Einkommen, sorgen zu wollen.4 Verbindlicher wurden die Konnektivitätsziele jedoch erst mit einem Beschluss, welcher Anfang 2023 in Kraft trat.5 Darin wurde spezifiziert (s. Tabelle 1):6\r\nTabelle 1: EU-Konnektivitätsziele\r\nZielsetzung Zielwert 1 Allen Endnutzern an festen Standorten soll eine Gigabit-Netzanbindung bis zum Netzabschlusspunkt zur Verfügung7 stehen 100% 2 Alle besiedelten Gebiete sollen mit drahtlosen Hochgeschwindigkeits-netzen der nächsten Generation (mindestens 5G) versorgt8 sein 100%\r\nWie aus dem jüngsten Bericht zum Stand der digitalen Dekade hervorgeht, sind die Fortschritte im Hinblick auf die Verwirklichung der genannten Ziele bis dato jedoch unzureichend und ohne zusätzliche Anstrengungen wohl nicht – in allen Mitgliedstaaten9 – erreichbar.10 So verfügen zwar bereits 78,8% der Haushalte über eine Gigabit-Netzanbindung (Stand 2023). Das Ziel einer 100%-Netzanbindung bis 2030 wird damit jedoch voraussichtlich um ca. 5%-Punkte verfehlt. Bei Glasfaseranschlüssen bis zum Grundstück (Fibre to the premise, FTTP) wird gar eine Zielverfehlung von über 10%-Punkten prognos-tiziert (Wert im Jahr 2023 über alle Haushalte hinweg 64%; bei Haushalten in ländlichen Gebieten nur\r\n3 EU-Kommission (2021a), COM(2021) 118, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den euro-päischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Digitaler Kompass 2030: der europäische Weg in die digitale Dekade, 9. März 2021.\r\n4 EU-Kommission (2022a), COM(2022) 28, Europäische Erklärung zu den digitalen Rechten und Grundsätzen für die digitale Dekade, 26. Januar 2022.\r\n5 Beschluss (EU) 2022/2481 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2022 über die Aufstellung des Politikprogramms 2030 für die digitale Dekade.\r\n6 Erwägungsgründe 13 und 14 und Art. 14 Beschluss (EU) 2022/2481.\r\n7 Das Ziel der „Gigabit-Netzanbindung“ wird gemessen „als Prozentsatz der Haushalte, die an Festnetze mit sehr hoher Kapazität (VHCN) angeschlossen sind. Dies betrifft Technik, mit der derzeit Gigabit-Netzanbindung bereitgestellt werden kann, nämlich FTTP (Fibre to the Premises) und DOCSIS-3.1-Kabel“. [Art. 2 Durchführungsbeschluss (EU) 2023/1353]\r\n8 Das Ziel der „5G-Netzabdeckung“ wird gemessen „als Prozentsatz der besiedelten Gebiete, die ungeachtet des genutzten Frequenzbands von mindestens einem 5G-Netz abgedeckt werden [Art. 2 Durchführungsbeschluss (EU) 2023/1353].\r\n9 Laut Kommission ist die Wahrscheinlichkeit der Erreichung der Konnektivitätsziele für 16 Mitgliedstaaten hoch, für 9 mittel (u.a. Deutschland) und für 2 gering [EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260, Anhang 1].\r\n10 Bis zum 30. Juni 2026 muss die Kommission die Digitalziele einer Überprüfung unterziehen. Falls sie dies für erforderlich erhält, soll sie einen Legislativvorschlag zu deren Anpassung vorlegen. Die zuständige EU-Kommissarin Henna Virkkunen hat bereits durchklingen lassen, dass sie dieses Datum für eine Überarbeitung der Digitalziele durchaus im Blick hat. (s. hier und hier).\r\n8 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\n41%).11,12 Damit liegt die EU zwar vor den USA, die traditionell auf Kabelnetzinfrastrukturen setzen. Staaten wie Südkorea und Japan sind mit einer nahezu 100%-igen Abdeckung jedoch weit voraus.13 Blickt man auf das Ziel einer 100%-5G-Gesamtnetzabdeckung, sieht die Bilanz der EU positiver aus. Basierend auf einer aktuellen Quote von ca. 89% der besiedelten Gebiete erscheint die Zielerreichung realistischer. Es könnte bereits 2025 erreicht werden.14 Allerdings gibt es bei der Abdeckung mit hoch-wertigeren, zuverlässigeren, eigenständigen („standalone“) 5G-Netzen, die für die Industrie von gro-ßer Bedeutung sind, Nachholbedarf. Diese erstrecken sich derzeit nur auf ca. 50% des EU-Gebiets.15,16\r\nAusbauziele Deutschlands: Im Juli 2022 hat die Bundesregierung ihre digitalen Netzausbauziele in ei-ner Gigabit-Strategie verankert. So sollen, entlang der EU-Ziele, bis 2025 50% der Haushalte und bis 2030 100% der Haushalte mit Glasfasernetzen versorgt sein, und eine flächendeckende, 100%-ige Ver-sorgung mit dem neuesten Mobilfunkstandard soll bis 2030 erreicht werden.17 Wie aus dem jüngsten Bericht zum Stand der digitalen Dekade hervorgeht, ist Deutschland mit Blick auf das Ziel der umfas-senden 5G-Netzabdeckung bereits weit fortgeschritten. So liegt die Quote hier bereits bei ca. 98% und selbst bei den standalone 5G-Netzen liegt Deutschland mit ca. 87% über dem EU-Durchschnitt.18 Bei der Gigabit-Netzabdeckung liegt Deutschland hingegen mit einer Versorgungsrate von ca. 75% der Haushalte unter dem EU-Schnitt, wobei Aufholtendenzen zu beobachten sind. Gleichwohl ist die Ab-deckung auf dem Land mit ca. 38% noch sehr gering. Die Stadt-Land-Kluft ist anhaltend hoch und für das Erreichen der Ausbauziele eine große Herausforderung. Bei der landesweiten Versorgung mit Glas-faseranschlüssen bis zum Grundstück (FTTP) ist Deutschland mit ca. 30% im Hintertreffen.19 Hier fällt Deutschland „weit hinter“ Staaten wie Spanien, Frankreich und Rumänien zurück20, wenngleich Auf-holtendenzen zu beobachten sind.21 Branchenseitig wird betont, dass die 100% Versorgung aller Haus-halte mit Glasfaser bis 2030 – im Sinne einer „Homes Passed“-Messung22 – zwar „nicht unerreichbar“ sei. Jedoch wird auf Basis des aktuellen Ausbautempos eine Verfehlung prognostiziert (Zielerreichung erst 2034).23\r\nDie Ausbauziele sind ferner auf EU- und auf deutscher Ebene als politische Ziele verankert. So ist im EU-Recht das Ziel der „Förderung der Konnektivität von sowie des Zugangs zu und der Nutzung von\r\n11 EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260.\r\n12 EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260, Anhang 2.\r\n13 EU-Kommission (2024b), COM(2024) 81, Weißbuch, Wie kann der Bedarf an digitaler Infrastruktur in Europa gedeckt wer-den?, 21. Februar 2024.\r\n14 Bei der 5G-Abdeckung der Bevölkerung ist die EU zwar weit. Andere Volkswirtschaften wie die USA, Südkorea und Japan sind der EU jedoch mit Abdeckungsraten über 95% voraus [Draghi, M. (2024)].\r\n15 EU-Kommission (2024a).\r\n16 EU-Kommission (2024a), Anhang 2.\r\n17 Bundesregierung (2022), Gigabitstrategie der Bundesregierung, 13. Juli 2022.\r\n18 Jedoch liegt Deutschland bei fortschrittlichen 5G-Netzen im 3,4-3,8-GHz-Band noch zurück. Diese kamen im Jahr 2023 auf eine Abdeckung von 43,8% der Haushalte ab (EU-Durchschnitt: 50,6 %.\r\n19 EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260, Anhang – Kurzer Länderbericht 2024, Deutschland.\r\n20 Boston Consulting Group (2024), Transformationspfade für das Industrieland Deutschland, Eckpunkte für eine neue in-dustriepolitische Agenda, Studie im Auftrag des BDI, September 2024.\r\n21 Goldmedia GmbH Strategy Consulting (2024), ANGA-Marktstudie 2030, Glasfaserausbau auf dem Prüfstand: Trends, Wett-bewerbsentwicklung, Herausforderungen.\r\n22 Bei dieser Messung gelten Haushalte als „versorgt“, wenn die Glasfaserleitung in der Nähe des Gebäudes verläuft, maximal aber in einer Entfernung von 20 Metern. Damit ist jedoch etwa der Anschluss am Gebäude und ggf. die Verkabelung im Haus noch nicht erfolgt.\r\n23 S. etwa Goldmedia GmbH Strategy Consulting (2024) und Prof. Dr. Jens Böcker (2024), BÖCKER ZIEMEN Customer Insight Consultants, BREKO Marktanalyse 2024, 10. September 2024.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 9\r\nNetzen […] mit sehr hoher Kapazität durch alle Bürger und Unternehmen“ vorgegeben.24 Im deutschen Recht findet sich eine entsprechende Umsetzung der Vorgabe im Telekommunikationsgesetzes (TKG)25\r\n2.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen\r\nAusbauziele der EU: Die EU sieht im Ausbau der Energienetzinfrastruktur ein wesentliches Mittel zur Integration erneuerbarer Energien und zur Erreichung der Klimaziele. Seit Beginn des Ukraine-Krieges hat die EU ihre energiepolitischen Ambitionen noch deutlich gesteigert. Im Aktionsplan RePowerEU hat die Kommission umfangreiche Maßnahmen für ein schnelles Ende der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen aus Russland vorgeschlagen.26 Auf dieser Grundlage wurde das in der Erneuerbare-Ener-gien-Richtlinie festgelegte EU-Ziel für den Anteil erneuerbarer Energien (EE) am Gesamtenergiever-brauch von vorher 32% auf 45% im Jahr 2030 erhöht. Ein Anteil von 42,5 % ist dabei den Mitgliedstaa-ten als verbindliches Ziel auferlegt.27 Gegenüber der Situation im Jahr 2021 entspricht dies etwa einer Verdopplung.28 Zusätzlich definiert RePowerEU als spezifisches Ziel für Solarstrom eine Verdopplung der Erzeugungskapazitäten bis 2025.29\r\nDieser rasche Ausbau natürlich-volatiler Formen der Stromerzeugung setzt hohe Anforderungen an die Stromnetze. Die Erzeugung wird räumlich dezentraler und ist zugleich größeren Schwankungen im Zeit-verlauf ausgesetzt. Hinzukommt der Trend zur Elektrifizierung auf der Nachfrageseite. Der zukünftig sektorübergreifende Einsatz von Strom in Anwendungen wie Wärmepumpen, batterieelektrischen Fahrzeugen und Elektrolyseuren setzt ein hohes Maß an Verlässlichkeit in der Versorgung voraus. Das erfordert insgesamt höhere Leitungskapazitäten im Stromtransport sowie eine bessere digitale Steu-erbarkeit der Netze, um zukünftig über Echtzeitdaten die Synchronisierung von Stromerzeugung und -verbrauch zu erleichtern.30 Angesichts fortbestehender Unterschiede im nationalen Strommix der Mit-gliedstaaten ist die Steigerung der Kapazitäten im grenzüberschreitenden Stromtransport eine wesent-liche Voraussetzung für die Gewährleistung von Versorgungssicherheit und der Existenz eines effizi-enzfördernden Energiebinnenmarktes.31 Das macht den Ausbau der Stromnetze zu einer gesamteuro-päischen Herausforderung.\r\nEin weiteres Kernelement der zukünftigen EU-Energieinfrastruktur ist der Aufbau einer Wasserstoff-Pipelineinfrastruktur. RePowerEU sieht in der Produktion und Nutzung von erneuerbarem – d.h. elekt-rolytisch unter Einsatz von regenerativ erzeugtem Strom gewonnenem - Wasserstoff eine wichtige Er-gänzung zur direkten Elektrifizierung für die Umsetzung des EE-Ausbaus.32 Erneuerbarer Wasserstoff und seine Derivate (insb. E-Ammoniak, E-Methanol) ermöglichen die Dekarbonisierung nur schwer elektrifizierbarer Industrieprozesse und Mobilitätsanwendungen.33 Die EU hat als Ziele die EU-interne\r\n24 Artikel 3 der Richtlinie (EU) 2018/1972.\r\n25 Art. 2 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 lit. a TKG.\r\n26 EU-Kommission (2022b), Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions REPowerEU Plan. COM(2022) 230 final.\r\n27 EU (2023), Directive (EU) 2023/2413 of the European Parliament and of the Council of 18 October 2023 amending Directive (EU) 2018/2001, Regulation (EU) 2018/1999 and Directive 98/70/EC as regards the promotion of energy from renewable sources, and repealing Council Directive (EU) 2015/652.\r\n28 Eurostat (2025), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NRG_IND_REN/default/table?lang=en.\r\n29 EU-Kommission (2022b), COM(2022) 230 final.\r\n30 ZVEI (2019), Stromverteilnetze 2030, Diskussionspapier Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie.\r\n31 ACER (2024), Opinion No 02/2024 of the European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators of 10 April 2024 on the necessary developments for the fulfilment of the minimum cross-zonal capacity requirements.\r\n32 EU-Kommission (2022b), COM(2022) 230 final.\r\n33 Wolf, A. (2023), Establishing hydrogen hubs in Europe. cepInput No.1/2023.\r\n10 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nProduktion von 10 Mio. Tonnen erneuerbaren Wasserstoff bis 2030 sowie den Import derselben Menge aus Drittstaaten ausgegeben.34 Die Verteilung dieser Mengen innerhalb der EU setzt die Schaf-fung großer Transportkapazitäten voraus. Angesichts von starken Größenvorteilen sind Pipelines das effizienteste Mittel für den EU-internen Wasserstofftransport.35 Aufgrund der spezifischen Stoffeigen-schaften von Wasserstoff (insb. Flüchtigkeit, Reaktionsfreudigkeit) können die bestehenden Erdgas-Pipelines zu diesem Zweck nicht einfach umgewidmet werden. Um Transportverluste zu begrenzen und die Pipelines vor zu erwartenden Schäden wie verstärkter Korrosion zu schützen, müssen sie zu-nächst umgerüstet werden. Zusätzlich bedarf es etwa in zukünftig stark auf Wasserstoff setzender In-dustrieregionen auch eines Neubaus dezidierter Wasserstoff-Pipelines.36\r\nAls regulatorisches Signal hat die EU im Rahmen eines delegierten Rechtsakts zur Erneuerbare-Ener-gien-Richtlinie verbindliche Kriterien für die Anerkennung von erneuerbarem Wasserstoff und seiner Derivate als sogenannte erneuerbare Brenn- und Kraftstoffe nicht biogenen Ursprungs (renewable fuels of non-biological origin (RFNBOs)) festgelegt.37 Deren Definition dient als Grundlage für die Fest-legung spezifischer Sektorziele für den Einsatz erneuerbaren Wasserstoffs in der Industrie und im Ver-kehrssektor.38 Zudem hat die EU in einem Gas-Binnenmarktpaket bestehend aus einer Verordnung39 und einer Richtlinie40 die regulatorischen Grundlagen für den Aufbau einer paneuropäischen Transpor-tinfrastruktur gelegt (siehe Abschnitt 4). Die EU ist dennoch bislang weit davon entfernt, ihre Wasser-stoff-Ziele zu erreichen. Nach Zahlen des Clean Hydrogen Monitors stammten in 2023 noch 95,5% der 7,5 Mio. Tonnen an verbrauchtem Wasserstoff in Europa aus fossilen Quellen. Die für 2025 auf Basis der bekannten Projektplanungen erwartete Produktionskapazität an elektrolytisch erzeugtem Wasser-stoff beträgt lediglich 0,1 Mio. Tonnen.41 Der europäische Rechnungshof hat vor diesem Hintergrund in einem jüngsten Sonderbericht die Wasserstoff-Ziele der EU als unrealistisch kritisiert.42\r\nAusbauziele Deutschlands: Deutschland hat als ehrgeiziges nationales Ziel für das Jahr 2030 einen An-teil der erneuerbaren Energien am Bruttostromverbrauch von 65% definiert.43 Dabei konnten in den letzten Jahren deutliche Fortschritte verzeichnet werden. Allein von 2022 auf 2023 ist der entspre-chende Anteil von 46,3% auf 56% gestiegen.44 Dies hat aber auch neue Probleme geschaffen. Denn mit wachsendem Anteil von PV und Windkraft im deutschen Strommix stellen Dunkelflauten - das\r\n34 EU Kommission (2022b), COM(2022) 230 final.\r\n35 Faye, O., Szpunar, J., & Eduok, U. (2022), A critical review on the current technologies for the generation, storage, and transportation of hydrogen. International Journal of Hydrogen Energy, 47(29), 13771-13802.\r\n36 European Hydrogen Backbone Initiative (2021). Analysing future demand, supply, and transport of hydrogen. Report – June 2021.\r\n37 EU (2023), Commission delegated regulation (EU) 2023/1184 of 10 February 2023 supplementing Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council by establishing a Union methodology setting out detailed rules for the production of renewable liquid and gaseous transport fuels of non-biological origin.\r\n38 EU (2023), Directive (EU) 2023/2413.\r\n39 EU (2024), Regulation (EU) 2024/1789 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 on the internal markets for renewable gas, natural gas and hydrogen, amending Regulations (EU) No 1227/2011, (EU) 2017/1938, (EU) 2019/942 and (EU) 2022/869 and Decision (EU) 2017/684 and repealing Regulation (EC) No 715/2009 (recast) (Text with EEA relevance)\r\n40 EU (2024), Directive (EU) 2024/1788 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 on common rules for the internal markets for renewable gas, natural gas and hydrogen, amending Directive (EU) 2023/1791 and repealing Di-rective 2009/73/EC (recast).\r\n41 Hydrogen Europe (2024), Clean Hydrogen Monitor 2024.\r\n42 Europäischer Rechnungshof (2024), Die Industriepolitik der EU im Bereich erneuerbarer Wasserstoff: Rechtsrahmen weit-gehend angenommen – Zeit für einen Realitätscheck. Sonderbericht.\r\n43 Bundesregierung (2019), Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050.\r\n44 Statistisches Bundesamt (2024), Stromerzeugung 2023: 56 % aus erneuerbaren Energieträgern, Pressemitteilung Nr. 087 vom 7. März 2024.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 11\r\ngleichzeitige Auftreten von Dunkelheit und Windflaute – ein immer größeres Risiko für die Versor-gungslage dar. Solche Situationen waren zuletzt mit starken Preisspitzen an der nationalen Strombörse verbunden, die kurzfristig einen starken Anstieg der Stromimporte aus den Nachbarländern auslös-ten.45 Deutschlands Potenziale für grundlastfähige regenerative Stromerzeugung aus Wasserkraft oder Biomasse sind sehr begrenzt. Angekündigte politische Initiativen zur Incentivierung des Baus neuer klimafreundlicher und flexibler Spitzenlastkraftwerke wurden bislang nicht umgesetzt.46 Hinzukommt die grundsätzliche Distanzproblematik: Die mittlerweile wichtigste Stromquelle Windkraft konzentriert sich auf den Norden des Landes, die industriellen Verbrauchszentren liegen im Westen und Süden. Die Möglichkeit zu massiven überregionalen Stromflüssen wird für Deutschland mittelfristig unverzichtbar für die Stabilisierung der Stromversorgung bleiben. Der Druck auf den Ausbau der Stromnetzkapazitä-ten insbesondere im Langstreckentransport ist deshalb in Deutschland besonders groß.\r\nBeim Aufbau einer Versorgung mit erneuerbarem Wasserstoff möchte Deutschland eine Vorreiterrolle innerhalb der EU einnehmen. In der aktualisierten Fassung der nationalen Wasserstoffstrategie wur-den die Ziele für heimische Produktionskapazitäten verdoppelt (von 5 GW auf 10 GW).47 Der erwartete starke Anstieg im Langfristbedarf wird aber auch bei Zielerreichung nicht komplett durch heimische Produktion gedeckt werden können. Der nationale Wasserstoffrat prognostiziert bis 2030 etwa eine Verdopplung des gegenwärtigen Wasserstoffbedarfs, vorrangig getrieben durch zusätzliche Nachfrage der Stahlindustrie und des Schwerlastverkehrs. Danach könnte sich bis 2045 der jährliche Verbrauch szenarioabhängig bis zu verzehnfachen, als Folge der Ausweitung der Wasserstoffanwendungen auf Bereiche wie die Stromerzeugung.48 Deshalb betätigt sich Deutschland mit seinem Förderinstrument H2Global auch als Pionier bei der Förderung von Wasserstoff-Importen.49 Damit verbunden ist der Auf-bau eines nationalen Pipeline-Netzes bis 2032, das sowohl Neubauten als auch Umrüstungen beste-hender Erdgasleitungen umfassen soll. Der Fokus der räumlichen Gestaltung dieses Netzes liegt zu-nächst auf der Versorgung zukünftiger industrieller Verbrauchszentren, insbesondere der chemischen Industrie und der Stahlproduktion.50\r\n3 Investitionsbedarfe beim Ausbau von Digital- und Energienetzen\r\n3.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen\r\nPrognostizierte EU-weite Investitionsbedarfe: Um die ambitionierten Ziele für den Netzausbau auf EU-Ebene erreichen zu können, werden für die kommenden Jahre enorme Investitionsbedarfe ange-meldet. So kommt eine Studie aus dem Jahr 202351, die die EU-Kommission in Auftrag gegeben hat, zu dem Ergebnis, dass zur Erreichung der beiden EU-Konnektivitätsziele Investitionen im Umfang von bis zu ca. 150 Mrd. Euro bis 2030 nötig seien.52 Der Bedarf stiege auf ca. 175–200 Mrd. Euro, wenn\r\n45 Euronews (2024), Rekordverdächtig hohe Strompreise in Schweden: Ministerin \"wütend auf die Deutschen\".\r\n46 Bundesregierung (2024a), Kraftwerksstrategie für wasserstofffähige Kraftwerke - Für eine klimafreundliche und sichere Energieversorgung.\r\n47 Bundesregierung (2023a), Fortschreibung der nationalen Wasserstoffstrategie.\r\n48 Nationaler Wasserstoffrat (2024), Update 2024: Treibhausgaseinsparungen und der damit verbundene Wasserstoffbedarf in Deutschland, Grundlagenpapier.\r\n49 H2Global Stiftung (2025), Shaping the global energy transition.\r\n50 Bundesnetzagentur (2025), Wasserstoff-Kernnetz.\r\n51 Da bereits einige Zeit seit der Studienveröffentlichung vergangen ist, dürften neuere Schätzungen für die verbleibenden knapp fünf Jahre naturgemäß geringer ausfallen.\r\n52 Die Schätzung basiert auf der Annahme, dass Fest- und Mobilfunknetze unabhängig voneinander aufgebaut werden und ein eigenständiges 5G-Netz eingeführt wird.\r\n12 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nzusätzlich eine vollständige Netzabdeckung aller Verkehrskorridore avisiert werden würde.53 Die Stu-dienautoren schätzen, dass EU-weit allein ca. 114 Mrd. Euro54 nötig seien, um eine vollständige FTTP-Abdeckung zu gewährleisten. Die Investitionserfordernisse für das Erreichen einer 5G-Netzabdeckung fallen dagegen mit knapp 34 Mrd. Euro deutlich geringer aus. Würden Synergien beim Ausbau von FTTP- und 5G-Netzen genutzt, könnte die Gesamtsumme von ca. 150 Mrd. Euro auf ca. 120 Mrd. Euro und damit um etwa 20% gesenkt werden. Auch wenn der Löwenanteil dieser Investitionen privatwirt-schaftlich erfolgt, rechnen die Autoren damit, dass ein signifikanter Anteil auch mit staatlichen Mitteln finanziert werden müsste (bei FTTP: ca. 40 der 114 Mrd. Euro).55,56 In jüngst verabschiedeten Rats-schlussfolgerungen erkannte dieser an, dass „erhebliche Investitionen erforderlich sind“, insbesondere des Privatsektors, um die europäischen Digitalziele im Bereich digitaler Infrastrukturen bis 2030 zu erreichen. Gleichwohl wird betont, dass sich die Erfordernisse unter den Mitgliedstaaten unterschei-den würden.57\r\nPrognostizierte Investitionsbedarfe Deutschlands: Auch für Deutschland werden weitere privatwirt-schaftliche und staatliche Investitionsanstrengungen als notwendig gesehen, um die digitalen Infra-strukturziele bis 2030 erreichen zu können. So ist beispielsweise der BDI der Auffassung, dass für die Digitalisierung Deutschlands im Zeitraum 2024-2030 allein Mehrinvestitionen in Höhe von insgesamt über 90 Mrd. Euro nötig sein werden, wovon mit 48 Mrd. Euro mehr als die Hälfte dieser Gelder für den Glasfaserausbau veranschlagt werden. Zumindest noch 12 Mrd. Euro seien für den 5G-Ausbau vonnöten.58 Laut der im vorherigen Abschnitt zitierten und von der EU-Kommission beauftragten Stu-die müssten ca. 23 Mrd. Euro der insgesamt ca. 114 Mrd. Euro in Deutschland investiert werden, bei staatlicher Unterstützung in Höhe von knapp über 5 Mrd. Euro.59 Die Bundesregierung geht derzeit davon aus, dass die Investitionsbedarfe bei digitalen Netzinfrastrukturen sowohl aus öffentlichen und insbesondere60 aus privaten Quellen gedeckt werden können.61 Sie betrachtet die bisherigen Finanzie-rungsmechanismen als „ausreichend“ und sieht keine „ungedeckten“ Finanzierungsbedarfe.62 Hier wird etwa darauf verwiesen, dass sich der private Sektor bereits zu weiteren Investitionen im Umfang von 50 Mrd. Euro für den Glasfaserausbau bekannt hat.63 Hinzu kämen weitere privaten Investitionen beim Ausbau der Mobilfunknetze sowie öffentliche Fördergelder.64 Bei letzteren rechnet sie vor, dass\r\n53 EU-Kommission (2024a), Anhang 2.\r\n54 Eine Reduktion auf ca. 108 Mrd. EUR wäre möglich, sofern eine Mehrzahl der Haushalte auf dem Land über 5G-Festnetz-anschlüsse versorgt würden.\r\n55 Ockenfels, M., F. Eltges, T. Plueckebaum and I. Godlovitch (2023), Investment and funding needs for the Digital Decade connectivity targets, Studie von WIK-Consult für die EU-Kommission.\r\n56 S. auch EU-Kommission (2024b) und Draghi, M. (2024).\r\n57 Council of the European Union (2024), Conclusions on the White Paper \"How to master Europe's digital infrastructure needs?\", Council Conclusions, 6. Dezember 2024.\r\n58 Boston Consulting Group (2024).\r\n59 Ockenfels, M., F. Eltges, T. Plueckebaum and I. Godlovitch (2023).\r\n60 Im Juli 2024 ergab eine Potenzialanalyse des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr (BMDV), dass Glasfasernetze in Deutschland zu 91% eigenwirtschaftlich erschließbar sind und somit von der Privatwirtschaft bereitgestellt werden kön-nen [Bundesministerium für Digitales und Verkehr (2023). Potenzialanalyse des eigenwirtschaftlichen Glasfaserausbaus in Deutschland, 8. Juli 2024.\r\n61 Bundesministerium für Digitales und Verkehr (2024), Nationaler Fahrplan zur Digitalen Dekade, Stand: Mai 2024, 28. Mai 2024.\r\n62 Bundesregierung (2023b), Stellungnahme der Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland, Sondierungs-Konsulta-tion der EU-Kommission „Die Zukunft des elektronischen Kommunikationssektors, und seiner Infrastruktur“, 18. Mai 2023.\r\n63 EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260, Anhang – Kurzer Länderbericht 2024, Deutschland.\r\n64 Bundesregierung (2023b).\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 13\r\nbspw. im Jahr 2023 insgesamt 4,3 Mrd. in den Glasfaserausbau geflossen seien und die Förderung auch über dieses Jahr hinaus aufrechterhalten wird.65\r\n3.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen\r\nPrognostizierte EU-weite Investitionsbedarfe: Die Europäische Kommission betrachtet für die Umset-zung von RePowerEU in diesem Jahrzehnt zusätzliche Investitionen in das Stromnetz im Umfang von 584 Mrd. Euro als erforderlich. Der Betrag liegt in derselben Größenordnung wie die für PV und Wind-kraft notwendigen Investitionssummen.66 Damit soll die Netzinfrastruktur für die zunehmende Elekt-rifizierung und die Integration immer größerer Mengen an EE-Strom gerüstet werden. Einen Schwer-punkt stellt der Ausbau der Übertragungskapazitäten von grenzüberschreitenden Stromleitungen dar. Dies ist die entscheidende Voraussetzung, um auch zukünftig durch Erzeugungsschwankungen ausge-löste Ungleichgewichte durch Stromimport und -export ausgleichen zu können. Der Europäische Ver-bund der Übertragungsnetzbetreiber (ENTSO-E) sieht in seinem Zehn-Jahres-Entwicklungsplan eine Verdopplung dieser Kapazitäten bis 2030 vor.67 Einen weiteren Schwerpunkt bilden die Verteilernetze. Ihr massiver Ausbau ist erforderlich, um ihre neue Zweifachrolle als Stromverteiler und Einspeise-punkte für dezentrale Erzeuger auch zukünftig erfüllen zu können. Zugleich müssen sie durch Investi-tionen in die Digitalisierung für eine künftige Echtzeitüberwachung der Stromflüsse gerüstet und gegen Cyberattacken geschützt werden.68\r\nDie Investitionen in eine innereuropäische Wasserstoff-Infrastruktur werden sich zunächst auf den Aufbau eines grenzüberschreitenden Pipeline-Netzes – dem sogenannten European Hydrogen Back-bone (EHB) – konzentrieren. Zu diesem Zweck haben sich 33 europäische Gasnetzbetreiber in der EHB-Initiative zusammengeschlossen. Sie plant bis 2040 den Aufbau eines EHB bestehend aus fünf grenz-überschreitenden, nahezu den gesamten Kontinent verbindenden Transportkorridoren mit einer Ge-samtlänge von 53,000 km.69 Bis 2030 sollen hiervon bereits 31,500 km fertiggestellt sein. Als indikative Schätzung der gesamten Investitionskosten wurde von der EHB-Initiative eine Summe zwischen 80 und 143 Milliarden Euro angegeben.70 Da hierin jedoch die inflationsbedingte Verteuerung nicht miteinge-rechnet wurde, dürften die tatsächlichen Kosten noch deutlich höher ausfallen.71 Für die Finanzierbar-keit dieser Investitionen betrachtet die EHB-Initiative allein für die Zeit bis 2030 staatliche Unterstüt-zung im Umfang von 27,5 Mrd. Euro als notwendig. Dies betrifft sowohl die Planungsphase (2,5 Mrd. Euro) als auch den Bau und Betrieb (25 Mrd. Euro).72\r\nPrognostizierte Investitionsbedarfe Deutschlands: Im Szenario-Rahmen des jüngsten deutschen Netz-entwicklungsplans 2037/45 ist vorgesehen, das deutsche Stromnetz bis zum Jahr 2037 auf die Bedin-gungen einer weitgehend klimaneutralen Stromversorgung einzustellen. Dies soll die Grundlage für\r\n65 EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260, Anhang – Kurzer Länderbericht 2024, Deutschland.\r\n66 EU-Kommission (2022c), Commission Staff Working Document Implementing the RePowerEU Action Plan: Investment Needs, Hydrogen Accelerator and Achieving the Bio-Methane Targets Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Com-mittee and the Committee of the Regions REPowerEU Plan.\r\n67 ENTSO-E (2020), Ten-Year Network Development Plan (TYNDP) 2020.\r\n68 Politico (2023), Europe’s grid is under a cyberattack deluge, industry warns.\r\n69 European Hydrogen Backbone Initiative (2025), The European Hydrogen Backbone (EHB) Initiative.\r\n70 European Hydrogen Backbone Initiative (2023), Implementation Roadmap —Cross-border projects and costs update – November 2023.\r\n71 Hydrogen Insight (2023), Europe's 'hydrogen backbone' of cross-border pipelines will cost billions more euros than initial estimates.\r\n72 European Hydrogen Backbone Initiative (2024), EHB Implementation Roadmap: Public support as catalyst for hydrogen infrastructure.\r\n14 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\ndie anschließende Dekarbonisierung der übrigen Sektoren bis 2045 darstellen, dem Ziel der Klimaneut-ralität Deutschlands bis 2045 genügend.73 Auf dieser Grundlage schätzen Bauermann et al. (2024) für das deutsche Stromübertragungsnetz, d.h. den Langstreckentransport von Strom, bis 2045 einen In-vestitionsbedarf von 328 Mrd. Euro.74 Darunter sind 64 Mrd. Euro zeitnah in das Startnetz (Instandhal-tung des Ist-Netzes, Abschluss in Bau befindlicher Maßnahmen) sowie 221 Mrd. Euro bis 2037 in ein Zubaunetz zu investieren. Für die Verteilnetzebene ermitteln sie auf Basis von Netzausbauplänen der Netzbetreiber bis 2045 einen Investitionsbedarf von weiteren 224 Mrd. Euro. Die höchsten geplanten Investitionen werden für die Planungsregionen Ost und Bayern gemessen. Der reale erwartete Bedarf im Verteilnetz liegt nach Einschätzung von Baumann et al. (2024) sogar noch höher, da Investitionen in die Niederspannungsebene nur unzureichend erfasst sind. Finanziert werden die Investitionen über die Netzentgelte (siehe Kapitel 4) – und damit von den Stromverbrauchern. Den hohen Bedarfen steht ein bislang äußerst schleppender Ausbau gegenüber. Bei der Umsetzung der in der Vergangenheit ge-planten Ausbauinvestitionen im Übertragungsnetz hat der Bundesrechnungshof einen zeitlichen Rück-stand von mittlerweile sieben Jahren bzw. 6000 km festgestellt (Stand: September 2023).75\r\nDer Aufbau des deutschen Wasserstoff-Kernnetzes soll gemäß genehmigtem Antrag der Fernleitungs-netzbetreiber bis 2032 Investitionen in einem Umfang von 18,9 Mrd. Euro auslösen.76 Von den insge-samt 9040 km genehmigten Leitungen basieren 60% auf der Umwidmung bestehender Erdgasleitun-gen. Der räumliche Schwerpunkt liegt auf dem Nordwesten Deutschlands, als Folge der hohen geplan-ten regionalen Elektrolysekapazitäten und der über die Region abgewickelten Wasserstoff-Importe.77 Die Finanzierung soll grundsätzlich wie beim Stromnetz privatwirtschaftlich erfolgen, über ein einzu-richtendes System an von Verbrauchern zu zahlenden Netzentgelten. Um in der Anfangsphase die zu-nächst noch geringe Zahl an Wasserstoffverbrauchern gegen zu hohe Netzentgelte abzusichern, soll jedoch ein Amortisationskonto eingerichtet werden. Dieses deckelt in der Anfangsphase die Netzent-gelte. Die Entlastungen werden in späteren Phasen den Netzentgelten wieder aufgeschlagen, um das Konto auszugleichen. Sofern bis 2055 das Konto nicht vollständig ausgeglichen ist, greift eine subsidi-äre staatliche Absicherung.78 Direkte staatliche Beihilfen werden durch den Bund lediglich für die als Important Projects of Common European Interest (IPCEI) anerkannten Wasserstoff-Infrastrukturpro-jekte geleistet (siehe Kapitel 4).\r\n4 Aktuelle Herausforderungen und Hemmnisse für den Netzausbau\r\nTrotz der positiven Dynamik beim Ausbau digitaler Netzinfrastrukturen in den vergangenen Jahren so-wohl in der EU aber insbesondere auch in Deutschland79 (s. Kapitel 1), bestehen zahlreiche Herausfor-derungen und Hemmnisse für eine Verstetigung dieser Dynamik. Im Energiebereich stellt zudem der nach wie vor zu langsame Ausbau der Stromnetze ein zunehmendes Hemmnis für die Umsetzung der Energiewende dar. Auf diese Hemmnisse soll im Folgenden detaillierter eingegangen werden.\r\n73 Übertragungsnetzbetreiber (2025), Szenariorahmen zum Netzentwicklungsplan Strom 2037/2045, Version 2025.\r\n74 Bauermann, T., Kaczmarczyk, P., & Krebs, T. (2024). Ausbau der Stromnetze: Investitionsbedarfe (No. 97). IMK Study.\r\n75 Bundesrechnungshof (2024), Bericht nach § 99 BHO zur Umsetzung der Energiewende im Hinblick auf die Versorgungssi-cherheit, Bezahlbarkeit und Umweltverträglichkeit der Stromversorgung – März 2024.\r\n76 Bundesnetzagentur (2024), Genehmigung eines Wasserstoff-Kernnetzes gemäß § 28q Abs. 8 S. 1 i. V. m. § 28q Abs. 1, 2, 4, 5, 6 Satz 1 sowie des Abs. 7 EnWG - Oktober 2024.\r\n77 Bundesnetzagentur (2025).\r\n78 BMWK (2024), FAQ zum Wasserstoff-Kernnetz, Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz.\r\n79 EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260, Anhang – Kurzer Länderbericht 2024, Deutschland.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 15\r\n4.1 (Makro-)Ökonomische Rahmenbedingungen\r\nStabile positive Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts (BIP), Inflationsraten um und teilweise unter 2%, sowie Leitzinsen im Euro-Raum von 0% über einen Zeitraum von über sechs Jahren von 2016 bis Mitte 2022: Dieses günstige makroökonomische Umfeld prägte die europäische und deutsche Wirt-schaft über viele Jahre und bildete den Rahmen für ein günstiges Investitionsumfeld im Hinblick auf den Ausbau von digitalen Netzinfrastrukturen. Die Zeiten versprachen für Investitionen in solche Inf-rastrukturprojekte konstante Renditen und einen stabilen Werterhalt. Sie sorgten auch dafür, dass sich neue Marktteilnehmer und kleinere Netzbetreiber bemühten, und es ihnen vielfach auch gelang, in den wachsenden Markt einzutreten und sich zu etablieren.80 Und auch die CoVID-19-Pandemie hat zunächst die Erwartungen einer Verstetigung dieser Entwicklung wecken lassen, nicht zuletzt durch den verstärkten Trend zum Home-Office, der breiteren Nutzung von Video-Telefonie und zahlreicher, weiterer technologischer Fortschritte. Noch im Jahr 2021 sahen zahlreiche Befragten einer Umfrage Investitionen in digitale Netze positiv und äußerten die Erwartung, dass sich die Finanzierung von Aus-bauprojekten weiterhin als attraktiv darstellen wird.81 Auch die Tatsache, dass die EU und auch Deutschland etwa bei Glasfasernetzen noch als unterentwickelt galten, weckte damals reges Interesse bei Investoren.82,83 Der Wind drehte sich jedoch. In Folge der Pandemie und spätestens mit Beginn des Kriegs in der Ukraine wandelten sich die makroökonomischen Rahmenbedingungen und mit diesen stiegen auch die Risiken für den Ausbau digitaler Netzinfrastrukturen und deren Finanzierung.84 So begann eine Phase niedrigen BIP-Wachstums, steigender Inflationsraten und höherer Zinsen, eine to-xische Mischung, die nicht nur neue Ausbauprojekte auszubremsen, sondern auch die Kalkulation bei Projekten, die sich bereits in der Realisierungsphase befanden, auf den Kopf zu stellen drohte.85\r\n80 Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024), Aktualisierung der Gigabit-Studie zur Ermittlung des Inves-titions- und Fördermittelbedarfs für einen flächendeckenden Gigabit-Netzausbau in Baden-Württemberg 2024, MICUS Strategieberatung GmbH, Juli 2024.\r\n81 Gerade Deutschland wurde als Investitions- und Finanzierungsstandort sehr positiv gesehen, u.a. aufgrund einer niedrigen Marktdurchdringung, hoher durchschnittlicher Erlöse pro Kunde und staatlichen Anreize [M. Conradi und M. Nelson-Jones (2021), Building a Full Fibre Future: European Fibre-to-the- Premises (FTTP) Investment Trends 2021, DLA Piper].\r\n82 M. Conradi und M. Nelson-Jones (2021).\r\n83 F. Kreppel und D. Pecher (2024), Glasfasermarkt: Gegenwind sorgt bei Investoren für viele Fragezeichen, 18. Januar 2024, abrufbar hier.\r\n84 E. Shibanov und S. Torres (2023), Geschwindigkeit ist Trumpf: Chancen und Risiken von Investitionen in Glasfasertechnik, Detecon Consulting, 26. Februar 2023.\r\n85 Dr. E.-O. Ruhle, P. Beyersdorff, T. Wimmer, P. Szirota, S. Lackermayer, S Reithmayr (2023), Glasfaserausbau im Lichte ak-tueller Entwicklungen Österreich und Deutschland im Vergleich, SBR-Diskussionsbeitrag 34, SBR-net Consulting AG, No-vember 2023.\r\n16 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nAbbildung 1: Entwicklung Bruttoinlandsprodukt und Verbraucherpreise in Deutschland\r\nQuelle: Destatis (2024); eigene Darstellung.\r\nAllein in den Jahren 2021 und 2022 schnellte die Inflation auf Werte von über 10% sowohl in der EU aber auch in Deutschland86, verursacht etwa durch vermehrte Lieferengpässe, zahlreiche globale Kri-sen oder auch dem Energiepreisschock in Folge des Krieges in der Ukraine. Sie trieben und treiben die Entwicklungs-, (Aus-)Bau-, Material- und Personal- bzw. Arbeitskosten spürbar. Dieser multiple Kos-tensprung hat(te) naturgemäß auch Folgen für (die Bewertung von) langfristigen Investitionen in digi-tale Netzinfrastrukturen und wirkt in der Konsequenz tendenziell ausbauhemmend. So sorgt die hohe Inflation etwa dafür, dass sich der Zeitraum bis zum Erreichen der Rentabilitätsschwelle – Break-even – verlängert87 und die Investitionsrenditen tendenziell sinken. Um das Erreichen der Gewinnschwelle zu einem bestimmten Zeitpunkt aufrechterhalten zu können, ist daher eine Reduzierung des Rollouts von Infrastrukturen unumgänglich. Dies gilt vor allem dann, wenn die gestiegenen Kosten nicht 1:1 an die (potenziellen) Kunden weitergereicht werden konnten und können und die Inflation auf Seiten der Kunden dazu führt, Abstand von der Inanspruchnahme der Netze zu nehmen, die Nachfrage somit nicht Schritt hält.88,89\r\nDer plötzliche und rapide Anstieg der Inflation ist und war nicht der einzige Faktor, der auf den Netz-ausbau bremsend wirkt. Denn der Inflationsanstieg löste alsbald eine Abkehr der Zentralbanken von ihrer Nullzinspolitik aus, auch in der EU. So stiegen die Leitzinsen binnen weniger Monate auf einen Wert von bis zu 4,5% (September 2023).90 Höhere Zinsen gehen jedoch in der Regel mit einem Anstieg der Finanzierungskosten einher. Sie erhöhen die Kosten für das Eigen- und Fremdkapital und schmä-lern mithin die Rentabilität der Netzausbauinvestitionen. Der Kapitalkostensatz (WACC) und der Ab-zinsungsfaktor steigen und sorgen tendenziell für eine Verlängerung der Periode bis zum Erreichen eines Break-Even und mithin für geringere zu erwartende Erträge. Liquiditätsprobleme der\r\n86 S. hier\r\n87 Dieser liegt laut E. Shibanov und S. Torres (2023) bei Glasfaserinvestitionen üblicherweise bei frühestens 10 Jahren. Der typische akzeptable interne Zinsfuß (IRR) für Glasfaserinvestitionen liegt bei etwa 10-15 %.\r\n88 E. Shibanov und S. Torres (2023).\r\n89 Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024).\r\n90 S. hier.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 17\r\nausbauenden Unternehmen aufgrund gestiegener Kosten, denen jedoch (noch) keine ausreichenden Einnahmen gegenüberstehen, können die Folge sein. Die Tatsache, dass der Ausbau digitaler Netze und von Energienetzen regelmäßig über Fremdkapital91 – insbesondere Konsortialkredite – finanziert wird und die zu zahlenden Zinsen damit von der Entwicklung der Leitzinsen abhängen, tut ihr Übri-ges.92,93 Aber nicht nur auf bereits gestartete Ausbauprojekte wirken sich die zügigen Zinsanhebungen negativ aus. Gleichzeitig wird es für die ausbauenden Unternehmen aufgrund niedriger Renditever-sprechen schwieriger, frisches Kapital zu gewinnen, nicht zuletzt, wenn alternative Kapitalanlagen bes-sere Konditionen bieten.94,95\r\nAuch wenn sich die makroökonomischen Rahmenbedingungen – Rückgang der Inflation in der EU auf 2,5% und in Deutschland auf 2,4%96 sowie Absenkung der Leitzinsen auf ca. 3%97 – spürbar entspannt haben, sind sie noch weit entfernt von der Lage von vor nur wenigen Jahren. Die nach wie vor schwa-chen Wachstumsaussichten98 geben ebenfalls wenig Hoffnung auf ein ungetrübtes Investitionsumfeld.\r\n4.2 Praktische und technologische Rahmenbedingungen\r\nNeben den eher ungünstigen makroökonomischen Rahmenbedingungen in den vergangenen Jahren bestehen zahlreiche weitere Faktoren, die eine Herausforderung für einen zügigen Fortschritt beim Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen in der EU und Deutschland bedeuten.\r\n4.2.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen\r\nBei digitalen Netzinfrastrukturen stellen regelmäßig die hohen (Bau-)Kosten für die Errichtung der Netze ein Investitionshemmnis dar. Dies betrifft insbesondere die Kosten, die mit der Errichtung von Netzinfrastrukturen einhergehen. Investitionen in diese passiven Infrastrukturen machen das Gros der Ausgaben aus (bis zu 75%). Sie sind gleichzeitig jene Infrastrukturelemente, die sehr langlebig sind und daher erst nach vielen Jahren ersetzt werden müssen. Dagegen machen aktive Infrastrukturelemente nur einen geringen Teil der Errichtungskosten aus.99 Die EU-Kommission schätzt, dass durchschnittlich 70-80% der gesamten Netzausbaukosten auf Bauarbeiten und damit verbundene Arbeitskosten ent-fallen, abhängig vom Grad der Wiederverwendbarkeit bestehender Infrastruktur und dem Grad der gemeinsamen Nutzung der neuen Infrastruktur.100 Gerade der für den Netzausbau so zentrale Tiefbau stand jedoch in jüngster Zeit unter mehrfachem Druck.\r\n91 Nach Zahlen der Bundesbank lagen die Fremdkapitalzinsen zwischen 2015 und 2021 durchschnittlich auf einem Niveau von ca. 1,5 % p.a. In den Folgejahren stieg sie dann auf ein durchschnittliches Niveau von 3,7 % p.a. (s. hier).\r\nDie Folge: Fremdkapital belastet die Ergebnisentwicklung der Telekommunikationsunternehmen mehr denn je.\r\n92 Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024).\r\n93 E. Shibanov und S. Torres (2023).\r\n94 Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024).\r\n95 Laut M. Knott, Y. Stetsenko und G. Taylor (2023) sanken durch die dreifache Herausforderung aus Inflation, Zinserhöhun-gen und Wirtschaftsflaute die Aufträge für digitale Infrastrukturen in der zweiten Jahreshälfte 2022 im Vergleich zum Vor-jahreszeitraum um mehr als 40% und bei Glasfasernetzen sogar um nahezu 50% [M. Knott, Y. Stetsenko und G. Taylor (2023), Digital Infrastructure Trends. How changes in macroeconomics are affecting deal flow and investment, Roland Berger, Mai 2023].\r\n96 S. hier (Stand: November 2024).\r\n97 S. hier.\r\n98 In ihrer Herbstprognose rechnet die EU-Kommission für 2024 mit einem BIP-Wachstum in der EU von 0,9% und von einem BIP-Rückgang von 0,1% in Deutschland. Sie rechnet mit einem BIP-Wachstum in der EU von 1,5% im Jahr 2025 und 1,8% im Jahr 2026. Für Deutschland fallen die Werten mit 0,7% im Jahr 2025 und 1,3% im Jahr 2026 weniger optimistisch aus (S. hier).\r\n99 Analysys Mason (2023), Full-fibre networks in Europe: state of play and future evolution, Report for Meta, 3. Mai 2023.\r\n100 EU-Kommission (2023a), Commission Staff Working Document, Impact assessment report, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on measures to reduce the cost of deploying gigabit electronic\r\n18 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nErstens stiegen – mit Blick auf Deutschland – die Preise im Bausektor, der auch den für den Netzausbau zentralen Tiefbau abdeckt, im Jahr 2022 und 2023 deutlich stärker als die allgemeine Inflation, vorder-gründig aufgrund von Preisanhebungen bei Baumaterialien und bei Energie. Während die Preise für Leistungen des Bauhauptgewerbes 2022 um 14,9% und 2023 um 7,4% zulegten, lag die generelle In-flation in den beiden Jahren „nur“ bei 6,9% (2022) bzw. 5,9% (2023).101 Insbesondere Preissprünge seit Anfang 2021 bei Materialen wie Asphalt (45,3%) oder Bitumen (64%), aber auch Baukies und Diesel-kraftstoffen, erweisen sich als wesentliche Kostentreiber.102,103\r\nZweitens hatte und hat der Sektor aufgrund multipler globaler Krisen, wie viele andere Branchen auch, mit zahlreichen Lieferengpässe und -ausfällen zu kämpfen, welche sich als limitierende Faktoren für den Netzausbau bemerkbar machen, deren Kosten treiben, die Planbarkeit erschweren und für (Bau-) Verzögerungen sorg(t)en.104,105\r\nUnd drittens erweist sich der Mangel an qualifizierten Fachkräften106 insbesondere im Baugewerbe und die damit einhergehende Begrenzung der Baukapazitäten als zunehmendes Hindernis.107 Laut ei-ner Erhebung der DIHK sind 53% der deutschen Unternehmen in der Bauwirtschaft von Arbeits- und Fachkräfteengpässen betroffen und können offene Stellen nicht besetzen; im Tiefbau liegt der Wert sogar bei hohen 66%. In der Folge müssen mehr als 50% der Unternehmen Aufträge ablehnen.108 Eine Umfrage des VKU ergab, dass knapp 80% der befragten ausbauenden Unternehmen einen mittleren oder starken Mangel an Fachkräften verspüren, die für den Netzausbau benötigt werden. Würde die-ses Personal zur Verfügung stehen, würden ca. 75% der Unternehmen den Netzausbau verstärken.109 Der Fachkräftemangel stellt damit eine echte Bremse des Ausbaus digitaler Netzinfrastrukturen dar, gerade auch deshalb, weil die ausbauenden Unternehmen mit naheliegenden Branchen etwa im Stra-ßenbau, bei Schienen- oder Energienetzen um die knappen Arbeitskräfte konkurrieren. Er verteuert ihn nicht nur, sondern verzögert ihn auch regelmäßig oder sorgt dafür, dass er zwangsläufig gänzlich unterbleibt.\r\nAls weiteres praktisches Hemmnis für den Netzausbau, welches zu einer Erhöhung der Kosten des Aus-baus digitaler Netze führt und ihn häufig verzögert, gelten ferner die teils bürokratischen, komplexen und langwierigen Genehmigungsverfahren oder auch der Erhalt von Wegerechten.110 So dauern die Verfahren in Deutschland durchschnittlich knapp 8 Monate. Bei drahtlosen Netzen mit hoher Kapazität (VHCN) sieht die EU-Kommission gar Verzögerungen des Ausbaus von bis zu zwei Jahren. Vielfach wird hier beispielsweise auf die Vielzahl der nötigen Genehmigungen, mangelnde Koordinierung zwischen\r\ncommunications networks and repealing Directive 2014/61/EU (Gigabit Infrastructure Act), SWD(2023) 46, PART 1/2, 23. Februar 2023.\r\n101 Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (2024), Preisentwicklung im Bau(haupt-)gewerbe, 25. November 2024.\r\n102 Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (2024), Trotz leichter Preisberuhigung bei einzelnen Produkten seit Mitte 2022 sind die Preise 2024 nach wie vor auf einem hohen Niveau, 20. Dezember 2024.\r\n103 Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024).\r\n104 E. Shibanov und S. Torres (2023)\r\n105 Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024).\r\n106 F. Kreppel und D. Pecher (2024).\r\n107 Teilweise wird der Mangel an Baukapazitäten sogar als „der wichtigste limitierende Faktor“ für den Glasfasernetzausbau betrachtet [ING (2021), Fibre rollout: the hardest part is yet to come, 10. November 2021]\r\n108 Deutsche Industrie- und Handelskammer (2023), Fachkräfteengpässe gefährden Erfolg in wichtigen Schlüsseltechnologien, DIHK Report Fachkräfte 2023/2024, 29. November 2023.\r\n109 Verband kommunaler Unternehmen (2024), Fachkräftesituation im Glasfaserausbau, Auswertung zur Umfrage unter den im Glasfaserausbau tätigen Unternehmen, 19. Februar 24.\r\n110 Scope Ratings (2023), Fibre’s hidden financing risks Austria, France, Germany, Italy show capital structure, scale, state support determines project success, 22. März 2023.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 19\r\nden zuständigen Behörden, einen Mangel an digitalen Verfahren und das Reißen von Fristen für die Erteilung der Genehmigungen verwiesen.111,112\r\nEine große Rolle spielt ferner die nach wie vor geringe Nachfrage von Haushalten nach hochbitratigen Glasfaseranschlüssen. So sind die sogenannten Take-Up-Raten, die die Zahl der aktivierten Glasfaser-anschlüsse („homes activated“) ins Verhältnis zu den versorgten Haushalten („homes passed“) setzen, in der EU aber auch in Deutschland oft noch sehr gering. Es besteht daher eine Diskrepanz zwischen Angebot und Nachfrage. Die Verbreitung von Breitbandanschlüssen mit zumindest 1 Gbit/s ist in der EU bis Ende 2023 mit 18,5% jedoch noch sehr gering113 und hinkt hinter Ländern wie den USA (20%), Südkorea (88%) und Japan (85%) zurück.114 Auch in Deutschland ist eine große Lücke zwischen der Zahl an aktivierten und versorgten Kunden zu beobachten. So lag die Take-Up-Rate von FTTB/H-Anschlüssen im Jahr 2021 bei nur geringen 29% und sank in den beiden Folgejahren gar auf 26%. 2023 hätten mithin ca. 15 Mio. Haushalte diese Anschlüsse nutzen können. Faktisch taten es jedoch nur knapp 4 Mio. Haushalte.115 Aktuelle Zahlen weisen darauf hin, dass von knapp 36 Mio. versorgten Haushalten und KMU ca. 13 Mio. gigabitfähige Anschlüsse nutzen, davon 4.6 Mio. FTTB/H-Anschlüsse.116 Die Take-Up-Rate bei Glasfaseranschlüssen liegt weiterhin bei niedrigen 26%117 und die geschätzte Glasfasernutzungsquote bei nur geringen 11% der deutschen Haushalte118.119 Zwar steigen die Anforderungen an die nötige Konnektivität seit Jahren und auch für die Zukunft wird ein steigender Bedarf prognostiziert. Die geringen Take-Up-Raten sind jedoch bis dato eine zentrale Friktion für den Netzausbau. Denn nur „homes activated“ und damit die effektive Auslastung der erbauten Netze sor-gen für Erlöse für die ausbauenden Unternehmen. Sie sind damit entscheidend für die Refinanzierung des Netzausbaus und damit ein limitierender Faktor für den Netzausbau.120\r\nDas Ausbautempo wird zudem durch „strategischen Überbau“ von Glasfasernetzen121 durch einzelne Netzbetreiber beeinflusst. Seit geraumer Zeit wird insbesondere in Deutschland kontrovers darüber diskutiert, ob er eine bremsende oder beschleunigende Wirkung hat. Hierzu gibt es gegensätzliche Auffassungen122. Argumentiert wird dabei einerseits, dass ausbauende Unternehmen den Netzausbau „strategisch“ an Orten vorantreiben oder auch nur ankündigen, wo bereits konkurrierende\r\n111 EU-Kommission (2023a), SWD(2023) 46.\r\n112 Die Problematik wurde bereits Mitte 2022 in der Gigabitstrategie der Bundesregierung (Details s. hier) sowie auf EU-Ebene im Jahr 2023 mit dem Gigabit-Infrastrukturverordnung (Gigabit Infrastructure Act, GIA) adressiert (Details s. hier).\r\n113 Die Zahlen der Mitgliedstaaten reichen von etwa 30 bis 52 % in Frankreich, Ungarn, Rumänien und Dänemark bis zu we-niger als 1 % in Estland, Österreich und Griechenland [Annex Digital Decade]\r\n114 EU-Kommission (2024a), COM(2024) 260, Anhang 1.\r\n115 Kühling, J., Knapp, P., Buchheim, C., & Duso, T. (2024), Telekommunikation 2023: Gigabit-Ziele durch Wettbewerb errei-chen!: 13. Sektorgutachten: Gutachten der Monopolkommission gemäß § 195 Abs. 2, 3 TKG.\r\n116 VATM DIALOG CONSULT / VATM (2024), 6. Marktanalyse: Gigabit-Anschlüsse 2024, Ergebnisse einer Befragung der Mit-gliedsunternehmen im „Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten e.V.“ im ersten Quartal 2024, Mai 2024.\r\n117 Prof. Dr. Jens Böcker (2024).\r\n118 Goldmedia GmbH Strategy Consulting (2024).\r\n119 Dabei zeigen sich für Deutschland, dass sich die Take-up-Raten von Deutscher Telekom und den Wettbewerbern unter-scheiden. Bei den Wettbewerbern liegt sie bei 35%, während die Telekom eine Rate von 13% verzeichnet [VATM DIALOG CONSULT / VATM (2024)].\r\n120 EY und Deutsche Telekom (2025), Glasfaserausbau in Deutschland, Aktueller Stand und Erfolgsfaktoren, Eine gemeinsame Studie von Telekom und EY, 4. Januar 2025.\r\n121 „Strategischer Überbau“ meint den Ausbau von Glasfasernetzen „an Orten, wo ein Netzbetreiber bereits Glasfaserleitun-gen verlegt hat oder dies plant“ und es ein zweites Unternehmen gibt, welches am selben Ort ebenfalls ausbaut, wodurch Haushalte parallel mit mehreren Glasfaseranschlüssen versorgt sind [Deutscher Bundestag (2023a), Strategischer Überbau von Glasfasernetzen: Rechtslage, Wissenschaftliche Dienste, WD 5 - 3000 - 087/23, 23. Oktober 2023].\r\n122 S. dazu auch Bundesnetzagentur (2024), Zwischenbericht Monitoringstelle Doppelausbau, 11. April 2024, S. 2ff.\r\n20 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nUnternehmen aktiv sind und letztere dadurch vom Glasfaserausbau abgeschreckt würden, da sich mit zwei oder mehr Netzen an derselben Stelle die Ausbauinvestitionen nicht (mehr) rechnen. Dies würde Investitionen in den Glasfasernetzausbau beeinträchtigen und zudem knappe Ressourcen binden.123 Andererseits wird argumentiert, dass die pure Möglichkeit des paralallen Netzausbaus einen positiven Infrastrukturwettbewerb – eine Art „„Windhundrennen“ um die besten Ausbaugebiete – auslöst und die Unsicherheit über künftige Markteintritte (konkurrierende, später eintretende netzausbauende Unternehmen) „inhärenter Bestandteil des wettbewerblichen Prozesses“ darstellt. Würde der (strate-gische) Überbau eingeschränkt, würde dies den Netzausbau somit eher beschränken und zudem der Entstehung von Monopolrenditen (bzw. einem ausbleibenden Preiswettbewerb) Vorschub leisten.124 Gleichwohl kann es Fallkonstellationen geben, die wettbewerbswidrig bzw. -behindernd eingestuft werden könnten und den Netzausbau ausbremsen und Behördenkapazitäten unnötig binden können, etwa wenn in bewusster Weise ein Netzausbau angekündigt wird, der aber dann nie oder wesentlich später stattfindet.125,126\r\nMit dem beschleunigten Ausbau von Glasfasernetzen geht mittelfristig voraussichtlich auch die (voll-ständige) Abkehr bzw. Abschaltung von traditionellen Kupferkabelnetzen einher. Dieser Migrations-prozess ist jedoch mit zahlreichen Friktionen, Koordinationsaufwand, und Implikationen für den Wett-bewerb verbunden, der alle Unternehmen, die den Ausbau von Glasfasernetzen vorantreiben, vor Her-ausforderungen stellt. Auch Rechts- und Planungsunsicherheiten gehen mit diesem Übergangsprozess einher, etwa im Hinblick auf die Regulierung von Vorleistungsentgelten oder die (gezielte) politische, behördliche oder regulatorische Steuerung des Prozesses. Ohne hier im Detail auf einen möglichen Nettoeffekt der Migrationsthematik auf den Netzausbau eingehen zu wollen (beschleunigend vs. bremsend), kann in jedem Fall davon ausgegangen werden, dass sowohl die von den Marktakteuren vorangetriebene als auch die staatlicherseits begleitete Ausgestaltung der Migration Auswirkungen auf die Anreize der Unternehmen des TK-Sektors für den Glasfasernetzausbau hat.127\r\n4.2.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen\r\nSteigende Preise für Baumaterialien und der Fachkräftemangel im Bausektor stellen im selben Maße auch Restriktionen für den Ausbau der Energienetze dar. Hinzukommen vor allem bei Stromnetzen spezifische Hindernisse. So sind Genehmigungsverfahren im Bereich des Ausbaus überregionaler Über-tragungsnetze für Strom sehr komplex und oft langwierig. Neben den herausfordernden mehrstufigen Planungs- und Entscheidungsprozessen, die gesetzlich eng definiert sind (siehe Abschnitt 4.3.2), ist dies auch auf praktische Probleme in den Verfahren zurückzuführen. Das betrifft zum einen Ressour-cenengpässe bei den zuständigen Behörden. In einer Umfrage identifizierten sowohl Stromnetzbe-treiber als auch Vertreter der Behörden eine unzureichende Personalausstattung bei der Bearbeitung von Anträgen als ein bedeutendes Hindernis für zeitgerechte Bewilligungen.128 Verstärkt wird dies noch durch die Rotation von Mitarbeitern bei langwierigen Verfahren, wodurch Expertise verloren geht. Betroffen ist hiervon besonders die Verteilnetzebene. Sie profitiert nicht von der gesetzlich\r\n123 Bundesnetzagentur (2024).\r\n124 Kühling, J., Knapp, P., Buchheim, C., & Duso, T. (2024).\r\n125 Kühling, J., Knapp, P., Buchheim, C., & Duso, T. (2024), S. 44 und 45.\r\n126 Boston Consulting Group (2024), S. 107.\r\n127 Zur Regulatorik der Migration von Kupferkabel- zu Glasfasernetzen, s. Kapitel 4.3.\r\n128 Bons, M., Knapp, J., Steinbacher, K., Greve, M., Grigoleit, K. J., Kippelt, S., & Burges, K. (2020), Verwirklichung des Potenzials der erneuerbaren Energien durch Höherauslastung des Bestandsnetzes und zügigen Stromnetzausbau auf Verteilnetz-ebene. Umweltbundesamt.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 21\r\nbestimmten administrativen Priorisierung von Ausbauprojekten im Langstreckentransport (siehe Ab-schnitt 4.3.2).\r\nEin weiterer in Zusammenhang mit der Länge von Genehmigungsverfahren stehender Faktor ist das Problem mangelnder gesellschaftlicher Akzeptanz. Durch Klagen von Bürgern und Organisationen wurden Genehmigungsprozesse wiederholt verzögert. Als Möglichkeit zur Akzeptanzverbesserung wurde auf Seiten der Politik der verstärkte Übergang von Freileitungen zu Erdkabeln gesehen. Erdlei-tungen stellen kein räumliches Hindernis dar und werden nicht als ästhetisches Problem wahrgenom-men. Sie vermeiden auch die Gefahren, die Freileitungen für Vogelpopulationen mit sich bringen.129 Vor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber für große Stromautobahnen (= neue Höchstspannungs-Gleichstrom-Übertragungsleitungen, HGÜ-Leitungen) den Vorrang der Erdverkabelung in der Bundes-fachplanung eingeführt. Nachteile sind jedoch höhere Baukosten und eine längere technische Dauer des Baus. Die Bundesnetzagentur schätzt in ihren jüngsten Berechnungen, dass sich durch die alterna-tive Verlegung von Freileitungen statt Erdkabeln auf den betroffenen Trassen für den Zeitraum bis 2045 Kosten in einem Umfang von 35,3 Milliarden Euro einsparen ließen. Dies entspricht immerhin etwa 10% der gegenwärtig für diesen Zeitraum prognostizierten Gesamtkosten von 320 Milliarden Euro.130 Dieser Kostenunterschied wird sich entsprechend auch in den Netzentgelten und damit in der Kostenbelastung von Wirtschaft und Haushaltsverbrauchern bemerkbar machen. Zudem bringen auch Erdleitungen durch die Wärmeabstrahlung und die entstehenden elektrischen und magnetischen Fel-der eigene Umweltrisiken mit sich.131\r\nDer Netzplanungsprozess wird auf Seiten der Stromnetzbetreiber durch die zunehmende Systemkom-plexität erschwert, den die Netzintegration der volatilen Energieträger Wind und Sonne mit sich bringt. Hiervon sind insbesondere die Verteilnetzbetreiber betroffen. Erstens hängt ihre Ausbauplanung stark an der Dynamik des übergeordneten Langstreckenausbaus auf der Übertragungsnetzebene. Zweitens hat sich ihr Aufgabenprofil längst von einem reinen Endverteiler von Strom zum Hersteller von Netz-anschlüssen für dezentrale Erzeugungsanlagen und Netzstabilisator erweitert.132 Das vergrößert die Zahl der in Entscheidungen über die Netzplanung einfließenden Parameter und erfordert eine Ausei-nandersetzung mit neuen Zielkonflikten.\r\nHinzukommt ein spezifischer Fachkräftemangel im Bereich Elektro-/Energietechnik. Eine verglei-chende Untersuchung von technisch-industriellen Berufsfeldern des IW Köln auf Basis von Daten der Bundesarbeitsagentur kommt zu dem Schluss, dass das Feld der Mechatronik-, Energie- und Elektrobe-rufe unter allen untersuchten Feldern den höchsten Fachkräftemangel aufweist.133 Im Zeitraum Juli 2021 bis Juni 2022 hätten rechnerisch demnach fast 57.000 offene Stellen nicht durch passend quali-fizierte Arbeitslose besetzt werden können. Ein besonders großer Mangel wurde im Segment der Stel-len für Universitätsabsolventen konstatiert. Engpässe bestehen hier also vor allem bei den Hochquali-fizierten, deren Expertise für die komplexen Herausforderungen des Netzausbaus dringend erforder-lich ist.\r\n129 Polat, Ö., Yumak, K., Atilla, N. E., & Bağriyanik, M. (2016), An overview of bird related issues in electrical power systems. In IOP Conference Series: Materials Science and Engineering (Vol. 161, No. 1, p. 012091). IOP Publishing.\r\n130 Tagesschau.de (2024), Warum der Stromnetzausbau so teuer ist.\r\n131 NABU (2013), Stromfluss unter der Erde - Einsatz von Erdkabeln beim Übertragungsnetzausbau, Naturschutzbund.\r\n132 Becker Büttner Held (2018), Verteilnetzbetreiber 2030 – Aufgaben, Herausforderungen, Strategien, Studie.\r\n133 Malin, L., Jansen, A., & Köppen, R. (2023). Die Fachkräftesituation in Metall- und Elektroberufen (No. 1/2023). KOFA-Studie.\r\n22 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\n4.3 Regulatorische und politische Rahmenbedingungen\r\nNeben den makroökonomischen, technologischen und praktischen Rahmenbedingungen spielen auch die politischen und regulatorischen Rahmenbedingungen eine wesentliche Rolle für den Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen. Die Vorhersehbarkeit, Verlässlichkeit, Zielgerichtetheit, Kon-sistenz und Kohärenz dieser Bedingungen sind ein zentraler Faktor dafür, ob Marktakteure bereit sind, Investitionen zu tätigen. Auf diese Rahmenbedingungen, vordergründig jedoch auf aktuelle Diskussio-nen zu deren künftige Ausgestaltung, soll im Folgenden vertiefter eingegangen werden:\r\n4.3.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen\r\nBlick auf die EU-Ebene: Auf EU-Ebene setzen eine Vielzahl von Rechtsakten, Leitlinien und Empfehlun-gen den Rahmen für den Ausbau von Telekommunikationsnetzinfrastrukturen. Kernstück ist dabei der seit 2018 geltende EU-Kodex für elektronische Kommunikation (EKEK)134, der neben Zielen wie der Förderung eines nachhaltigen Wettbewerb und der Konnektivität, auch auf den Ausbau und die Nut-zung von Netzen mit sehr hoher Kapazität (inkl. Glasfasernetze) abzielt.135 Ferner wurde erst Ende April 2024 das sogenannte Gigabit-Infrastrukturgesetz136 etabliert, das dafür sorgen soll, den Aufbau von VHC-Netzen zu erleichtern, anzuregen, zu beschleunigen und zu vergünstigen, etwa durch Förderung der gemeinsamen Nutzung von bestehenden und der Ermöglichung eines effizienteren Aufbaus neuer physischer Infrastrukturen.137 In einer Gigabit-Empfehlung von Februar 2024 legte die Kommission zu-dem Leitlinien zu den Bedingungen für den Zugang zu TK-Netzen von marktmächtigen Netzbetreiber vor, mit dem Ziel, Anreize für Investitionen in neue VHC-Netze und die Abschaltung herkömmlicher Netze zu schaffen und einen nachhaltigen Wettbewerb sicherzustellen.138 In den „Leitlinien für staat-liche Beihilfen zur Förderung von Breitbandnetzen“, die zuletzt Ende 2022 überarbeitet wurden, hat die Kommission ferner die Bedingungen ausformuliert, unter denen die Mitgliedstaaten staatlichen Beihilfen gewähren dürfen und als vereinbar mit dem Binnenmarkt angesehen werden können.139,140\r\nDie beschriebenen Rahmenbedingungen auf EU-Ebene sind jedoch nicht in Stein gemeißelt, sondern unterliegen ständigem Wandel. Spätestens die Veröffentlichung eines Weißbuchs der Kommission Anfang des Jahres 2024 hat eine Diskussion über die Fortentwicklung und Neugestaltung der EU-Vorschriften ausgelöst, mit Folgewirkungen für die Attraktivität bzw. Unattraktivität des Netzausbaus in den kommenden Jahren.141 Schwerpunkte dieser Debatte sind insbesondere\r\n134 Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation.\r\n135 Hierfür setzt der EKEK unter anderen Vorgaben zur symmetrischen und zur asymmetrischen Vorabregulierung des Zugangs zu Netzinfrastrukturen (s. cepAnalyse und cepAnalyse), zur Funkfrequenzpolitik (s. cepAnalyse), zu Universaldienstver-pflichtungen (s. cepAnalyse) und zu den Rechten der Endnutzer (s. cepAnalyse).\r\n136 Verordnung (EU) 2024/1309 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2024 über Maßnahmen zur Redu-zierung der Kosten des Aufbaus von Gigabit-Netzen für die elektronische Kommunikation, zur Änderung der Verordnung (EU) 2015/2120 und zur Aufhebung der Richtlinie 2014/61/EU (Gigabit-Infrastrukturverordnung).\r\n137 Dies soll etwa erreicht werden durch angemessenere Planungsverfahren, eine verbesserte Koordinierung und schlankere Genehmigungsverfahren zur Verringerung des Verwaltungsaufwands.\r\n138 Empfehlung (EU) 2024/539 der Kommission vom 6. Februar 2024 zur regulatorischen Förderung der Gigabit-Konnektivität.\r\n139 EU-Kommission (2023b), Mitteilung der Kommission, Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Breitbandnetzen, 2023/C 36/01.\r\n140 Neben diesen für den Netzausbau zentralen EU-Vorgaben gibt es zudem, unter anderem, noch Empfehlungen der Kom-mission über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die für eine Vorabregulie-rung in Betracht kommen [Märkte-Empfehlung (EU) 2020/2245].\r\n141 EU-Kommission (2024b), COM(2024) 81, 21. Februar 2024.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 23\r\ndie mögliche Anpassung der Ziele des EKEK: Die Kommission zeigt sich in ihrem Weißbuch unzufrie-den damit, dass ihre Ziele bezüglich der Förderung der Konnektivität und des Ausbaus und der Nut-zung von VHC-Netzen nicht zufriedenstellend erreicht wurden. Sie plädiert daher für eine Ergän-zung der bestehenden Ziele des Rechtsrahmens,142 um die Ziele der Förderung der (1) Nachhaltig-keit, (2) industriellen Wettbewerbsfähigkeit, und (3) wirtschaftlichen Sicherheit zu erreichen. Sie sieht darin letztlich ein Vehikel zur Anregung von Investitionen in VHC-Netze. Beispielsweise gelten Glasfasernetze grundsätzlich als nachhaltiger als herkömmliche Netzinfrastrukturen;\r\nder schrittweise Abbau der asymmetrischen, marktmachtabhängigen Netzzugangsregulierung: Die Kommission will die sektorspezifische Vorabregulierung des Netzzugangs, die über viele Jahre der Förderung des Wettbewerbs auf den TK-Märkten gedient hat, mittelfristig auslaufen lassen und zu einem System der reinen ex-post-Kontrolle unter Anwendung des Wettbewerbsrechts überge-hen143;\r\ndie gezieltere Steuerung der Migration von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen: Die Kommission sieht Bedarf für eine Verbesserung der Koordinierung des Prozesses des Übergangs von Kupferka-belnetzen zu Glasfasernetzen, da sie sonst mit negativen Auswirkungen für den wettbewerbsge-triebenen Infrastrukturausbau und für die Bedürfnisse der Endverbraucher rechnet. Die Kommis-sion denkt hier, unter anderem, an mögliches wettbewerbsschädigendes Verhalten durch Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht. Sie will daher die Vorabregulierung des Netzzugangs etwa mit wett-bewerbssichernden Schutzvorkehrungen versehen. Auch schweben ihr auf EU-Ebene festgelegte Abschalttermine vor. So sollen die Kupferkabelnetze für 80% der Kunden bis 2028 abgeschaltet werden. Bis 2030 sollen die restlichen 20% der Kunden folgen. Damit will sie letztlich ein politisches und regulatorisches Signal für ein möglichst raschen Wechsel der Netztechnologien setzen, welches mit ihren ambitionierten digitalen Netzausbauzielen für 2030 kompatibel ist;\r\ndie Förderung der Erschwinglichkeit des Zugangs zu VHC-Netzen: Die Kommission ruft die Mitglied-staaten dazu auf, die Verbraucher zu unterstützen, die aufgrund des Preises oder ihres entlegenen Wohnorts keinen bzw. erschwerten Zugang zu VHC-Netzen haben. Sie plädiert hierfür etwa für aus staatlichen Mitteln finanzierte Konnektivitäts-Gutscheine („connectivity vouchers“). Solche Instru-mente wären mithin ein Mittel zur Förderung der Nachfrage und Stärkung der Take-up-Rate, wel-che entscheidend für die Rentabilität von Netzausbauprojekten ist.\r\ndie stärkere Hervorhebung der Nachhaltigkeit von fortschrittlichen digitalen Netzinfrastrukturen: Die Kommission strebt eine digitale Transformation an, die gleichzeitig den Gedanken der Nachhal-tigkeit mitberücksichtigt. Ein zentraler Hebel für die Kommission ist dabei die Verordnung zur grü-nen Taxonomie. Diese soll aus ihrer Sicht künftig verstärkt genutzt werden, um Investitionen in be-sonders nachhaltige digitale Netze – etwa Glasfasernetze – anzukurbeln. Durch die Aufnahme des Betriebs solcher Netze als nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit in die Taxonomie könnte etwa er-reicht werden, dass die IKT umweltfreundlicher wird (\"grüne IKT\"), und die Umweltfreundlichkeit anderer Sektoren unterstützt wird (\"IKT für die Umwelt\"). Die Berücksichtigung des Baus und\r\n142 Aktuell verankerte Ziele, wie die Errichtung eines Binnenmarkts, die Förderung eines nachhaltigen Wettbewerb, die Ge-währleistung der Sicherheit von Netzen und Diensten, die Förderung der Interessen der Endnutzer und des Ausbau und Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität sollen gleichberechtigt bestehen bleiben.\r\n143 Ausnahmen erkennt sie nur noch für bestimmte Gebiete, etwa in ländlich geprägten Regionen, sowie in Fällen, bei denen die nationale Regulierungsbehörden in geographisch begrenzten Märkten ein beharrliches Marktversagen feststellen, in denen eine symmetrische Vorabregulierung nicht als ausreichend erachtet wird. Bei der Anwendung des sogenannten Drei-Kriterien-Tests soll dabei eine Beweislastumkehr gelten.\r\n24 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nBetriebs von Glasfasernetzen in der Taxonomie könnte als zusätzlicher Anreiz für den Ausbau sol-cher Netze fungieren.144\r\nAnfang Dezember 2024 hat die neue Kommission ihre Arbeit aufgenommen. Es ist davon auszugehen, dass sie sich in den kommenden Monaten und Jahren daransetzen wird, die im genannten Weißbuch avisierten Schritte in Angriff zu nehmen. Die neue Digitalkommissarin Henna Virkkunen hat bereits den Auftrag erhalten, ein „Gesetz über digitale Netze“ (Digital Networks Act) auszuarbeiten, um die „Ver-sorgung“ mit VHC-Netzen zu fördern und „Anreize für Investitionen in die digitale Infrastruktur“ zu schaffen, unter Berücksichtigung der Rückmeldungen auf das Weißbuch.145 Am 21. Dezember 2025 steht auch eine Überprüfung des EKEK durch die Kommission auf der Agenda146 und alsbald ist auch eine Überarbeitung der Märkte-Empfehlung avisiert. Die politischen und regulatorischen Rahmenbe-dingungen in der sich dynamisch entwickelnden TK-Branche dürften sich demnach zeitnah erneut wan-deln, mit Rückwirkungen auf die Anreize für den künftigen Ausbau von digitalen Netzinfrastrukturen.\r\nBlick nach Deutschland: In Deutschland hat sich die die Ex-Ampel-Regierung im Jahr 2021 in ihrem Koalitionsvertrag, entlang der EU-Ziele, ambitionierte Netzausbauziele gesetzt (flächendeckende Ver-sorgung mit Glasfaser und dem neuesten Mobilfunkstandard), unter Betonung des Vorrangs des ei-genwirtschaftlichen Ausbaus.147 Wie sie diese Ziele erreichen wollte, hat sie insbesondere in einer Gi-gabit-Strategie aus dem Juli 2022 konkretisiert.148 Im Fokus dieser Strategie standen dabei insbeson-dere die verstärkte Digitalisierung und Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren, die Förderung alternativer Verlegetechniken beim Glasfaserausbau, die Etablierung eines zentralen Informationsportals zur Bündelung relevanter Daten für den Netzausbau („Gigabit-Grundbuch“) sowie Schritte zur Verbesserung der Abdeckung von Bahnstrecken mit Mobilfunk.149 Der Ex-Ampel Regierung ist es jedoch nicht mehr gelungen, zentrale Maßnahmen der Strategie, die gesetzgeberisches Handeln erfordern, umzusetzen. Zwar beschloss das Bundeskabinett noch im Juli 2024 einen Entwurf eines Ge-setzes zur Beschleunigung des Ausbaus von Telekommunikationsnetzen (TK-Netzausbau-Beschleunigungs-Gesetz, TK-NABEG). Dieser Gesetzentwurf wurde jedoch nicht mehr rechtzeitig vor dem „Ampel-Aus“ vom Bundestag verabschiedet. Er sah insbesondere die Schaffung des Gigabit-Grundbuchs, sowie die bis Ende 2030 befristete Feststellung eines „überragenden öffentlichen Inte-resses“ für den Ausbau von TK-Netzen150 vor. Letzterer Schritt sollte vordergründig zur Verkürzung von Genehmigungsprozessen beitragen und das Signal senden, dass der Ausbau und Modernisierung der Netze im öffentlichen Interesse liegen.\r\nFür Investitionen in den Netzausbau in Deutschland ist nun entscheidend, dass die künftige Bundesre-gierung sich auf den zahlreichen Vorarbeiten der Ampel – u.a. Gigabitstrategie und TK-NABEG – nicht\r\n144 Die Kommission hat bereits ein Mandat an die „Plattform für nachhaltige Finanzen“ zur Entwicklung von Bewertungskri-terien für die Aufnahme von Telekommunikationsnetzen in die grüne Taxonomie erteilt. Am 8. Januar 2025 veröffentlichte sie einen Berichtsentwurf mit Vorschlägen zur Aufnahme weiterer Wirtschaftstätigkeiten in die Taxonomie. Dabei teilte sie jedoch mit, dass es ihr wegen Zeit- und Ressourcenmangels bisher nicht möglich war, Kriterien für den TK-Sektor vor-zulegen [s. hier].\r\n145 EU-Kommission (2024c), Mission Letter, Henna Virkkunen, Executive Vice-President-designate for Tech Sovereignty, Secu-rity and Democracy, 17. September 2024.\r\n146 Art. 121 Abs. 1, Richtlinie (EU) 2018/1972.\r\n147 Koalitionsvertrag 2021 – 2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN und den Freien Demokraten (FDP), Mehr Fortschritt wagen, Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit.\r\n148 Bundesregierung (2022), Gigabitstrategie der Bundesregierung, 13. Juli 2022.\r\n149 Bundesregierung (2024b), Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Ausbaus von Telekommunikationsnetzen (TK-Netzausbau-Beschleunigungs-Gesetz), 2. Oktober 2024.\r\n150 Wichtige Ausnahme: Das überragende öffentliche Interesse soll für naturschutzrechtliche Prüfungen im Hinblick auf den Mobilfunknetzausbau nur gelten, wenn dieser in unterversorgten Gebieten erfolgt.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 25\r\nausruht, sondern zusätzliche, über diese hinausgehende Ansätze und Impulse entwickelt. Auch die künftige Ausgestaltung staatlicher Förderinstrumente, die den eigenwirtschaftlichen Netzausbau flan-kieren bzw. ergänzen, wird eine wesentliche Rolle spielen. Wichtig ist in jedem Fall, dass der regulato-rische Rahmen weitgehend von EU-Recht vorgezeichnet ist und jede nationale Regelung im Einklang mit diesen übergeordneten Vorgaben stehen muss.\r\n4.3.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen\r\nBlick auf die EU-Ebene: Mit dem Rahmen für transeuropäische Energienetze (TEN-E) verfügt die EU über ein Instrument zur Förderung des Ausbaus grenzüberschreitender Energienetzwerke.151 Er defi-niert spezifische Korridore, in denen das Energienetz gestärkt werden soll. Infrastrukturprojekte, die dazu beitragen, können den Status eines Vorhabens von gemeinsamem Interesse (Project of Common Interest (PCI)) erlangen. Diese können Finanzmittel aus der Connecting Europe Facility (CEF)152, dem EU-Fonds zur Förderung grenzüberschreitender Infrastruktur, beantragen. Zudem erhalten sie eine be-vorzugte Behandlung in den nationalen Genehmigungsverfahren. Die Mitgliedstaaten müssen sie als dringende Projekte von höchster nationaler Bedeutung behandeln. Insgesamt soll das Genehmigungs-verfahren maximal dreieinhalb Jahre dauern, die Fristen können aber verlängert werden. Zudem müs-sen für solche Projekte zentrale administrative Anlaufstellen („One-Stop Shops“) für Projektträger ein-gerichtet werden. Anerkannte Projekt werden im Rahmen einer Unionsliste benannt, die von der Kom-mission alle zwei Jahre im Rahmen eines delegierten Rechtsakts veröffentlicht wird.\r\nStaatliche Förderung grenzüberschreitender Energienetze kann zudem im Rahmen des Instruments der „Important Projects of Common European Interest“ (IPCEIs) gewährt werden.153 Hierbei handelt es sich um von mehreren Mitgliedstaaten finanziell unterstützte Investitionsprojekte, von denen ein nachhaltiger Beitrag zur Sicherung von Wirtschaftswachstum und industrieller Wettbewerbsfähigkeit der EU ausgehen soll. Von der Europäischen Kommission anerkannte IPCEIs werden als kompatibel mit den Prinzipien des Binnenmarktes und den europäischen Beihilferegeln eingestuft. Damit ergibt sich für die Mitgliedstaaten ein größerer Spielraum für staatliche Hilfen im Vergleich zu rein nationalen Projekten. Voraussetzung für die Anerkennung ist eine Reihe klar definierter Kriterien. Projekte müs-sen unter anderem positive Spillover-Effekte auf die Wirtschaft der EU insgesamt, d.h. auch jenseits der beteiligten Mitgliedstaaten, erzielen. Ihre Finanzierung darf nicht allein aus Fördermitteln beste-hen, sondern muss eine Ko-Finanzierung der betroffenen Unternehmen und sonstigen Institutionen einschließen. Sie müssen zudem zu einem deutlichen technologischen Fortschritt beitragen.154\r\nKonkrete Auswirkungen auf das zukünftige Management der Stromnetze hat die im Jahr 2024 von der EU beschlossene Strommarktreform, bestehend aus einer Verordnung155 und einer Richtlinie156. Unter anderem beauftragt sie die Mitgliedstaaten mit der Entwicklung eines gesetzlichen Rahmens für fle-xible Netzanschlussverträge. Durch solche Verträge soll es Netzbetreibern möglich sein, die\r\n151 Europäische Union (2022), Regulation (EU) 2022/869 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2022 on guidelines for trans-European energy infrastructure, amending Regulations (EC) No 715/2009, (EU) 2019/942 and (EU) 2019/943 and Directives 2009/73/EC and (EU) 2019/944, and repealing Regulation (EU) No 347/2013.\r\n152 EU-Kommission (2025a), CEF Energy - Supporting sustainable energy infrastructure projects.\r\n153 EU-Kommission (2025b), Practical information for Important Projects of Common European Interest (IPCEI).\r\n154 EU-Kommission (2021b), Communication from the Commission Criteria for the analysis of the compatibility with the in-ternal market of State aid to promote the execution of important projects of common European interest 2021/C 528/02.\r\n155 Europäische Union (2024a), Regulation (EU) 2024/1747 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 amending Regulations (EU) 2019/942 and (EU) 2019/943 as regards improving the Union’s electricity market design.\r\n156 Europäische Union (2024b), Directive (EU) 2024/1711 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 amending Directives (EU) 2018/2001 and (EU) 2019/944 as regards improving the Union’s electricity market design.\r\n26 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nEinspeisung aus Anlagen auf einen bestimmten Wert zu begrenzen. Damit sinkt der Bedarf an vorbe-reitenden Netzertüchtigungsmaßnahmen, was die Herstellung des Netzanschlusses für systemisch wichtige Anlagen wie Stromspeicher insgesamt beschleunigen und das Pooling mehrerer Anlagen an einem Netzpunkt erleichtern soll.157 Netzentgelte sollen so gestaltet werden, dass sie den Betriebs- und Kapitalausgaben der Netzbetreiber Rechnung tragen, ohne dadurch positive Effizienzeffekte einer möglichen (aber nicht verpflichtenden) standort- oder zeitabhängigen Differenzierung zu unterminie-ren.\r\nSpezifisch zur Förderung von Investitionen in das europäische Stromnetz hat die Kommission zudem einen Aktionsplan Stromnetze herausgegeben.158 Er kündigt für die Zukunft eine Reihe von regulato-rischen Initiativen an, um das Ziel einer Verdopplung der Kapazitäten im grenzüberschreitenden Stromtransport innerhalb der nächsten sieben Jahre zu erreichen. Durch verbesserte politische Ab-stimmung soll die Anzahl an IPCEIs im Stromnetzausbau steigen und deren Umsetzung beschleunigt werden. Auch die langfristige Netzplanung der Stromnetzbetreiber soll stärker zentral koordiniert wer-den. Zudem sollen gemeinsam mit nationalen Regulierungsbehörden und Netzbetreibern Vorschläge für eine zukünftige Ausgestaltung von Netzentgelten entwickelt werden, die mit den Anforderungen eines zukünftigen Smart Grids kompatibel sind. Auch der Zugang zu Fördermitteln für Netzinvestitio-nen soll verbessert werden. Die Kommission spricht in diesem Zusammenhang allerdings nur von einer Erhöhung der Sichtbarkeit bestehender Förderprogramme.\r\nDiese Pläne hat die neue EU-Kommission unlängst im Rahmen ihrer neuen Clean Industrial Strategie159 und deren Begleitmitteilung „Affordable Energy Action Plan“160 konkretisiert. Demnach möchte sie zur Förderung des Netzausbaus in Q1 2026 ein European Grid Package mit Vorschlägen u.a. für eine verbesserte grenzüberschreitende Netzplanung, dem Streamlining von Genehmigungsverfahren sowie zur Stärkung von Netzdigitalisierung und Innovation vorlegen, einschließlich neuer Mechanismen für ein verbesserte Kostenteilung. Auch die Finanzierung des Netzausbaus soll stärker EU-weit gefördert werden. Dazu will die Kommission eine Clean Energy Investment Strategy vorlegen. Sie soll durch Maßnahmen des De-Risking wie die öffentliche Absicherung von Kreditbürgschaften stärker privates Kapital für Investitionen in das europäische Energiesystem attrahieren. Die Hersteller technischer Netzkomponenten sollen gesondert über ein Grids Manufacturing Package, u.a. mit Regelungen zu Bürgschaften für Investitionen, unterstützt werden. Zur Regulierung des Transports gasförmiger Ener-gieträger hat die EU im Jahr 2024 zudem ein Gaspaket beschlossen, bestehend aus der Gasbinnen-markt Richtlinie161 und der Verordnung für erneuerbare Gase und Erdgas.162 Ziel der Neuregelungen ist, den Aufbau eines zukünftigen Binnenmarktes für erneuerbare Gase, insbesondere grünen Wasser-stoff, zu unterstützen. Es enthält spezifische Vorgaben für Transport, Speicherung und Lieferung der Gase. Das umfasst die Gründung einer neuen Organisation für Betreiber von Wasserstoffnetzwerken,\r\n157 Chatham Partners (2025), Flexible Netzanschlussvereinbarungen – Booster für die Stromspeicherindustrie?\r\n158 EU-Kommission (2023c), Communication from the Commission - Grids, the missing link - An EU Action Plan for Grids COM/2023/757 final.\r\n159 EU-Kommission (2025d), The Clean Industrial Deal: A joint roadmap for competitiveness and decarbonization, Communi-cation from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions.\r\n160 EU-Kommission (2025d), Action Plan for Affordable Energy, Communication from the Commission to the European Parlia-ment, the Council, the Euro-pean Economic and Social Committee and the Committee of the Regions.\r\n161 Europäische Union (2024c), Directive (EU) 2024/1788 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 on common rules for the internal markets for renewable gas, natural gas and hydrogen, amending Directive (EU) 2023/1791 and repealing Directive 2009/73/EC.\r\n162 Europäische Union (2024d), Regulation (EU) 2024/1789 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 on the internal markets for renewable gas, natural gas and hydrogen, amending Regulations (EU) No 1227/2011, (EU) 2017/1938, (EU) 2019/942 and (EU) 2022/869 and Decision (EU) 2017/684 and repealing Regulation (EC) No 715/2009.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 27\r\num den Aufbau einer Pipeline-Infrastruktur EU-weit zu koordinieren. Die Mitgliedstaaten müssen na-tionale Netzentwicklungspläne vorlegen, die auf integrierten Szenarien für Strom, Erdgas und Wasser-stoff sowie realistischen Nachfrageprojektionen beruhen. Zur Vermeidung einer Fragmentierung von Märkten gelten Mindeststandards für die Qualität von Wasserstoff. Übertragungsnetzbetreiber sind verpflichtet, Gas mit einem Wasserstoffanteil von bis zu 2% für den Transport zu akzeptieren. Der Auf-bau von Märkten für grünen Wasserstoff wird durch ein neues Pilot-Programm gefördert. Zur Vermei-dung von Marktkonzentration ist eine vertikale Entflechtung von Erzeugung, Transport und Vertrieb von Wasserstoff vorgesehen. Zusätzliche Vorgaben für eine organisatorische Separierung von Erdgas- und Wasserstoffnetzwerken gelten für die Betreiber von Langstreckenpipelines.\r\nBlick nach Deutschland: Die nationalen Grundlagen für die Regelung der Verantwortlichkeiten im Stromtransport definiert das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG).163 Es ist demzufolge Aufgabe der Stromnetzbetreiber, die nationale Nachfrage nach Strom zu befriedigen und mit zuverlässigen Netzen zur Versorgungssicherheit in Deutschland beizutragen. Dazu definiert das Gesetz den Rahmen für die Netzausbauplanung. Dieser muss eine mehrstufige Bedarfsermittlung vorausgehen. Alle zwei Jahre müssen die Betreiber von Übertragungsnetzen einen gemeinsamen Szenario-Rahmen vorlegen, der vor dem Hintergrund bestehender klima- und energiepolitischer Ziele verschiedene plausible Entwick-lungsszenarien für die zukünftige Erzeugung, Versorgung, Verbrauch von Strom enthält. Der Entwurf des Rahmens muss durch die Bundesnetzagentur offiziell genehmigt werden, unter Einbeziehung der Ergebnisse einer zuvor stattfindenden Öffentlichkeitsbeteiligung. Auf der Grundlage des genehmigten Rahmens müssen die Übertragungsnetzbetreiber gemeinsam einen nationalen Netzentwicklungsplan erarbeiten, der sämtliche notwendigen Maßnahmen für eine bedarfsgerechte Optimierung, Verstär-kung und Ausbau der Netze enthält, einschließlich Zeitpläne für deren Umsetzung. Der Netzentwick-lungsplan bildet wiederum die Grundlage für die Erarbeitung und kontinuierliche Aktualisierung eines Bundesbedarfsplans durch die Bundesregierung gemäß Bundesbedarfsplangesetz (BBPlG).164 Für die darin enthaltenden Projekte wird energiewirtschaftliche Notwendigkeit und vordringlicher Bedarf kon-statiert, was Auswirkungen auf die projektspezifischen Genehmigungsverfahren hat.\r\nDer nationale Gesetzgeber hat zudem mit einer Reihe von Maßnahmen versucht, wichtige Ausbaupro-jekte im Stromnetz bei der Planung und Genehmigung zu priorisieren. Mit dem Energieleitungsaus-baugesetz (EnLAG)165 aus dem Jahr 2009 wurden erstmals bestimmte Vorhaben zum Bau von Höchst-spannungsleitungen im Übertragungsnetz als vordringlich eingestuft und zum Zweck der Verfahrens-beschleunigung ein kurzer Rechtsweg festgelegt. Das EnLAG wurde seitdem durch weitere Projekte auf insgesamt 22 Vorhaben erweitert. Weitere Vereinfachungen wurden 2011 mit dem Netzausbau-beschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG)166 für solche Ausbauvorhaben beschlossen, die im Bundesbedarfsplan enthalten sind, mehrere Bundesländer betreffen und/oder die nationale Grenze überschreiten. Deren Umsetzung soll durch den Übergang von der Landes- zur Bundesplanung be-schleunigt werden. Die Bundesnetzagentur entscheidet hier zentral über Trassenverläufe und ist für die Planfeststellungsverfahren zuständig. Sie kann zudem sogenannte Präferenzräume bestimmen, in denen der Schritt einer aufwendigen Korridorplanung (Bundesfachplanung) für Vorhaben entfällt.\r\nDie wesentliche regulatorische Grundlage für das Geschäftsmodell der Netzbetreiber stellt die Gesetz-gebung zur Regulierung ihres Bezugs finanzieller Mittel dar. Energienetze sind im ökonomischen Sinne\r\n163 Bundesamt für Justiz (2024a), Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz - EnWG).\r\n164 Bundesamt für Justiz (2024b), Gesetz über den Bundesbedarfsplan (Bundesbedarfsplangesetz -BBPlG).\r\n165 Bundesamt für Justiz (2024c), Gesetz zum Ausbau von Energieleitungen (Energieleitungsausbaugesetz - EnLAG).\r\n166 Bundesamt für Justiz (2024d), Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG).\r\n28 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\n„natürliche Monopole“. In ihrer Kostenstruktur dominieren die Fixkosten von Ausbau und Instandhal-tung gegenüber den variablen (d.h. mengenabhängigen) Kosten des Energietransports. In der Folge kann sich auf derselben Teilstrecke kein Wettbewerb zwischen verschiedenen Netzbetreibern etablie-ren, da die etablierten Betreiber über entscheidende Kostenvorteile verfügen. Aus diesem Grund un-terliegt die Entlohnung von Energienetzbetreibern in Deutschland traditionell einer engen staatlichen kostenbasierten Regulierung. Seit 2007 existiert mit der Anreizregulierungsverordnung (ARegV)167 ein Rahmen, der Anreize zur zukünftigen Senkung von durch Netzbetreiber beeinflussbare Kosten in das kostenbasierte Entlohnungssystem integriert. Dazu soll fehlender realer Wettbewerb durch regulato-risch fixierte Effizienzvorgaben simuliert werden.\r\nGrundlage bildet die Unterteilung in fünf Jahre umfassende Regulierungsperioden. Vor Beginn jeder Periode wird die maximal zulässige Erlösentwicklung innerhalb der Periode durch jahresspezifische Er-lösobergrenzen fixiert. Deren Anfangsniveau wird auf Basis einer unternehmensspezifischen Kosten-prüfung ermittelt. Die anfängliche Erlösobergrenze wird dann im Laufe der Regulierungsperiode von Jahr zu Jahr reduziert. Dazu werden die Kostenkomponenten zunächst in beeinflussbare und nicht-beeinflussbare Kosten unterteilt. Auf den Teil der Kosten, der als beeinflussbar bewertet wird, wird ein Effizienzwert angewendet, der den Anteil ineffizienter Kosten ermittelt. Der Effizienzwert wird auf Ba-sis eines bundesweiten (bei Stromübertragungsnetzbetreibern: internationalen) Effizienzvergleiches unter Netzbetreibern ermittelt. Der Effizienzwert wird grundsätzlich individuell berechnet. Netzbetrei-ber mit nur wenigen Kunden können sich aber für ein vereinfachtes Verfahren mit einheitlichen, als Durchschnittswerte berechneten Effizienzwerten entscheiden. Die so ermittelten ineffizienten Kosten werden bei der Berechnung der Erlösobergrenzen im Laufe der Regulierungsperiode schrittweise ge-kürzt. Eine Sonderbehandlung erfahren sogenannte volatile Kosten. Hierbei handelt es sich um poten-ziell starken kurzfristigen Schwankungen unterliegende Kostenbestandteile wie z.B. die Energiebe-schaffung, bei denen ausnahmsweise Anpassungen in der Anrechnungshöhe innerhalb von Regulie-rungsperioden möglich sind.\r\nDie Erlösobergrenzen stellen wiederum die Berechnungsgrundlage für die von Netzbetreibern erhobe-nen Netzentgelte je transportierter Energieeinheit dar. Die abhängig von den Energiemengen entste-henden Differenzen zwischen Erlösobergrenze und tatsächlichen Erlösen aus Netzentgelten werden auf einem Regulierungskonto verbucht. Dessen Saldo wird in den folgenden Regulierungsperioden durch Zu- oder Abschläge auf die Erlösobergrenzen wieder abgebaut.\r\n4.4 Finanzielle Rahmenbedingungen\r\n4.4.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen\r\nIn der EU und Deutschland wird der Ausbau von digitalen Netzinfrastrukturen und insbesondere von Glasfasernetzen durch Investitionen der Netzbetreiber selbst, d.h. eigenwirtschaftlich, vorangetrie-ben. Im Jahr 2022 war dies in Bezug auf Gigabitnetze in Deutschland sogar zu 92% der Fall, d.h. nur zu 8% erfolgte der Netzausbau über staatliche Fördermittel.168 Um einen derart umfangreichen eigen-wirtschaftlichen Ausbau finanzieren zu können, ist für die ausbauenden Unternehmen der Zugang zu Eigen- und Fremdkapital von entscheidender Bedeutung. Aufgrund der sich auftürmenden Herausfor-derungen, wie die oben beschriebene Zins- und Inflationsentwicklung oder auch die nach wie vor\r\n167 Bundesamt für Justiz (2023a), Verordnung über die Anreizregulierung der Energieversorgungsnetze (Anreizregulierungs-verordnung - ARegV).\r\n168 S. hier.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 29\r\nvielfach hinter den Erwartungen zurückbleibende Nachfrage nach hochbitratigen Glasfaseranschlüs-sen, ist dieser Zugang in den letzten Monaten und Jahren jedoch nicht einfacher geworden und hat die „finanzielle Tragfähigkeit“ einiger Investitionsvorhaben wenn nicht in Frage gestellt, dann zumindest unter Druck gesetzt.169 Zahlreiche Projekte wurden unter Rahmenbedingungen initiiert, die sich in der Realisierungsphase signifikant wandelten, mit negativen Konsequenzen für das Investitionsklima.170 Die sinkenden Renditen bei Glasfaserprojekten erhöhen die Anreize für Investoren sich nach alterna-tiven Anlagemöglichkeiten umzuschauen.171 Problematisch sind die Folgen der geänderten Rahmen-bedingungen insbesondere für die Investitionsausgaben (CAPEX)172. Der Netzausbau ist sehr kapitalin-tensiv, CAPEX sind der zentrale Faktor für die Wirtschaftlichkeit von Glasfaserprojekten. Zwar lassen Investitionen regelmäßig stabile und leicht prognostizierbare langfristige Cashflows erwarten, die zur Amortisierung der getätigten Ausgaben eingesetzt werden können.173 Die aktuellen Rahmenbedingun-gen sorgen jedoch regelmäßig für höhere Entwicklungs- und Ausbaukosten, schwindende erwartete Erträge, eine Verschiebung des Break-even nach hinten und in der Konsequenz für eine Reduzierung des Rollouts der ausbauenden Unternehmen.174,175 Während etablierte ausbauende Unternehmen bei der Finanzierung des Netzausbaus oft auf eigene Mittel zurückgreifen (können), setzen viele kleine und mittelgroße Unternehmen auf Fremdkapital und dabei entweder auf Bankenkredite176 oder auf Finanz-mittel, die von institutionellen Investoren bereitgestellt werden.177 Gerade für kleine und mittelgroße Netzbetreiber ist der Zugang zu Fremdkapital damit zum einen teurer, aber auch schwieriger gewor-den, da Investoren und Banken ein höheres Ausfallrisiko bei bestehenden und neuen Ausbauprojekten sehen.\r\n4.4.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen\r\nWie der Glasfaserausbau erfolgt auch der Ausbau der Energienetze grundsätzlich eigenwirtschaftlich durch die Energienetzbetreiber. Die Anreizregulierung der Netzbetreiber (siehe Abschnitt 4.3.2) prägt damit entscheidend die Finanzierungsspielräume. Das gegenwärtige System der Erlösobergrenzen ge-währt den Unternehmen bewusst keine Renditegarantien. Die Rentabilität des in den Netzen gebun-denen Kapitals hängt entscheidend davon ab, wie stark die Netzbetreiber ihre tatsächlichen Kosten im Zeitverlauf im Vergleich zum durch den Effizienzwert vorgegebenen Pfad senken können. Regulatori-sche Entscheidungen über die in die Berechnung des Effizienzwertes einfließenden Parameter haben\r\n169 EU-Kommission (2024b),, COM(2024) 81, 21. Februar 2024.\r\n170 Dr. E.-O. Ruhle, P. Beyersdorff, T. Wimmer, P. Szirota, S. Lackermayer, S Reithmayr (2023).\r\n171 Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024).\r\n172 Die Kapitalausgaben variieren in der EU stark. In Spanien liegen sie bei etwa 500 Euro pro Haushalt, in Deutschland bei ca. 1300 Euro. Bei der Höhe spielt etwa die Geographie einer Rolle oder ob bereits Infrastrukturen bestehen. [E. Shibanov und S. Torres (2023)].\r\n173 Bird&Bird (2024), FTTH/FTTB: Wie steht es um die Finanzierung des Glasfaserausbaus in Deutschland?, 2. April 2024.\r\n174 E. Shibanov und S. Torres (2023)\r\n175 Eine im August 2023 veröffentlichte Analyse zeigte auf, dass die europäische Glasfaserbranche zunehmend mit Refinan-zierungsschwierigkeiten zu kämpfen hat. Die Analyse untersuchte 100 Refinanzierungsgeschäfte für Glasfaserprojekte in Europa im Zeitraum von 2020 bis 2023. Dabei zeigte sich ein Transaktionshöhepunkt im Jahr 2021. Im Jahr 2022 sanken die Transaktionen jedoch bereits um 25% [Dr. Nejc Jakopin, Lars Riegel, Kamil Burkhanov, Next-stage fiber: A guide to FTTH refinancing, Solutions for delivering on business plans in a turbulent time, August 2023].\r\n176 Regelmäßig spielen hier Konsortialkredite eine wichtige Rolle. Da diese sich oft am aktuellen Leitzins orientieren und dy-namisch ausgestaltet sind, sorgen Leitzinssteigerungen regelmäßig direkt für Kostensteigerungen [Dr. M. Willkomm, M. Emons, A. Mescheder, A. Spiegel (2024)].\r\n177 Niedersächsisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Bauen und Digitalisierung (2024), Glasfaserstrategie, Konsulta-tionsentwurf – Stand 05/2024.\r\n30 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nsomit großen Einfluss auf die erwartete Geschäftsentwicklung – und damit auf den Zugang zu Kapital an den Finanzmärkten.\r\nFür Investitionsanreize wesentlich ist vor allem die Frage der Berechnung und Anerkennung von Kapi-talkosten. Grundsätzlich als Kapitalkosten anerkannt werden gezahlte Fremdkapitalzinsen sowie Ei-genkapitalverzinsung, Abschreibungen und Gewerbesteuer. Letztere drei Komponenten werden kal-kulatorisch bestimmt. Auch die anerkannten jährlichen Kapitalkosten unterliegen im Verlauf der Regu-lierungsperiode einer Degression, was die Tatsache reflektiert, dass der Wert des Bestandsvermögens im Laufe der Regulierungsperiode infolge von Abschreibungen kontinuierlich sinkt. Neben diesem so-genannten Kapitalkostenabzug besteht zugleich auch die Möglichkeit, über jährlich beantragbare Zu-schläge innerhalb der Regulierungsperiode getätigte Investitionen zeitnah auf die Kapitalkosten ange-rechnet zu bekommen. Dies erfolgt bei Übertragungsnetzbetreibern über das Instrument der „Investi-tionsmaßnahme“, bei Verteilnetzbetreibern über das Instrument des „Kapitalkostenaufschlags“.178 Da-mit sollen „Fotojahr“-Effekte beim Aufbau des Kapitalstocks - und damit zusammenhängende künstli-che Investitionszyklen - vermieden werden.179 Nachteil ist eine potenziell die Projektauswahl verzer-rende unterschiedliche Behandlung von Kapital- und Betriebskosten. Denn ein durch Investitionspro-jekte verursachter Anstieg in den Betriebskosten würde nach wie vor erst in der nächsten Regulie-rungsperiode erlösseitig kompensiert. Dies verschiebt die Anreize in Richtung relativ kapitalintensiver Investitionsprojekte.\r\nFür die Bestimmung der in der Erlösobergrenze angerechneten Kapitalkosten sind drei regulatorische Parameter besonders maßgeblich: Abgrenzung der Bemessungsgrundlage (Berechnung Vermögens-wert), Abschreibungsrate/Nutzungsdauer (Geschwindigkeit der Kapitalkostendegression) und Höhe der angesetzten Eigen- und Fremdkapitalverzinsung. Im Hinblick auf die Bemessungsgrundlage ist die Frage entscheidend, welche Bestandteile des Vermögens als betriebsnotwendig eingestuft werden. Neben unmittelbar für die physische Aufrechterhaltung des Betriebs notwendigem Sachanlagevermö-gen können gegenwärtig auch Teile des immateriellen Vermögens sowie des Umlaufvermögens (Vor-räte) anerkannt werden, sofern die Betriebsnotwendigkeit individuell begründet werden kann. Die Notwendigkeit individueller Begründung erzeugt auf Seiten der Unternehmen allerdings zusätzliche Dokumentationskosten und Rechtsunsicherheit.180 Die Bundesnetzagentur (BNetzA) schlägt deshalb in ihrem Eckpunktepapier zur künftigen Ausgestaltung der Ermittlung der Kostenbasis181 den Umstieg auf eine pauschale Anerkennung eines bestimmten Prozentsatzes des Umlaufvermögens (Vorschlag: 1/24) vor. Dies würde die Erfassung erleichtern, bei manchen Netzbetreibern aber unter Umständen die re-alen Kosten des betriebsnotwendig gebundenen Kapitals nicht decken.\r\nFür die Ermittlung der Abschreibungen sind regulatorische Vorgaben für die anzusetzenden Nutzungs-dauern von unterschiedlichen Klassen von betrieblichen Anlagegütern erforderlich. Die Anhänge der Verordnung zu den Gasnetzentgelten182 und der Verordnung zu den Stromnetzentgelten183 enthalten\r\n178 Bundesamt für Justiz (2023a).\r\n179 Elsenbast, W., Perner, J., & Rodgarkia-Dara, A. (2017), Was bringt die „Anreizregulierung 2.1“? Anmerkungen zum novel-lierten Regulierungsrahmen für Strom- und Gasnetzbetreiber. Wirtschaftsdienst, 97, 64-70.\r\n180 BDEW (2024), Stellungnahme - BNetzA-Eckpunktepapier „Methodikfestlegung Ausgangsniveau Strom und Gas (StromNEF und GasNEF) vom 19. Juli 2024, Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V.\r\n181 BNetzA (2024), Eckpunktepapier Methodikfestlegungen Ausgangsniveau Strom und Gas (StromNEF und GasNEF), Bundes-netzagentur.\r\n182 Bundesamt für Justiz (2023b), Verordnung über die Entgelte für den Zugang zu Gasversorgungsnetzen (Gasnetzentgelt-verordnung - GasNEV).\r\n183 Bundesamt für Justiz (2023c), Verordnung über die Entgelte für den Zugang zu Elektrizitätsversorgungsnetzen (Strom-netzentgeltverordnung - StromNEV).\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 31\r\njeweils Listen mit Spannweiten für die betriebsgewöhnlichen Nutzungsdauern unterschiedlicher Anla-genkassen. Grundsätzlich haben Netzbetreiber unter Liquiditätsgesichtspunkten oft ein Interesse, Nut-zungsdauern möglichst kurz anzusetzen. Durch zunächst höhere periodische Abschreibungen steigen die anerkannten Kapitalkosten und damit die anfänglichen Erlösobergrenzen. Die Frage der Abschrei-bungen berührt damit unmittelbar den Finanzierungsspielraum für Erweiterungs- und Ersatzinvestiti-onen. Eine gegenwärtig relevante Frage ist dabei vor allem der Umgang mit neuen Arten von Anlage-gütern, die als Folge von technologischem Fortschritt und veränderten netztechnischen Anforderun-gen an die Netzbetreiber Relevanz gewonnen haben. Das betrifft insbesondere Digitaltechnik wie die Komponenten intelligenter Messsysteme (Smart-Meter-Gateways etc.) und eigene Glasfasernetze für die betriebsinterne Kommunikation.184 Ein auch zukünftig höchstwahrscheinlich dynamischer techno-logischer Fortschritt lässt hier in vielen Fällen kürzere betriebsgewöhnliche Nutzungsdauern erwarten als bei den meisten etablierten Anlagenklassen.185 Ein Problem spezifisch der Betreiber von Erdgasnet-zen ist zudem die Gefahr einer zu langsamen Abschreibung von Investitionen infolge eines beschleu-nigten gesellschaftlichen Ausstiegs aus der Erdgasnutzung. Um die Gefahr von „stranded assets“ zu vermeiden, hat die BNetzA den Gasnetzbetreibern bereits die Flexibilität gewährt, für ab 2023 in Be-trieb genommene Anlagen die Nutzungsdauer auf die Zeit bis 2045 (politisch anvisiertes Ausstiegsda-tum für fossile Energienutzung) zu verkürzen.186\r\nDie Höhe der kalkulatorischen Eigenkapitalverzinsung hat einen direkten Niveau-Effekt auf den regu-latorisch festgelegten Pfad der Erlösobergrenzen. Gegenwärtig wird ein allgemeiner Eigenkapitalzins-satz fixiert. Der Eigenkapitalzins nach Steuern (aktuelle Regulierungsperiode: 5,64 %) setzt sich aus der Summe eines risikolosen Basiszins (aktuell: 2,49 %) und eines Wagniszuschlags (aktuell: 3,15 %) zusam-men. Der Basiszins wird als Zehnjahresdurchschnitt der Umlaufrendite festverzinslicher Wertpapiere ermittelt.187 Der Wagniszuschlag reflektiert das geschäftsfeldspezifische Risiko und wird wissenschaft-lich fundiert aus der statistischen Analyse von Marktrenditen mit Hilfe des Capital Asset Pricing Models (CAPM) gewonnen.188 Der Vorteil eines solchen auf vergangene Marktdaten beruhenden Ansatzes ist seine Objektivität und vergleichsweise einfache Anwendbarkeit. Er impliziert allerdings auch, dass die tatsächliche reale Rendite der Netzbetreiber sensitiv auf kurzfristige Veränderungen der Marktbedin-gungen innerhalb der Regulierungsperioden reagiert. So würde ein durch sinkende Inflation oder geld-politische Interventionen verursachter kurzfristiger Anstieg des realen Marktzinsniveaus die Opportu-nitätskosten des gebundenen Kapitals erhöhen, ohne dass sich dies unmittelbar in den anrechenbaren Kapitalkosten niederschlägt.\r\nZudem kann die unterschiedliche regulatorische Behandlung von Eigen- und Fremdkapital einen ver-zerrenden Effekt auf die Kapitalallokation ausüben. Da Fremdkapitalkosten anders als Eigenkapitalkos-ten aufwandsgetreu (tatsächliche Zinsaufwendungen des Unternehmens) angerechnet werden, kann ein Missverhältnis zwischen dem faktischem und dem anrechenbaren kalkulatorischem Eigenkapital-zins künstliche Umschichtungen im Kapitalmix incentivieren. So könnte ein im Vergleich zur gegenwär-tigen Marktverzinsung zu hoch angesetzter kalkulatorischer Eigenkapitalzinssatz die Netzbetreiber\r\n184 Avancini, D. B., Rodrigues, J. J., Martins, S. G., Rabêlo, R. A., Al-Muhtadi, J., & Solic, P. (2019), Energy meters evolution in smart grids: A review. Journal of cleaner production, 217, 702-715.\r\n185 Torriti, J. (2020), Appraising the economics of smart meters: costs and benefits, Routledge.\r\n186 BNetzA (2022), Festlegung von kalkulatorischen Nutzungsdauern von Erdgasleitungsinfrastrukturen („KANU“, BK9-22/614), Bundesnetzagentur.\r\n187 Bundesamt für Justiz (2023a).\r\n188 Elbannan, M. A. (2015). The capital asset pricing model: an overview of the theory. International Journal of Economics and Finance, 7(1), 216-228.\r\n32 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\ndazu motivieren, ihre Finanzierung teilweise von Fremd- auf Eigenkapital umzustellen, ohne dass dies im Zusammenhang mit der Risikoentwicklung des eigenen Geschäfts stünde. Um solche verzerrenden Effekte zukünftig zu vermeiden, schlägt die BNetzA in ihrem Eckpunktepapier den Übergang zur Be-rechnung eines einheitlichen kalkulatorischen Gesamtkapitalkostensatzes auf Basis des Weighted-Average-Cost-of-Capital (WACC)-Modells vor.189 Neben dem Eigenkapitalkostensatz würden in so ei-nem Modell auch der Fremdkapitalkostensatz und die Eigenkapitalquote (Gewichtung) kalkulatorisch auf Basis aggregierter Marktdaten bestimmt. Die vereinfachte Berechnung würde zugleich administra-tive Kosten sparen. Dem steht jedoch der Nachteil einer noch stärkeren Sensitivität gegenüber unter-periodischen Entwicklungen gegenüber – sowie die Gefahr einer Benachteiligung von Netzbetreibern mit sehr spezifischer Risiko- und Kapitalstruktur.\r\n5 Leitplanken für den Umgang mit diesen Herausforderungen\r\n5.1 Fokus digitale Netzinfrastrukturen\r\nWie schon eingangs erörtert haben sich sowohl die europäische als auch deutsche Politik im Hinblick auf die Errichtung digitaler Netzinfrastrukturen ambitionierte Ziele gesetzt. Die Infrastrukturen sollen zugleich möglichst leistungsfähig sein, möglichst flächendeckend zur Verfügung stehen und möglichst zügig bereitgestellt werden. Allein dieser Dreiklang stellt ausbauende Unternehmen bereits vor viel-fältige Herausforderungen und generiert Zielkonflikte, die oft nur schwer aufzulösen sind.190 Diese hän-gen auch mit den zahlreichen Hemmnissen, wie dem schwierigen makroökonomischen Umfeld, hohen Tiefbaukosten und bürokratischen Hürden (s. Kapitel 4), zusammen, die das Investitionsumfeld derzeit wenig attraktiv erscheinen lassen und sich bremsend auf den Netzausbau auswirken. Unsicherheiten über die künftige Ausgestaltung des regulatorischen Umfelds kommen hinzu. Eigen- bzw. privatwirt-schaftliche Infrastrukturinvestitionen heute und in Zukunft werden jedoch nur erfolgen, sofern etwa-ige Kapitalgeber davon überzeugt sind, dass Ausbauprojekte wirtschaftlich tragfähig sind und sie eine angemessene Rendite erwarten können.\r\nIn dieser Situation stellt sich sodann die Frage, welche Rolle der Staat bzw. die europäische als auch deutsche Politik spielen können und ggf. sollten, um die Rentabilität und wirtschaftliche Tragfähigkeit von Netzausbauprojekte zu unterstützen? Wo kann und sollte der Staat unterstützend eingreifen und wo sollte er sich raushalten und den Marktkräften das Handeln überlassen? Welche Rahmenbedingun-gen sollte der Staat setzen, um die politisch avisierten Ziele mit möglichst geringen Friktionen zu errei-chen?\r\nIn einer freien Marktwirtschaft findet die Koordinierung der Handlungen dezentral über die Handlun-gen der Marktakteure statt. Dies gilt auch für Entscheidungen über Infrastrukturinvestitionen. Grund-sätzlich obliegt es den ausbauwilligen Unternehmen, ihren Eigentümern und Investoren, die mit sol-chen Entscheidungen verbundenen Unwägbarkeiten und Unsicherheiten191 zu bewältigen. Die\r\n189 BNetzA (2024).\r\n190 Beispielsweise bindet der flächendeckende Ausbau von Netzen viele Ressourcen (etwa Tiefbaukapazitäten). Werden diese knapp, verteuern sie sich und sorgen für steigende Ausbaukosten, was wiederum den Netzausbau ausbremst und die Rentabilität von Ausbauprojekten schmälert.\r\n191 Dies meint insbesondere Unwägbarkeiten und Unsicherheiten, die mit der Kalkulation der voraussichtlichen Investitions-kosten, der Einschätzung der künftigen Kundennachfrage, der künftigen technologischen Entwicklungen oder auch der künftigen Ausgestaltung des Regelungsrahmens einhergehen. Zudem meint es jene Unwägbarkeiten und Unsicherheiten, die damit zusammenhängen, dass zwischen der Investitionsentscheidung und der Generierung von Erlösen eine zeitliche Differenz besteht, in der sich bspw. das makroökonomische Umfeld wandeln kann. Es besteht demnach ein unüberwind-bares Informationsdefizit.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 33\r\nTatsache, dass die Errichtung digitaler Netzinfrastrukturen heutzutage weitgehend eigenwirtschaftlich erfolgt, spricht auch grundsätzlich für die Funktionsfähigkeit der Märkte. Staatliche Eingriffe zur För-derung des Netzausbaus lassen sich jedenfalls aus ordnungspolitischer Sicht nur eingeschränkt begrün-den. Staatliche Interventionen, die über das Setzen eines verlässlichen Rechtsrahmens192, die Gewähr-leistung bürokratiearmer Genehmigungsprozesse oder die (Aus-)Bildung von Fachkräften hinausge-hen, sind jedenfalls grundsätzlich nur in zwei Fallkonstellationen rechtfertigbar.\r\nErstens bei Vorliegen positiver externer Effekte. In diesem Fall wird weniger ausgebaut als volkswirt-schaftlich sinnvoll. Für ausbauwillige Unternehmen rechnet sich der Ausbau nicht, da er etwaige Vor-teile, die Dritte aus dem Ausbau generieren nicht internalisieren kann. Und zweitens zur Wahrung der „digitalen Daseinsvorsorge“ und zur Förderung der „digitalen Teilhabe“. Diese politischen Ziele, die üblicherweise der Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Unterstützung strukturell schwacher (Wirtschafts-)Regionen dienen, und davon ausgehen, dass der Zugang zu digitalen Produk-ten und Dienstleistungen heutzutage zur Grundversorgung eines jeden Bürgers gehören sollte, fließen regelmäßig nicht in das Entscheidungskalkül der potenziell ausbauwilligen Unternehmen ein.193 In bei-den Fallkonstellationen bleibt der Netzausbau mithin hinter einem – volkswirtschaftlich effizienten und politisch erwünschtem – Niveau zurück.\r\nDiese beiden Rechtfertigungen sprechen jedoch nur für punktuelle, gezielte und eng begrenzte Maß-nahmen zur staatlichen Förderung des Netzausbaus, etwa über staatliche Beihilfen, Fördergelder oder die Übernahme von Investitionsrisiken (z.B. über Garantien). Der marktgetriebene Ausbau hat absolu-ten Vorrang. Werden staatliche Förderinstrumente eingesetzt, müssen sie in jedem Fall gewissen Prin-zipien folgen.\r\nStaatliche Unterstützungsmaßnahmen194,195,196\r\ndürfen den Markt nicht dergestalt beeinflussen, dass damit ungerechtfertigte Verzerrungen im (Inf-rastruktur-)Wettbewerb zwischen verschiedenen ausbauenden Unternehmen bzw. Netzbetreibern entstehen (könnten);\r\ndürfen nicht zu Verdrängungs- bzw. Verlagerungseffekten führen, d.h. sie dürfen das privatwirt-schaftliche Engagement der Marktakteure nicht zurückdrängen (kein „crowding out“) und dazu füh-ren, dass der Staat und mit ihm die Steuerzahler Risiken auf sich nehmen, die der Markt defacto selber zu tragen fähig ist;\r\ndürfen keine Fehlanreize und Mitnahmeeffekte erzeugen, wie die Verschiebung von Investitions-entscheidungen bei Projekten, die eigentlich als rentabel eingestuft werden, deren Rentabilität je-doch durch staatliche Hilfen noch zuzunehmen verspricht;\r\nsollten die den Märkten innewohnenden Knappheiten Rechnung tragen, d.h. sie sollten vorhan-dene Ressourcen nicht derart binden, dass die wirtschaftliche Tragfähigkeit marktgetriebener Aus-bauprojekte übermäßig in Mitleidenschaft gezogen werden;\r\n192 Ein verlässlicher Rechtsrahmen, der Stabilität, Vorhersehbarkeit und Konsistenz vereint, ist insbesondere deshalb ent-scheidend, da es sich bei Investitionen in die Errichtung von Netzinfrastrukturen um Entscheidungen handelt, die einen sehr langfristigen Charakter haben. Die Prüfung der Rentabilität von Netzausbauprojekten wird durch klare, transparente und möglichst konstante Regeln erleichtert.\r\n193 Wambach, A., Kühling, J., Nöcker, T., & Westerwelle, A. (2019), Staatliches Augenmaß beim Netzausbau, Sektorgutachten der Monopolkommission gemäß § 121 Abs. 2 TKG (No. 11), Sektorgutachten Telekommunikation.\r\n194 Van Roosebeke, B., Baran, A.-K., Eckhardt, P., Kiesow, A. (2013), Moderne Breitbandinfrastruktur in Deutschland und Eu-ropa, Relevanz, Bestand und Regulierung, cep - Centrum für Europäische Politik, Dezember 2013.\r\n195 Van Roosebeke, B. (2009), cepAnalyse, Staatliche Förderung des Breitbandausbaus, 13. Juli 2009.\r\n196 Wambach, A., Kühling, J., Nöcker, T., & Westerwelle, A. (2019)\r\n34 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\ndürfen nicht zu einer Entwertung bereits getätigter Investitionen von ausbauenden Unternehmen führen, denn kommt es dazu, sinkt deren Anreiz künftig erneut zu investieren; und\r\nsollten möglichst keiner Fehlallokation knapper Ressourcen Vorschub leisten und darauf abzielen etwaige Risiken, die die Steuerzahler übernehmen so gering als möglich zu halten.\r\n5.2 Fokus Energienetzinfrastrukturen\r\nAuch im Bereich des Stromnetzes besteht wie gezeigt eine klare Diskrepanz zwischen den gesellschaft-lich definierten Ausbauzielen und dem tatsächlichen Niveau an Netzinvestitionen. Diese ist aufgrund der fundamentalen Bedeutung des Netzausbaus sowohl für die Erreichung der Klimaziele als auch die Versorgungssicherheit besonders schwerwiegend. Im Folgenden wird daher der Fokus auf die Analyse des Stromnetzinfrastruktur gelegt.\r\nDie Schaffung ausreichender Netzkapazitäten ist nicht nur die Basis für die überregionale Synchroni-sierung bestehenden Stromangebots und -nachfrage. Sie ist auch die Voraussetzung für die Integration zusätzlicher EE-Stromkapazitäten und die Elektrifizierung der Verbrauchssektoren Industrie, Gebäude und Transport. Zugleich setzt der zunehmende kostenseitige Wettbewerbsdruck auf Europas energie-intensive Industrien hohe Effizienzanforderungen an zukünftige Netzinvestitionen. Das Ziel lautet eben nicht Netzausbau um jeden Preis. Investitionen müssen stattdessen zukünftig mehr denn je nach dem Effizienzprinzip priorisiert werden, um die über die Netzentgelte auf die Stromverbraucher umgeleg-ten Mehrkosten zu begrenzen. Auch der Stromnetzausbau bewegt sich damit im Spannungsfeld des klassischen energiepolitischen Zieldreiecks aus Wirtschaftlichkeit, Umweltverträglichkeit und Versor-gungssicherheit.\r\nZentrales politisches Instrument für das Austarieren dieser teilweise konfliktträchtigen gesellschaftli-chen Ziele ist die zukünftige Ausgestaltung der Entgeltregulierung der Netzbetreiber. Anders als beim Glasfaserausbau stellt sich hier nicht die Frage nach dem Ausmaß an staatlicher Intervention. Durch den Charakter der Energienetze als natürliche Monopole erfordert eine wohlfahrtsorientierte Politik in jedem Fall die staatliche Regulierung der Erlöse aus dem Netzbetrieb. Die Frage lautet stattdessen, wie eine zukünftige Regulierung ausgestaltet sein sollte, um einen sinnvollen Ausgleich zwischen den übergeordneten energiepolitischen Zielen zu schaffen. Neben der Methodik zur Berechnung der Erlöse selbst erfordert dies auch die Untersuchung möglicher ergänzender staatlicher Unterstützungsmaß-nahmen, die zur Abmilderung der Trade-offs zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Zielen beitragen könnten.\r\nVoraussetzung für eine solche Analyse ist wie bei den TK-Netzen zunächst Klarheit über die Natur der Stromnetze als ökonomisches Gut. Im engeren Sinne stellt der Netzbetrieb eine Dienstleistung an die Teilnehmer des Strommarktes dar. Angesichts der Fülle an Aufgaben der Netzbetreiber ist korrekter-weise von einem Bündel verschiedener Dienstleistungen zu sprechen. Dabei ist zwischen der Übertra-gungsnetz- und der Verteilnetzebene zu unterscheiden. Gemäß Energiewirtschaftsgesetz zählen zu den Aufgaben der Übertragungsnetzbetreiber (ÜNB) der sichere Betrieb, die Instandhaltung und der Ausbau der Stromnetze. Neben dem Langstreckentransport von Strom im Höchstspannungsnetz ist die Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit eine zentrale Aufgabe der ÜNB. Dazu erbringen sie ver-schiedene Systemdienstleistungen wie die Spannungshaltung, der Versorgungswiederaufbau des Net-zes und die Frequenzhaltung. Eine weitere systemrelevante Aufgabe ist die Vermarktung der über das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) geförderten kleinen (< 100 kW) EE-Anlagen.197 Aufgaben der\r\n197 Siehe Bundesamt für Justiz (2024a).\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 35\r\nVerteilnetzbetreiber sind klassischerweise die regionale Stromverteilung und die Unterstützung der ÜNB bei ihren Systemdienstleistungen.\r\nBei den aufgezählten Dienstleistungen handelt es sich im technologischen Sinne um keine öffentlichen Güter. Denn deren Kriterien sind technische Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität in der Nut-zung. Ausschließbarkeit ist im Netztransport gegeben, Trittbrettfahrerverhalten bei der Nutzung von Netzdienstleistungen damit ausgeschlossen. Nutzungsrivalität ist aus Sicht der Stromanbieter in Über-schusssituationen, aus Sicht der Stromnachfrager in Engpasssituationen gegeben. Das spricht grund-sätzlich gegen eine vergemeinschafte Finanzierung der Netze aus Steuergeldern und für die Rolle von Knappheitspreisen als effizienzförderndes Steuerungsinstrument.\r\nEin wohlfahrtsanalytisches Argument für ergänzende staatliche Unterstützung wäre die Existenz posi-tiver Externalitäten im Zusammenhang mit den Aktivitäten der Netzbetreiber. Im Hinblick auf die Dienstleistungen des laufenden Netzbetriebs, dem Stromtransport selbst und der Gewährleistung von Versorgungssicherheit, sind keine solchen Externalitäten erkennbar. Denn deren Profiteure sind die Stromanbieter und -nachfrager selbst. Das spricht für eine ausschließliche Finanzierung über Netzent-gelte.\r\nAnders ist der Effekt des Netzausbaus zu bewerten. Die Möglichkeit, durch die Vermeidung der Abre-gelung von EE-Strom in Überschusssituationen direkt CO2-Emissionen einzusparen, stellt aufgrund der bestehenden CO2-Bepreisung der Stromerzeugung zwar ebenfalls keine Externalität dar. Die mit dem Netzausbau einhergehende Erhöhung der Integrationskapazität für volatilen EE-Strom ist jedoch im dynamischen Sinne eine positive Externalität. Denn die Geschwindigkeit des langfristigen EE-Ausbaus hängt entscheidend von der Geschwindigkeit der Sektorkopplung ab, d.h. von den Investitionen in sek-torübergreifende Anwendungstechnologien von Strom in Industrie, Gebäuden und Verkehr - und um-gekehrt. Bei der Überwindung dieses Henne-Ei-Problems spielt der Netzausbau eine entscheidende Rolle, da er durch zusätzliche Übertragungskapazitäten die Strommärkte in Europa überregional und international integriert und damit erst eine gesamtwirtschaftlich effiziente Steuerung der Investitionen über Strompreissignale ermöglicht. Er leistet damit einen entscheidenden Beitrag zur Senkung zukünf-tiger gesellschaftlicher CO2-Vermeidungskosten und wirkt über die heutigen CO2-Preise hinaus. Be-gründete Aufgabe einer ergänzenden staatlichen Förderung wäre es, die Netzbetreiber für diesen zu-sätzlichen Beitrag zu honorieren, die Externalität also zu internalisieren.\r\nEin weiteres Argument für eine ergänzende staatliche Förderung ist die investitionshemmende Wir-kung von politisch-regulatorischer Unsicherheit. Dies betrifft im engeren Sinne die zukünftige Ausge-staltung der Anreizregulierung der Netzbetreiber, im weiteren Sinne die Zukunft der Energie- und Klimapolitik insgesamt. Die regulatorische Sicherheit ist auf die Dauer der fünfjährigen Regulierungs-perioden begrenzt. Aus heutiger Sicht ist kaum absehbar, wie sich die Regelungen zu Abschreibungs-dauern, Kapitalkostensätzen und standortspezifischen Sonderfaktoren bei der Berechnung der Erlös-obergrenzen langfristig entwickeln werden. Auch das zukünftige allgemeine politische Tempo bei der Energiewende - und damit die Anforderungen an die Systemintegration der erneuerbaren Energien - ist derzeit nicht sicher abschätzbar, da es wesentlich von der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung abhängt. Diese politisch bedingte Unsicherheit führt zu Renditerisiken, die die Finanzierbarkeit lang-fristiger Investitionen in die Stromnetze beeinträchtigen. Staatliche Unterstützung kann ein Weg sein, die Auswirkungen des Risikos politischer Inkonsistenz mit politischen Mitteln zu neutralisieren.\r\nDiese Argumentation rechtfertigt nicht jedwede Form staatlicher Unterstützung. Auch hierbei stellt sich bei der Wahl der Instrumente die Effizienzfrage. Eine Herausforderung ist insbesondere,\r\n36 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nergänzende Maßnahmen konsistent zum System der Anreizregulierung und seiner Kostensenkungsan-reize zu gestalten. Dafür lassen sich in Ergänzung zu den für die Glasfaserförderung dargestellten Prin-zipien weitere konkrete Anforderungen formulieren.\r\nStaatliche Fördermaßnahmen\r\nmüssen in die existierende Entgeltsystematik integriert werden, dürfen insbesondere bestehende Anreize für Netzbetreiber zur Kostensenkung nicht unterlaufen;\r\nsollten sich auf Investitionen beschränken, die für die Erreichung der gesellschaftlichen Klimaziele notwendig sind, deren alleinige Finanzierung über Netzentgelte aber zu hohe Kosten für die Strom-verbraucher erzeugen würde;\r\nsollten stärkere Anreize für Investitionsprojekte, die im besonderen Maße der Systemintegration von EE-Strom dienen (einschließlich demand-side management), setzen;\r\nsollten in diesem Sinne nicht allein Netzausbau-, sondern auch Netzmodernisierungsinvestitionen fördern;\r\nsollten nach Maßgabe des Subsidiaritätsprinzips eine angemessene Aufteilung der Kosten und Risi-ken zwischen nationaler und EU-Ebene beinhalten, einschließlich einer stärkeren EU-Förderung grenzüberschreitender Stromnetzinvestitionen.\r\n6 Vorschläge zur Verbesserung der Finanzierungsbedingungen von Netzin-vestitionen\r\nDie öffentlichen Haushalte in der EU und auch in Deutschland sehen sich mit der Bewältigung zahlrei-cher Transformationsherausforderungen konfrontiert. Gleichzeitig sind die fiskalischen Kapazitäten begrenzt. Die Konkurrenz um staatliche Gelder nimmt seit geraumer Zeit spürbar zu. Die anhaltenden Diskussionen in Deutschland um eine Lockerung der „Schuldenbremse“, der Etablierung von „Sonder-vermögen“ oder auch von spezifischen Fondsstrukturen zur Finanzierung der Instandhaltung und des Ausbaus von Infrastrukturen, zeugen von dieser Dynamik. Dass die Mittel begrenzt sind, zeigte sich nicht zuletzt an der Kürzung der Gigabit-Förderung. Waren für das Jahr 2024 zunächst im Rahmen der „Gigabitförderung 2.0“ 3 Mrd. Euro198 zur Unterstützung des Breitbandausbaus eingeplant, wurde sie jüngst um 1 Mrd. Euro auf nunmehr 2 Mrd. Euro199 gekürzt.200 Auch im Bereich der Stromnetze ver-deutlicht die im Zusammenhang mit der Auflösung des Wirtschaftsstabilisierungsfonds stehende kurz-fristige Streichung der staatlichen Zuschüsse zu den Betriebskosten der Stromübertragungsnetze den Ernst der Lage.201\r\nFür die Zukunft braucht es deshalb neue smarte Vorschläge, wie auch unter den Bedingungen ver-schärfter fiskalischer Restriktionen der dringend nötige Ausbau der Digital- und Energienetzinfrastruk-tur vorangetrieben werden kann.\r\n198 Bundesministerium für Digitales und Verkehr (2025), Neue Gigabitförderung des Bundes lenkt Mittel prioritär in Gebiete mit größtem Nachholbedarf, 3. April 2023, abrufbar hier.\r\n199 Stefan Krempl (2024), Regierung streicht eine Milliarde Euro Gigabitförderung für 2024, Heise Online, 28. Juli.2024, abruf-bar hier.\r\n200 Im Juli 2024 genehmigte die Kommission noch Änderungen an einer deutschen Beihilferegelung zur Förderung des Gigabit-Netzausbaus. Die Regelung verlängerte eine bestehende Regelung um drei Jahre bis Ende 2028 und erlaubte eine Aufsto-ckung der Mittelausstattung um 26 Mrd. Euro auf dann insgesamt 38 Mrd. Euro [s. hier].\r\n201 Deutscher Bundestag (2023b), Auswirkungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 2023 zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 auf den Wirtschaftsstabilisierungsfonds.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 37\r\n6.1 Allgemeine Vorschläge für Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\n6.1.1 Vorschlag 1: Verstärkter Einsatz von risikoabsorbierenden Maßnahmen\r\nGerade vor dem Hintergrund der angesprochenen fiskalischen Engpässe in der EU und in Deutschland könnte auch der vermehrte Einsatz von „risikoabsorbierenden Maßnahmen“ ein zielführendes Instru-ment zur künftigen Unterstützung der Finanzierung des Ausbaus von Digital- und Energienetzinfra-strukturen darstellen. Die bisher nur grob skizzierten Vorstellungen der neuen EU-Kommission zur Ent-wicklung solcher Maßnahmen, die insbesondere private Gelder von Banken und Investoren unter Ein-bindung europäischer Investitionsprogramme und Förderbanken mobilisieren und den effizienten Ein-satz öffentlicher Gelder sicherstellen sollen, signalisieren, dass auch die EU hier Überlegungen anstellt. Sie wurden bereits im Rahmen der Präsentation der Pflichtenhefte („Mission Letters“) an zwei der neuen EU-Kommissare202,203 angekündigt und sind auch Teil der politischen Leitlinien der EU-Kommission für die Jahre 2024-2029204.\r\nSolche risikoabsorbierenden Maßnahmen könnten dabei auf bereits bestehenden europäischen Inves-titionsprogrammen aufbauen. Dazu zählt etwa „InvestEU“, ein Programm welches im Jahr 2022 als Nachfolger des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) etabliert wurde und mittels Garantien von ca. 26 Mrd. Euro aus dem EU-Haushalt (davon 9,9 Mrd. Euro für nachhaltige Infrastruk-turen) in den Jahren 2021-2027 private Investitionen im Umfang von ca. 370 Mrd. Euro mobilisieren soll205, inklusive Investitionen in Digital- und Energienetzinfrastrukturen. Die Garantie soll dabei die Investitionsprojekte, die von Durchführungspartnern (hauptsächlich der EIB)206 unterstützt werden, besichern und den Partnern ermöglichen, ihre Risikotragfähigkeit zu steigern.207,208 Aber auch der be-stehende EU-Ausbau- und Resilienzfonds oder die „Connecting-Europe“-Fazilität könnten verstärkt für solche risikoabsorbierende Schritte herangezogen werden, etwa um den Glasfaserausbau in ländli-chen, als unrentabel eingestuften Gebieten zu unterstützen.\r\nRisikoabsorbierende Maßnahmen würden vordergründig darauf abzielen, die mit Netzausbauprojek-ten einhergehenden Risiken für potenzielle Fremdkapitalgeber im Sinne eines „De-Risking“ abzufedern und damit ein „Crowd-in“ von privatem Kapital anzureizen. Bei der künftigen Ausgestaltung der von der EU-Kommission avisierten Maßnahmen gäbe es grundsätzlich Potential für eine stärkere Über-nahme risikoträchtigerer Tranchen einer Investition, d.h. insbesondere nachrangige Schuldtitel, durch\r\n202 EU-Kommission (2024d), Maria Luís Albuquerque – Mission letter, 17. September 2024; dort heißt es: „You will also work on risk-absorbing measures to crowd in private funding from commercial banks, investors and venture capital.”\r\n203 EU-Kommission (2024e), Stéphane Séjourné – Mission letter, 17. September 2024; dort heißt es: “You will […] lead the work on risk-absorbing measures to maximise the impact of public resources and ensure continued implementation of the InvestEU programme, in cooperation with the European Investment Bank and other implementing partners”.\r\n204 EU-Kommission (2024f), Europe’s Choice, Political Guidelines for the next European Commission 2024-2029, Ursula von der Leyen, Candidate for the European Commission President; dort heißt es “Wir werden die öffentlichen Investitionen maximieren und privates Kapital mobilisieren und das Risiko verringern - in enger Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank.“\r\n205 Laut Halbzeitbilanz wurden bisher insgesamt 218 Mrd. Euro an privaten Investitionen mobilisiert (s. hier).\r\n206 Neben der EIB fungieren unter anderem nationale Förderbanken sowie internationale Finanzinstitutionen (z.B. Bank für Wiederaufbau und Entwicklung) als Durchführungspartner.\r\n207 Verordnung (EU) 2021/523 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. März 2021 zur Einrichtung des Programms „InvestEU“ und zur Änderung der Verordnung (EU) 2015/1017.\r\n208 Die Kommission hat bereits angekündigt die Kapazität des InvestEU-Fonds zur Risikotragfähigkeit steigern zu wollen. Dazu soll u.a. verstärkt auf Garantien, Darlehen und andere Arten von Finanzinstrumenten zurückgegriffen werden. Zudem soll der Umfang bestehenden Finanzierungsprogramme ausgeweitet und die Mandate der EIB-Gruppe angepasst werden. [EU-Kommission (2025c), COM(2025) 30), Mitteilung der Kommission and das Europäische Parlament, den Rat, den Europäi-schen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Ein Kompass für die Wettbewerbsfähigkeit in der EU, 29. Januar 2025. S. 21 und 22].\r\n38 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nFörderbanken wie der EIB, also von Tranchen, welche private Kapitalgeber im aktuellen Marktumfeld oftmals nicht übernehmen können bzw. wollen. In der Vergangenheit lagen solche Tranchen (noch) nicht so sehr im Fokus bspw. der EIB.209 Die Verlagerung solcher Risiken von Investoren auf die staatli-chen Einrichtungen könnte zur Reduktion der Finanzierungskosten für private Kapitalgeber und insbe-sondere Banken beitragen und sie dazu motivieren, sich durch die Übernahme weniger riskanter Tran-chen an den Netzausbauprojekten zu beteiligen. Die Beteiligung der EIB und weiterer (nationaler) För-derbanken ginge wohl auch mit Reputationsgewinnen für unterstütze Projekte einher, welche wiede-rum Anreize für Investoren zur Beteiligung schaffen210.\r\nOmnibus-Paket zu Investitionserleichterungen\r\nAm 26. Februar legte die EU-Kommission ein sogenanntes Omnibus-Paket zur Erleichterung von In-vestitionen vor.211 Im Rahmen dieses Pakets schlägt die Kommission insbesondere eine Änderung der InvestEU-Verordnung (EU) 2021/523 vor. Ziel der Anpassungen ist es, die InvestEU-Kapazitäten so zu steigern, dass mindestens 50 Mrd. Euro an zusätzlichen öffentlichen und privaten Geldern für Investitionen mobilisiert werden können. Hierfür setzt die Kommission vordergründig auf eine Auf-stockung der EU-Garantie um 2,5 Mrd. Euro im laufenden Finanzierungszeitraum (d.h. bis 2027). Allein hierdurch sollen rund 25 Mrd. Euro an privaten und öffentlichen Investitionen mobilisiert wer-den. Die Haushaltsmittel, die für die Aufstockung der Garantie notwendig sind, sollen aus Rückflüs-sen stammen, die in den Jahren 2025, 2026 und 2027 aus dem Europäischen Fonds für Strategische Investitionen (EFSI) und anderen Instrumenten verfügbar werden. Die weiteren 25 Mrd. Euro sollen durch eine Bündelung von verfügbaren Ressourcen im Rahmen von Altprogrammen (z. B. EFSI, CEF, InnovFin und COSME) mit dem InvestEU-Fonds mobilisiert werden. Die Bündelung soll sodann den Weg für die Etablierung eines künftigen „Europäischen Fonds für Wettbewerbsfähigkeit“ bereiten. Die zusätzlichen Kapazitäten des InvestEU-Fonds sollen insbesondere zur Finanzierung von risikorei-cheren Aktivitäten genutzt werden, die die Wettbewerbsfähigkeit der EU stärken und die Dekarbo-nisierung Europas vorantreiben. Sie sollen unter anderem für Eigenkapital und Quasi-Eigenkapital für hochinnovative und risikoreiche Projekte, für risikoreichere Schuldtitel (z.B. nachrangige Schuld-titel), sowie für Garantieinstrumente zur Unterstützung innovativer Unternehmen eingesetzt wer-den. Zusätzlich schlägt die Kommission eine Reduzierung und Vereinfachung der Berichtspflichten vor. Der Meldeaufwand für Durchführungspartner, Finanzintermediäre und Endempfänger soll spürbar sinken. Dies soll insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) zu Gute kommen. Die Kommission erhofft sich hierdurch Einsparungen in Höhe von ca. 200 Mio. Euro.\r\nJegliche risikoabsorbierenden Maßnahmen könnten ferner so ausgestaltet werden, dass sie den Trans-formationsanstrengungen der EU und Deutschlands gerecht werden. Sie könnten sich mithin auf sol-che Netzausbauprojekte beschränken, die mit den Digital- und Nachhaltigkeitszielen der EU in Einklang stehen bzw. diesen nicht entgegenstehen.212\r\nJegliche Implementierung neuer/zusätzlicher „risikoabsorbierender Maßnahmen“ dürfen jedoch ins-besondere den rein eigenwirtschaftlich betriebenen Netzausbau weder ausbremsen noch verdrängen\r\n209 Draghi, M. (2024), The Future of European Competitiveness, Part A, A competitiveness strategy for Europe.\r\n210 EIB (20218), Evaluation of the European Fund for Strategic Investments, Juni 2018.\r\n211 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) 2021/523 zur Erhöhung der Effizienz der EU-Garantie und zur Vereinfachung der Berichtspflichten sowie zur Änderung der Verord-nungen (EU) 2015/1017, (EU) 2021/1060 und (EU) 2021/2115, COM(2025) 84, abrufbar hier.\r\n212 Enrico Letta plädiert in diesem Zusammenhang bspw. für die Etablierung einer sogenannten “Europäische Umweltgarantie (EGG)“, mit der Banken sodann grüne Investitionsprojekte unterstützen können [Enrico Letta (2024), Much more than a market, April 2024].\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 39\r\nund sollten sich darauf konzentrieren, bestehende marktliche Defizite – wie die Schwierigkeit der In-ternalisierung positiver Effekte des Netzausbau durch ausbauende Unternehmen – auszuräumen bzw. auszugleichen. Ansonsten droht eine vermeidbare Fehlallokation knapper staatlicher Ressourcen und eine übermäßige Übernahme privater Risiken durch die Steuerzahler. Aus ordnungspolitischer Sicht ist ferner entscheidend, dass sich jegliche Maßnahmen zur Risikoabsorption auf die Unterstützung der Fremdkapitalseite fokussiert. Zur Vermeidung von Fehlanreizen und Moral-Hazard-Risiken sollte von einer umfangreichen Unterstützung der Eigenkapitalseite abgesehen werden.\r\n6.1.2 Vorschlag 2: Rasche Umsetzung des EU-Versicherungsregelwerks\r\nDie Versicherungswirtschaft hat sich in den vergangenen Jahren mit Investitionen in langfristige Ver-mögenswerte schwergetan und hat nur begrenzt Anlagen in Infrastrukturen getätigt213, obgleich sie für solche Anlagen grundsätzlich aufgrund der Langfristigkeit ihrer Verbindlichkeiten als gut geeignet gelten können. Die eingeschränkte Investitionstätigkeit hatte auch aufsichtsrechtliche Gründe. Insbe-sondere wirkten sich kurzfristige Marktturbulenzen (eine hohe Volatilität der Aktienkurse) stark auf die Kennziffern der Versicherer zu ihrer Solvabilität aus.214 Mit der Ende 2024 beschlossenen Überar-beitung der Solvabilität-II-Richtlinie haben die EU-Gesetzgeber durch Veränderung einiger Stellschrau-ben215 beschlossen, die Anreize für langfristige Eigenkapital-/Aktieninvestitionen von Versicherern zu steigern216, mit dem Ziel, einen Beitrag zur langfristigen Finanzierung europäischer Unternehmen und insbesondere auch von Infrastrukturen zu leisten, ohne zugleich den Schutz der Versicherungsnehmer oder die Finanzstabilität zu gefährden. Die mit der Anpassung der aufsichtsrechtlichen Regeln einher-gehenden Kapitalerleichterungen erhöhen das Potenzial des Sektors, einen Beitrag zum Ausbau mo-derner von digitalen und Energienetzinfrastrukturen leisten zu können. Zugleich können sie, gerade bei kleineren und mittleren Unternehmen, zur Reduktion der Abhängigkeit von Fremdkapital beitra-gen.217 Damit die Anpassungen an der Richtlinie wirksam werden, gilt es diese nun rasch umzusetzen. Nach dem Zeitplan der Gesetzgeber haben die Mitgliedstaaten bis Ende 2027 Zeit, die Neuregelungen in nationales Recht zu überführen. Eine beschleunigte Umsetzung der Regelungen durch die Mitglied-staaten und insbesondere auch die künftige Bundesregierung noch vor diesem Datum wäre im Sinne der Erreichung der ambitionierten Netzausbauziele ein wichtiger Schlüssel.\r\n6.1.3 Vorschlag 3: Kapitalmarktunion als Treiber für Infrastrukturinvestitionen\r\nUm die ambitionierten Ziele für den Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen zu erreichen, sind, wie bereits in Kapitel 3 der Studie beschrieben, enorme zusätzliche Investitionen vonnöten. Es wird jedoch zunehmend offenbar, dass viele dieser Investitionen nicht oder nur eingeschränkt durch öffentliche Gelder gestemmt bzw. unterstützt werden können, da die EU und die Mitgliedstaaten sich derzeit damit konfrontiert sehen, multiplen Transformationsherausforderungen gerecht werden zu müssen. Die zu beobachtende Begrenztheit staatlicher Gelder macht es derzeit umso dringender, in den kommenden Jahren die Bemühungen zu intensivieren, privates Kapital als Quelle für die\r\n213 Deutscher Bundestag (2022), Zu den Maßnahmen des Aktionsplans für eine Kapitalmarktunion, 28. Dezember 2022.\r\n214 EU-Kommission (2024b), COM(2024) 81, Weißbuch, Wie kann der Bedarf an digitaler Infrastruktur in Europa gedeckt wer-den?, 21. Februar 2024.\r\n215 Dazu zählen insbesondere Anpassungen betreffend der Risikomarge, bei der symmetrischen Anpassung und bei der Defi-nition von Kriterien für langfristiges Eigenkapital [s. Richtlinie (EU) 2025/2 zur Änderung der Richtlinie 2009/138/EG im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit, die Aufsichtsqualität, die Berichterstattung, langfristige Garantien, makroprudenzi-elle Instrumente, Nachhaltigkeitsrisiken, die Gruppenaufsicht und die grenzüberschreitende Aufsicht sowie zur Änderung der Richtlinien 2002/87/EG und 2013/34/EU].\r\n216 Richtlinie (EU) 2025/2.\r\n217 Deutscher Bundestag (2022).\r\n40 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nFinanzierung von Netzausbauvorhaben zu mobilisieren.218 Wie die Präsidentin der EU Kommission erst kürzlich erneut betonte, gelingt es Unternehmen in der EU jedoch nur schwer, privates Kapital anzu-zapfen, obwohl es eigentlich vorhanden ist219. Gleichzeitig verbleiben viele Ersparnisse der Europäer nicht in der EU, sondern werden ins Ausland transferiert.220 Zwar versucht sich die EU bereits seit vielen Jahren an der Etablierung eines Binnenmarkts für Kapital („Kapitalmarktunion“), die Fortschritte sind jedoch bisher nur marginal. Vertieftere und liquidere Kapitalmärkte in der EU wären jedoch eine wich-tige Stütze für die Finanzierung des Netzausbaus, insbesondere zur Flankierung oder Ergänzung einer Bereitstellung von Finanzkapital über den Bankensektor. Denn oftmals sind die Kapitalmärkte eher in der Lage, risikoreiche, langfristige Investitionen zu unterstützen. Dies gilt insbesondere auch für junge, wenig etablierte Unternehmen, denen es bspw. an Vermögenswerten mangelt, die als Sicherheiten dienen könnten.221 Zudem können funktionsfähige und effiziente Kapitalmärkte schlicht als wichtige Alternative fungieren, wenn die bankbasierten Kreditmärkte – wie zu Zeiten der Finanzkrise – unter Druck geraten.222 Die Fähigkeit Europas, dieses bisher nur in geringem Umfang genutzte (Finanzie-rungs-)Potenzial zu heben, wäre jedenfalls ein Schlüsselfaktor für eine erfolgreiche digitale und nach-haltige Transformation. Das im vergangenen Jahr entstandene Momentum im Hinblick auf die Erzie-lung von Fortschritten bei der Etablierung einer Kapitalmarktunion sollte nun zeitnah in konkrete Maß-nahmen münzen. Die für das 2. Quartal 2025 angekündigte Überarbeitung der europäischen Regulie-rung zu Verbriefungen223 ist hier ein willkommener erster Schritt. Sie könnte, bei adäquater Ausgestal-tung der (Neu-)Regelungen, zu einer verbesserten Risikodiversifizierung auf den Finanzmärkten bei-tragen und die Kreditvergabekapazität der Banken erhöhen. Dies wäre auch für netzausbauende Un-ternehmen, die eine Finanzierung über Fremdkapital, das von Banken zur Verfügung gestellt wird, an-streben, von Bedeutung. Weitere Schritte, wie etwa Maßnahmen zur Stärkung der Beteiligung von Kleinanlegern an den Kapitalmärkten, müssen jedoch folgen, um mehr privates Kapital für die infra-strukturbezogenen Transformationsherausforderungen zu mobilisieren.224225\r\n6.2 Vorschläge spezifisch für digitale Netzinfrastrukturen\r\n6.2.1 Vorschlag 1: Staatliche Kreditgarantien und -bürgschaften\r\nDie digitale Transformation in Deutschland und die EU verlangt einen Investitionsturbo. Angesichts der unter Druck geratenen öffentlichen Haushalte bedarf es alternativer Konzepte zur Anregung des digi-talen Netzausbaus, welche diesen Druck nicht unnötig weiter erhöhen. Wie in Kapitel 6.1.1 angedeutet sollten hier insbesondere risikomindernde Maßnahmen, die den Fiskus nicht ohne Weiteres belasten, eine zentrale Rolle spielen. Diese können in geopolitisch und makroökonomisch turbulenten Zeiten\r\n218 Siehe dazu auch P. Eckhardt und A. Kotovskaia (2024), The Quest for a Bold Capital Markets Union, cepInput Special Europe in the Run up to the Election: Agenda 2024-2029, 14 May 2024.\r\n219 Die Ersparnisse europäischer Haushalte liegen bei nahezu 1,4 Bio. Euro, verglichen mit etwas über 800 Mrd. Euro in den USA.\r\n220 Sonderansprache von Präsidentin von der Leyen auf dem Weltwirtschaftsforum Davos, 21. Januar 2025, abrufbar hier.\r\n221 Deutsche Bundesbank (2015), Deutsche Bundesbank’s reply to the European Commission’s Green Paper “Building a Capi-tal Markets Union”; Sachverständigenrat (2020), Corona-Krise – Gemeinsam bewältigen, Resilienz und Wachstum stärken, Jahresgutachten 2020/2021; IMF (2023), IMF Background Note on CMU for Eurogroup, June 15, 2023.\r\n222 Demertzis, M., Domínguez-Jiménez, M., & Guetta-Jeanrenaud, L. (2021). Europe should not neglect its Capital Markets Union (No. 13/2021). Bruegel Policy Contribution; Gambacorta, L., Yang, J., & Tsatsaronis, K. (2014), Financial structure and growth, BIS Quarterly Review March.\r\n223 EU-Kommission (2024d).\r\n224 P. Eckhardt und A. Kotovskaia (2024).\r\n225 Ende Januar 2025 hat die Kommission angekündigt, im 1. Quartal 2025 erste Maßnahmen zur Schaffung einer EU-Spar und Investitionsunion vorlegen zu wollen. Diese sollen auch öffentliche Unterstützungsmaßnahmen umfassen, um private Investitionen zu mobilisieren [EU-Kommission (2025c), COM(2025) 30, S. 20, 21 und 25].\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 41\r\neinen wichtigen Beitrag zur Ankurbelung von Investitionen in digitale Netze leisten. Als risikoabsorbie-rende Maßnahmen sind hier insbesondere Kreditgarantien und -bürgschaften zu nennen. Um Moral Hazard zu verhindern, das Entscheidungskalkül des netzausbauenden Unternehmens nicht zu verzer-ren und keine übermäßigen Budgetrisiken für die öffentlichen Haushalte zu verursachen, sollten sich diese darauf fokussieren, die Fremdkapitalseite zu stützen und dort Risiken abzufedern. Aus den ge-nannten Gründen sollte Eigenkapital nicht an etwaigen Instrumenten partizipieren, um etwaige Fehl-anreize auszuschließen. Staatliche Risikoabsorption für die Fremdkapitalseite kann gerade in Zeiten makroökonomischer und regulatorischer Unwägbarkeiten oder auch bei wenig vorhersehbarem künf-tigen aufsichtlichen Handeln einen Beitrag dazu leisten, einer Kreditrationierung vorzubeugen, etwa indem die Anforderungen an Sicherheiten reduziert werden können. Sie kann gerade für Unterneh-men, die nur unzureichend Sicherheiten vorzuweisen haben, aber gemeinhin als kreditwürdig einge-stuft werden, entscheidend sein und ein Hebel für Banken und anderen Investoren darstellen, ihre Risikobereitschaft anzupassen, das Anlagevertrauen zu stärken, und ihnen zusätzliche Freiräume bzw. Kapazitäten verschaffen, zusätzliches und günstigeres Investitionskapital freizusetzen. Etwaige Garan-tien oder Bürgschaften zur Risikoteilung könnten dabei entweder auf nationaler Ebene über staatliche Förderbanken oder auf EU-Ebene über die Europäische Investitionsbank ausgesprochen werden und sollten sich in erster Linie auf risikoreiche Tranchen (d.h. nachrangige Schuldtitel) fokussieren.\r\n6.2.2 Vorschlag 2: Investitionsfreundliche Ausgestaltung des TK-Rechtsrahmens\r\nIn den kommenden Monaten und Jahren stehen umfassende Anpassungen an der europäischen Tele-kommunikationsregulierung auf der Agenda, u.a. die Überarbeitung des EU-Kodex für elektronische Kommunikation, die Anpassung der Märkteempfehlung sowie die Vorlage eines „Digital Networks Act“ (s. Kapitel 4.3.1).226 Dabei gilt es, vor dem Hintergrund sich ständig wandelnder technologischer und marktlicher Rahmenbedingungen, den EU-Rechtsrahmen so auszutarieren, dass Binnenmarktbarrie-ren abgebaut, die Interessen der Endnutzer gewahrt und die richtigen regulatorische Anreize für In-vestitionen in den Ausbau von leistungsfähigen Netzen gesetzt werden. Dabei sollte die Wahrung eines intensiven Infrastruktur- und Dienstwettbewerb im Vordergrund stehen, ein zentraler Treiber des ei-genwirtschaftlichen Netzausbaus. Die Kommission sollte bei der Ausgestaltung von Neuregelungen u.a. folgendes beachten.\r\nZunächst erscheint die avisierte Erweiterung des Katalogs an Zielen des EU-Rechtsrahmens für elekt-ronische Kommunikation nicht sachgerecht. Denn damit drohen verstärkt industriepolitisch motivierte Eingriffe in die Marktprozesse. Ferner besteht die Gefahr der Entstehung weiterer Zielkonflikte.\r\nDie geplante Überprüfung der Notwendigkeit der sektorspezifischen und an die Marktmacht eines Netzbetreibers anknüpfende Netzzugangsregulierung ist vor dem Hintergrund des technologischen Wandels und der sich ändernden Wettbewerbssituation richtig. Der Wechsel zu einer reinen ex-post-Kontrolle über das Wettbewerbsrecht sollte dann erfolgen, sofern festgestellt wird, dass keine regu-lierungswürdigen monopolistischen Bottlenecks auf den Telekommunikationsmärkten mehr beste-hen. Ob dies mittelfristig tatsächlich der Fall ist, bedarf einer gründlichen Untersuchung der Märkte. In jedem Fall sollte die marktmachtabhängige nicht einfach durch eine verstärkte marktmachtunab-hängige Regulierung ersetzt werden. Diese ist netzökonomisch ein Fehlkonstrukt.\r\n226 Ende Januar 2025 hat die Kommission angekündigt, den „Digital Networks Act“ im 4. Quartal 2025 vorlegen zu wollen. Dieser soll auch Lösungen zur Verbesserung der Marktanreize für den Aufbau der digitalen Netze der Zukunft enthalten und die digitale Konnektivität von Endnutzern steigern [EU-Kommission (2025c), COM(2025) 30].\r\n42 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nDie ebenfalls diskutierte Idee der Kommission, einen Pflichttermin für die Außerbetriebnahme von Kupferkabelnetzen – das Jahr 2030 – festlegen zu wollen, ist abzulehnen. Sie ist zwar aus politischer Perspektive verständlich, will man doch die ambitionierten Netzausbauziele zwingend bis zu diesem Jahr erreichen. Und es ist auch sinnvoll, die Anreize für Netzbetreiber zu erhöhen, den Wechsel von herkömmlichen zu modernen digitalen Netzinfrastrukturen beschleunigt in Angriff zu nehmen. Wann exakt dieser Wechsel jedoch stattzufinden hat, sollte nicht politisch bzw. regulatorisch von der EU-Kommission vorgegeben werden. Hier sind die Ausgangslagen in den Mitgliedstaaten und auch die Marktgegebenheiten innerhalb der Mitgliedstaaten zu divers. Gleichwohl bedarf es der Etablierung von konkreteren Mechanismen zur Koordination der Migration zwischen Politik, Aufsicht und Netzbe-treibern. Denn nur wenn dem Migrationsprozess für alle Marktteilnehmer ein gewisser Grad der Vor-hersehbarkeit und Planbarkeit innewohnt können Unsicherheiten für ausbauwillige Unternehmen re-duziert und Investitionsanreize unterstützt werden.\r\nEine weitere Stellschraube, an der die Kommission drehen will und die letztlich Investitionen in Netze mit hoher Kapazität anreizen könnte, ist die verstärkte staatliche Förderung der Nachfrage nach hoch-bitratigen Breitbanddiensten, etwa über Konnektivitäts-Gutscheine. Wie oben dargelegt, besteht der-zeit noch eine breite Angebots-/Nachfragekluft etwa bei Glasfasernetzen, welche Unsicherheiten bei Investoren von Netzausbauprojekten über die Rentabilität der Projekte schürt. Eine staatliche Nach-fragestützung ließe sich ökonomisch begründen, etwa über das Argument der Generierung positiver externer Effekte (die volkswirtschaftlich wünschenswerte Nachfrage übersteigt die tatsächlich Nach-frage). Sie kann daher ein zusätzliches Element zur Unterstützung des Netzausbaus darstellen. Die Kommission muss dabei jedoch zwingend auf Instrumente setzen, die effektiv sind, keiner Verschwen-dung begrenzter staatlicher Mittel Vorschub leisten und die Endkunden auch nicht in bevormundeter Weise zur Nutzung leistungsfähiger Netze drängen. Sie sollten weder auf Seiten der potenziellen End-kunden Mitnahmeeffekte noch auf Seiten der Netzbetreiber Fehlanreize erzeugen.227\r\n6.3 Vorschläge spezifisch für Energienetzinfrastrukturen\r\n6.3.1 Vorschlag 1: Stärkung der Kapitalmarktgängigkeit von Stromnetzinvestitionen durch Kreditbürgschaften\r\nUm der systemischen Bedeutung von Stromnetzausbau und -modernisierung Rechnung zu tragen, sollte dieser Bereich als eines der ersten Anwendungsgebiete neuer risikoabsorbierender Maßnahmen priorisiert werden. Mehrere Gründe sprechen dafür, solche Maßnahmen auf den Fremdkapitalanteil von Investitionen zu beschränken. So würde eine teilweise staatliche Übernahme von Renditerisiken der Eigenkapitalgeber die angespannten Staatshaushalte mit noch mehr unmittelbar zahlungswirksa-men Budgetrisiken überfrachten. Sie könnte auf Netzebenen ohne zentralen Planungsmechanismus zudem zu Fehlanreizen in Form eines unkontrollierten Wildwuchses beim Netzausbau führen, der im ungünstigen Fall die bestehenden Koordinationsprobleme im Netzmanagement noch verschlimmern würde. Schließlich würde eine eigenkapitalfokussierte Risikoabsorption auch im Widerspruch zu den Prinzipien der Anreizregulierung stehen. Unternehmerische Anreize zur Kostensenkung, die die ver-gleichende Effizienzbewertung mit sich bringt (siehe Abschnitt 4.4.2) würden durch Renditegarantien unterlaufen werden.\r\nEin Fokus der Absicherungswirkung auf die Fremdkapitalseite vermeidet hingegen solche Fehlanreize. Er beeinflusst nicht das unternehmerische Risikokalkül. Er steht nicht im Widerspruch zum Ansatz der Anreizregulierung, unternehmerische Renditen an Effizienzverbesserungen zu binden. Auch staatliche\r\n227 Für eine detailliertere Analyse der geplanten Vorhaben auf EU-Ebene, s. cepAnalyse.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 43\r\nBudgetrisiken können hierüber begrenzt werden. Dies gilt insbesondere, wenn eine solche Absiche-rung in indirekter Form über staatliche Bürgschaften für Kredite erfolgt. Teilweise aus regulatorischer Unsicherheit resultierende Kreditrisiken werden so vom Staat getragen, ohne dass sich dies unmittel-bar in erhöhten staatlichen Zahlungsverpflichtungen niederschlägt. Das verbessert die Kapitalmarkt-gängigkeit der Investitionen und trägt zur Senkung des Kreditzinses bei. Die unmittelbare Ausga-benneutralität ist aus Sicht der öffentlichen Haushalte zudem gerade in den gegenwärtigen Zeiten ein großer Vorteil, wo die Finanzierung der Transformation in starker Mittelkonkurrenz zu anderen stra-tegischen Zielen steht, insbesondere zur Stärkung europäischer Verteidigungskapazitäten. Zugleich übt ein solches Instrument eine fiskalisch disziplinierende Wirkung auf die zukünftige Energie- und Klimapolitik aus: Die Vermeidung von Kreditausfällen infolge veränderter regulatorischer Rahmenbe-dingungen (z.B. Abkehr von Elektrifizierungsanreizen für die Industrie) ist ein weiterer Grund, eine langfristig konsistente Transformationspolitik zu betreiben.\r\n6.3.2 Vorschlag 2: Reform der Anreizregulierung für effektivere Investitionsanreize\r\nDamit das Instrument der Kreditbürgschaften auch effektiv zu einer Verbesserung des Finanzierungs-spielraums der Stromnetzbetreiber beiträgt, sind Anpassungen in der Methodik der Anreizregulierung empfehlenswert. Bei der gegenwärtigen Berechnung der Erlösobergrenzen werden die Fremdkapital-kosten für Bestandsanlagen aufwandsgleich, d.h. in Form der tatsächlich gezahlten Fremdkapitalzin-sen, angerechnet (siehe Abschnitt 4.4.2). Lediglich bei der unterperiodischen Anrechnung der Fremd-kapitalkosten aus neuen Investitionen im Rahmen des Kapitalkostenaufschlags wird ein kalkulatori-scher Marktzinssatz herangezogen. Durch Kreditbürgschaften verursachte Senkungen des Fremdkapi-talzinses für in die Stromnetze investiertes Kapital würden so ab der folgenden Regulierungsperiode die Erlöse der Netzbetreiber schmälern. Um dies zu vermeiden, sollte ein genereller Umstieg auf kal-kulatorische Marktzinssätze vorgenommen werden. Die von der BNetzA vorgeschlagene Anwendung der WACC-Methode (siehe Abschnitt 4.4.2) würde dies ermöglichen. Zugleich würde diese den Über-gang zu einer finanzierungsneutralen Kapitalkostenentlohnung implizieren, da auch Eigen- und Fremd-kapitalanteile nach dieser Methode unternehmensübergreifend einheitlich angesetzt würden. Dabei ist jedoch darauf zu achten, Netzbetreiber mit aufgabenbedingt stark vom Branchendurchschnitt ab-weichender Risiko- und Kapitalstruktur nicht zu benachteiligen (z.B. über die Einführung klar definier-ter Sonderregeln).\r\nZusätzlich sollten methodische Überlegungen angestellt werden, wie bei der Berechnung von Erlös-obergrenzen der hohe gesellschaftliche Nutzen von Investitionsprojekten, die in besonderem Maße zur Beseitigung von Netzengpässen oder zur Systemintegration von EE-Strom beitragen, stärker be-rücksichtigt werden kann. Dies könnte etwa über den Einbau output-basierter Multiplikatoren (be-rechnet z.B. auf Basis zusätzlich ermöglichter EE-Erzeugungs- oder Abnahmekapazitäten) in die Be-rechnung der Erlösobergrenzen im Basisjahr geschehen – unter Beibehaltung des Prinzips der unter-periodischen Erlösabsenkung.\r\n6.3.3 Vorschlag 3: Entwicklung von Mitgliedstaatsinitiativen für ein IPCEI Stromnetze\r\nDie EU-Kommission hat in ihrem Aktionsplan Stromnetze die große Bedeutung der Koordination von Ausbauplänen zwischen den Mitgliedstaaten hervorgehoben und dabei explizit auf das Instrument der IPCEI (siehe Abschnitt 4.3.2) verwiesen. Ein IPCEI zur Finanzierung von Projekten im grenzüberschrei-tenden Stromnetzausbau könnte über eine effektive Co-Finanzierung und gemeinschaftliche Netzpla-nung den Strombinnenmarkt nachhaltig stärken. Denn vor dem Hintergrund sehr unterschiedlicher energiepolitischer Strategien der Mitgliedstaaten werden die grenzüberschreitenden\r\n44 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nÜbertragungskapazitäten zukünftig ein noch wichtiger Engpassfaktor bei der Marktintegration wer-den. Von deren Überwindung profitieren langfristig alle Mitgliedstaaten, was eine gemeinschaftliche Finanzierung nahelegt. Ein solcher mit Geldern der Mitgliedstaaten finanzierter Förderkanal würde be-stehende verfügbare EU-Töpfe wie die Connecting Europe Facility ergänzen und so die staatliche För-derung des Stromnetzausbaus in Europa insgesamt auf breitere Füße stellen. Zudem würde sich ein IPCEI Stromnetze inhaltlich sehr gut in die bestehende Landschaft an bewilligten IPCEIs (u.a. Batterien, Mikroelektronik, Wasserstoff)228 integrieren, die überwiegend in direktem oder indirektem Zusam-menhang mit der Sektorkopplung stehen. Insbesondere mit den IPCEIs im Themengebiet Wasserstoff (Hy2Tech, Hy2Use) wäre dabei mit Blick auf die räumliche Planung von Netzen, Elektrolysekapazitäten und H2-Anwendungstechnologien eine enge Abstimmung fruchtbar. Die zukünftige Bundesregierung sollte bei diesem Thema die Initiative ergreifen und bei Partnern für einen gemeinsamen Antrag wer-ben.\r\n6.3.4 Vorschlag 4: Bündelung von EU-Förderkanälen zu einer Finanzierungsplattform für Stromverteilnetze\r\nDer auf EU-Ebene wie national sichtbar werdende Fokus der Politik auf die Beschleunigung von Netz-ausbauvorhaben im Langstreckentransport darf nicht auf Kosten der regionalen Stromverteilnetze ge-hen. Gerade diese gewinnen vor dem Hintergrund ihrer erweiterten Aufgaben in der Energiewende (siehe Abschnitt 4.2.2) immer mehr an Systemrelevanz. Es ist deshalb wichtig, Investitionen in Ausbau und Modernisierung der Verteilnetze durch gezielte Maßnahmenpakete zu beschleunigen, auch um Verzögerungen beim Netzanschluss dezentraler EE-Anlagen zukünftig zu vermeiden. Neben Instru-menten auf nationaler Ebene wie der Konzeption von Fast-Track Genehmigungsverfahren auch für Verteilnetzinvestitionen erfordert dies auch eine Profilschärfung auf EU-Ebene. Das im Aktionsplan Stromnetze von der EU-Kommission formulierte Ziel, die Sichtbarkeit bestehender Förderkanäle für Verteilnetzinvestitionen zu erhöhen, weist in die richtige Richtung. Dies könnte etwa über die Einrich-tung einer spezifischen Finanzierungsplattform nach dem Vorbild der Strategic Technologies for Eu-rope Platform (STEP)229 erreicht werden. Diese würde als one-stop shop eine zentrale Anlaufstelle für die Beantragung von EU-Fördergeldern für Investitionen in regionale Stromverteilnetze darstellen und dabei bestehende Fördermöglichkeiten aus unterschiedlichen EU-Töpfen konsolidieren.\r\n228 EU-Kommission (2025c), Approved integrated Important Projects of Common European Interest (IPCEI).\r\n229 Europäische Union (2024e), Regulation (EU) 2024/795 of the European Parliament and of the Council of 29 February 2024 establishing the Strategic Technologies for Europe Platform (STEP), and amending Directive 2003/87/EC and Regulations (EU) 2021/1058, (EU) 2021/1056, (EU) 2021/1057, (EU) No 1303/2013, (EU) No 223/2014, (EU) 2021/1060, (EU) 2021/523, (EU) 2021/695, (EU) 2021/697 and (EU) 2021/241.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 45\r\n7 Fazit und Ausblick\r\nEuropa ist noch weit entfernt vom Zielbild einer echten Infrastrukturunion. Im Zeitalter der digitalen und grünen Transformation erscheint diese Herausforderung größer als je zuvor. Ohne massive Inves-titionen in eine moderne, grenzüberschreitende Infrastruktur ist der Binnenmarkt langfristig gefährdet – und damit ein entscheidender Quell von Europas zukünftiger Wettbewerbsfähigkeit. Am stärksten manifestiert sich diese Problematik gegenwärtig bei den Digital- und Energienetzen. Hemmnisse beim Netzausbau gefährden hier nicht nur unmittelbar den fairen EU-internen Wettbewerb, sondern dro-hen die EU auch als Ganzes bei ihren Langfristzielen der Digitalisierung und Dekarbonisierung zurück-zuwerfen. In Zeiten knapper öffentlicher Kassen kann die Antwort auf diese Herausforderung aber nicht in einer „whatever-it-takes“-Förderlogik bestehen. Stattdessen gilt es, über klug und kohärent designte Rahmenbedingungen und ein stringentes und konsistentes Aufsichtshandeln stärkere private Investitionsanreize zu stimulieren. Dafür braucht es passgenaue Instrumente zur Überwindung infra-strukturspezifischer Hemmnisse – eingebettet in eine strategische Steuerung basierend auf klaren ord-nungspolitischen Prinzipien.\r\nDiese cepStudie gibt hierzu Impulse. Sie zeigt die hohen Investitionsbedarfe in den Ausbau der Digital- und Energienetze auf, die die politisch verankerten Ziele mit sich bringen. Sie argumentiert, dass In-vestitionen sich gegenwärtig in einem komplexen regulatorischen Rahmen bewegen und durch vielfäl-tige Hemmnisse ausgebremst werden. Ein Problem sowohl für den Ausbau der Glasfaser- als auch der Stromnetze stellen dabei Finanzierungshemmnisse dar, die künftig nicht kleiner werden dürften. Auch hieran hat die Politik ihren Anteil. Durch eine unstete und EU-weit schlecht koordinierte Regulierung erzeugt sie zusätzliche Marktunsicherheit, die die Finanzierungsbedingungen verschlechtert. Zudem wird der großen transformativen Bedeutung dieser Netzinfrastrukturen in der staatlichen Förderung bislang kaum Rechnung getragen.\r\nVor diesem Hintergrund macht die Studie Vorschläge für politische Maßnahmen, die die Finanzierungs-bedingungen für Investitionen in die Netze verbessern würden. Sie plädiert für eine zielgerichtete Aus-gestaltung des neuen EU-Instruments der sogenannten risikoabsorbierenden Maßnahmen. Diese soll-ten die mit Netzausbauprojekten einhergehenden Risiken für potenzielle Fremdkapitalgeber im Sinne eines „De-Risking“ abfedern und damit ein „Crowd-in“ von privatem Kapital anreizen. Sofern sie in Form von Kreditbürgschaften ausgestaltet werden, wären sie sogar aus Sicht der öffentlichen Haus-halte unmittelbar aufkommensneutral. Das ist gerade in Zeiten einer zunehmenden Mittelkonkurrenz mit anderen strategischen Zielen wie der Stärkung der Verteidigungsfähigkeit Europas ein wichtiger politischer Vorteil. Zudem plädiert sie für eine rasche Umsetzung des EU-Versicherungsregelwerks so-wie mehr Geschwindigkeit bei der Umsetzung der Kapitalmarktunion, angefangen mit der Überarbei-tung der europäischen Regulierung zu Verbriefungen. Private Investitionen in digitale Netzinfrastruk-turen sollten ferner über staatliche Kreditgarantien und -bürgschaften sowie durch gezielte Anreize, z.B. in Form einer Nachfrageförderung über marktgerecht ausgestaltete, Mitnahmeeffekte vermei-dende Konnektivitäts-Gutscheine, stimuliert werden. Staatliche Förderung von Ausbau und Moderni-sierung der Stromnetzinfrastruktur muss vor allem kohärent zu den effizienzfördernden Prinzipien des Systems der Anreizregulierung gestaltet werden. Dazu sollte verstärkt auf das Instrument der Senkung von Fremdkapitalkosten durch staatliche Kreditbürgschaften gesetzt werden, verbunden mit einer Re-form der Erlösberechnung durch Übergang auf einen Gesamtkapitalkostenansatz und der Einbezie-hung output-basierter Indikatoren (z.B. zusätzlich ermöglichter EE-Erzeugungs- oder Abnahmekapazi-täten). Für eine stärkere europaweite Förderung des Stromnetzausbaus sollte die Bundesregierung\r\n46 cepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen\r\nPartner für ein IPCEI Stromnetze gewinnen und die EU-Förderkanäle in Form von one-stop shops ka-nalisieren.\r\nDie neue EU-Legislaturperiode wird zeigen, ob Europa noch die Kraft besitzt, sich aus seinem akuten Wettbewerbsfähigkeits-Dilemma aus hohen internen Kosten und externem geopolitischen Druck zu befreien. Dazu muss gemeinschaftliche Infrastrukturförderung in ihrer Doppelfunktion als Mittel zur Stärkung des Binnenmarktes und Treiber technologischen Wandels endlich den Stellenwert bekom-men, den sie verdient. Genauso gefordert ist auf nationaler Ebene die künftige Bundesregierung. Die deutsche Volkswirtschaft ist angesichts des Rückstaus bei Infrastrukturinvestitionen in besonderem Maße auf eine erfolgreiche Förderpolitik angewiesen. Die Bundesregierung muss in ihrer Rolle als Co-Gesetzgeber auf EU-Ebene sowie im Rahmen ihrer vielfältigen Handlungsmöglichkeiten auf nationaler Ebene die Netzinfrastrukturen endlich wieder zur Priorität machen.\r\ncepStudie Ausbau von Digital- und Energienetzinfrastrukturen 47\r\nAutoren:\r\nPhilipp Eckhardt, Fachbereichsleiter Finanzmärkte und Informationstechnologien\r\neckhardt@cep.eu\r\nDr. André Wolf, Fachbereichsleiter Technologische Innovation, Infrastruktur und industrielle Entwicklung\r\nwolf@cep.eu\r\nCentrum für Europäische Politik FREIBURG | BERLIN\r\nKaiser-Joseph-Straße 266 | D-79098 Freiburg\r\nSchiffbauerdamm 40 Raum 4205 | D-10117 Berlin\r\nTel. + 49 761 38693-0\r\nDas Centrum für Europäische Politik FREIBURG | BERLIN, das Centre de Politique Européenne PARIS, und das Centro Politiche Europee ROMA bilden das Centres for European Policy Network FREIBURG | BERLIN | PARIS | ROMA.\r\nDas gemeinnützige Centrum für Europäische Politik analysiert und bewertet die Politik der Europäischen Union unabhängig von Partikular- und parteipolitischen Interessen in grundsätzlich integrationsfreundlicher Ausrichtung und auf Basis der ordnungspolitischen Grundsätze einer freiheit-lichen und marktwirtschaftlichen Ordnung."},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundeskanzleramt (BKAmt)","shortTitle":"BKAmt","url":"https://www.bundeskanzler.de/bk-de","electionPeriod":20}},{"department":{"title":"Bundesministerium der Finanzen (BMF)","shortTitle":"BMF","url":"https://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Home/home.html","electionPeriod":20}},{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) (20. 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