{"$schema":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/json-schemas/R2.22/Lobbyregister-Registereintrag-schema-R2.22.json","source":"Deutscher Bundestag, Lobbyregister für die Interessenvertretung gegenüber dem Deutschen Bundestag und der 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(BREKO) setzt sich für bestmögliche Rahmenbedigungen für den Glasfaserausbau und den Wettbewerb im deutschen Telekommunikationsmarkt ein. 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Darüber hinaus wird eine Umsetzungsfrist von mindestens zwölf Monaten nach Inkrafttreten des vollständigen Regelungswerks bevorzugt.","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Telekommunikationsgesetz","shortTitle":"TKG 2021","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkg_2021"},{"title":"Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik und über die Sicherheit in der Informationstechnik von Einrichtungen","shortTitle":"BSIG 2025","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/bsig_2025"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"},{"code":"FOI_MEDIA_PRIVACY","de":"Datenschutz und Informationssicherheit","en":"Data protection and information security"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0010922","title":"Vermeidung von strategischem Doppelausbau von Glasfasernetzen","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Ein strategischer Doppelausbau von Glasfasernetzen durch das marktbeherrschende Unternehmen bremst den Glasfaserausbau und gefährdet die Glasfaser-Ziele der Bundesregierung. \r\nDie Interessenvertretung zielt darauf ab, dass Legislative oder Exekutive wirksame Maßnahmen ergreifen den strategischen Doppelausbau von Glasfasernetzen durch das marktbeherrschende Unternehmen zu verhindern.","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Telekommunikationsgesetz","shortTitle":"TKG 2021","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkg_2021"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_ECONOMY_COMPETITION_LAW","de":"Wettbewerbsrecht","en":"Competition law"},{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"},{"code":"FOI_RP_COUNTRYSIDE","de":"Ländlicher Raum","en":"Rural area"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0010923","title":"Förderung eines wettbewerbskonformen Übergangs von Kupfer- auf Glasfasernetze","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Die Interessenvertretung bezieht sich auf die Kupfer Glasfaser Migration und zielt darauf ab, eine diskriminierungsfreie Abschaltung des Kupfernetzes sicherzustellen, indem die Bundesnetzagentur vor den ersten Abschalteanträgen ein Regulierungskonzept mit objektiven Kriterien für die Aufhebung von Regulierungsverpflichtungen nach § 34 TKG festlegt und die Abschaltung auch in von Wettbewerbern ausgebauten Gebieten ermöglicht.","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Telekommunikationsgesetz","shortTitle":"TKG 2021","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkg_2021"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"},{"code":"FOI_RP_COUNTRYSIDE","de":"Ländlicher Raum","en":"Rural area"},{"code":"FOI_ENVIRONMENT_SUSTAINABILITY","de":"Nachhaltigkeit und Ressourcenschutz","en":"Sustainability and resource protection"},{"code":"FOI_MEDIA_INTERNET_POLICY","de":"Internetpolitik","en":"Internet policy"},{"code":"FOI_ECONOMY_COMPETITION_LAW","de":"Wettbewerbsrecht","en":"Competition law"},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0011111","title":"Vorschläge zur Stärkung des Wettbewerbs auf dem Telekommunikationsmarkt ","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Die Interessenvertretung zielt darauf ab, den Wettbewerb im Mobilfunkmarkt zu stärken. Dafür wird die Einführung eines allgemeinen Diskriminierungsverbots gegenüber Diensteanbietern und MVNOs gefordert. Der BREKO spricht sich dafür aus, dass die Bundesnetzagentur den etablierten Mobilfunknetzbetreibern eine Diensteanbieterverpflichtung auferlegt, um Mobilfunkdiensteanbietern ohne eigenes Mobilfunknetz zu ermöglichen, leistungsfähige Endkundenangebote machen zu können.","affectedLawsPresent":false,"affectedLaws":[],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_ECONOMY_COMPETITION_LAW","de":"Wettbewerbsrecht","en":"Competition law"},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"},{"code":"FOI_MEDIA_INTERNET_POLICY","de":"Internetpolitik","en":"Internet policy"},{"code":"FOI_RP_COUNTRYSIDE","de":"Ländlicher Raum","en":"Rural area"},{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0011210","title":"Ausgestaltung und Evaluation der Telekommunikation-Mindestversorgungsverordnung (TKMV)","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Änderung der Leistungsparameter (insbesondere zur Download- und Uploadbandbreite und zur Latenz) im Rahmen der Verordnung über die Mindestanforderungen für das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten. \r\n\r\nDie Interessenvertretung zielt darauf ab, dass Änderungen des Bandbreitenbedarfs mit einer sachlichen Notwendigkeit begründet werden müssten.","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Verordnung über die Mindestanforderungen für das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten","shortTitle":"TKMV","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkmv"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_INTERNET_POLICY","de":"Internetpolitik","en":"Internet policy"},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"},{"code":"FOI_ECONOMY_CONSUMER_PROTECTION","de":"Verbraucherschutz","en":"Consumer protection"},{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0014201","title":"Aufnahme der Glasfasertechnologie in die EU-Taxonomie","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Die Interessenvertretung bezieht sich auf die Erweiterung der EU-Taxonomie und zielt darauf ab, den Ausbau, den Betrieb und die Instandhaltung von Glasfasernetzen als taxonomiefähige Wirtschaftsaktivitäten anzuerkennen und grüne Investitionen in die Branche zu ermöglichen. Sie strebt eine schnelle, schlanke und unbürokratische Ausgestaltung mit klaren technischen Bewertungskriterien ohne zusätzliche Detailvorgaben aus dem geplanten Verhaltenskodex an und setzt auf Entlastungen bei ESG-Berichtspflichten im Sinne der angekündigten Vereinfachungen auf EU-Ebene.","affectedLawsPresent":false,"affectedLaws":[],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"},{"code":"FOI_ENVIRONMENT_SUSTAINABILITY","de":"Nachhaltigkeit und Ressourcenschutz","en":"Sustainability and resource protection"},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"},{"code":"FOI_EU_LAWS","de":"EU-Gesetzgebung","en":"EU legislation"},{"code":"FOI_EU_DOMESTIC_MARKET","de":"EU-Binnenmarkt","en":"EU internal market"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0018388","title":"Anpassung der StVO für Maßnahmen zur Beschleunigung und Vereinfachung des Mobilfunk- und Festnetzausbaus mithilfe verkehrsrechtlicher Anordnungen ","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Die Interessenvertretung bezieht sich auf verkehrsrechtliche Anordnungen für Bauarbeiten im Telekommunikationsausbau und zielt darauf ab, § 45 StVO so zu ändern, dass verkehrsrechtliche Anordnungen (VAO) nach Ablauf einer Anzeigefrist als erteilt gelten. Zugleich wird angestrebt, dringende Instandhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten an TK-Linien von der VAO-Pflicht auszunehmen und hilfsweise eine Beleihungsmöglichkeit in § 45 StVO zu schaffen, damit die für die Planung von Ausbauprojekten eingesetzten Unternehmen (Planungsbüros) die VAO selbst erlassen können.","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Telekommunikationsgesetz","shortTitle":"TKG 2021","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkg_2021"},{"title":"Straßenverkehrs-Ordnung","shortTitle":"StVO 2013","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/stvo_2013"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0020235","title":"Ausgestaltung der Eckpunkte für eine Änderung des TKG ","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Der BREKO begrüßt und unterstützt das mit den vorgeschlagenen Eckpunkten verfolgte Ziel, den Glasfaser- und Mobilfunkausbau in Deutschland mit gesetzgeberischen Maßnahmen zu vereinfachen und beschleunigen. Gleichzeitig begrüßt der BREKO auch den mit den Eckpunkten verfolgten Weg, schon vor einem Referentenentwurf darüber zu diskutieren, welche gesetzgeberischen Maßnahmen sinnvollerweise ergriffen werden sollten. Mit Blick auf den aktuellen Stand des Glasfaserausbaus in Deutschland plädiert der BREKO dafür, die geplanten Gesetzesänderungen ausschließlich auf Maßnahmen zu beschränken, die positive Anreize für weitere Investitionen in den Netzausbau setzen, Verwaltungsverfahren vereinfachen und bestehende Bürokratie abbauen. ","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Telekommunikationsgesetz","shortTitle":"TKG 2021","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkg_2021"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_OTHER","de":"Sonstige Interessenbereiche","en":"Other areas","fieldOfInterestText":"Digitale Infrastruktur "}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0022283","title":"Ausgestaltung der Speicherpraxis von IP-Adressen und Portnummern und der Befugnisse zur Datenerhebung im Strafverfahren","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":true,"draftBill":{"title":"Gesetz zur Einführung einer IP-Adressspeicherung und Weiterentwicklung der Befugnisse zur Datenerhebung im Strafverfahren","publicationDate":"2025-12-22","leadingMinistries":[{"title":"Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz","shortTitle":"BMJV","electionPeriod":21,"url":"https://www.bmj.de/DE/Startseite/Startseite_node.html","draftBillDocumentUrl":"https://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/Gesetzgebung/RefE/RefE_IP_Speicherung.pdf?__blob=publicationFile&v=2","draftBillProjectUrl":"https://www.bmjv.de/SharedDocs/Gesetzgebungsverfahren/DE/2025_IP_Speicherung.html?nn=110518"}]},"description":"Der BREKO verfolgt mit der Stellungnahme das Ziel, Änderungen am Referentenentwurf zur Einführung einer IP-Adressdatenspeicherung zu erwirken. Konkret soll die geplante generelle Speicherpflicht von IP-Adressdaten in ihrer jetzigen Form verhindert oder angepasst werden. Ziel ist es, eine Beschränkung auf eine Sicherungsanordnung zu erreichen sowie Ausnahmen oder Entlastungsregelungen für kleinere und mittlere Netzbetreiber, insbesondere im Hinblick auf CGNAT-Technologie, umzusetzen, um unverhältnismäßige technische und wirtschaftliche Belastungen für Netzbetreiber zu vermeiden.","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Telekommunikationsgesetz","shortTitle":"TKG 2021","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkg_2021"},{"title":"Strafprozeßordnung","shortTitle":"StPO","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/stpo"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_PRIVACY","de":"Datenschutz und Informationssicherheit","en":"Data protection and information security"},{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"},{"code":"FOI_MEDIA_INTERNET_POLICY","de":"Internetpolitik","en":"Internet policy"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0022515","title":"Praxisnahe Ausgestaltung und Anpassung des Entwurfs für eine Verordnung zur Neufassung der Notrufverordnung ","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":true,"draftBill":{"title":"Verordnung zur Neufassung der Verordnung über Notrufverbindungen und Anpassung des Meldewesens bei öffentlichen Warnungen in Mobilfunknetzen","publicationDate":"2025-10-07","leadingMinistries":[{"title":"Bundesministerium für Digitalisierung und Staatsmodernisierung","shortTitle":"BMDS","electionPeriod":21,"url":"https://bmds.bund.de/","draftBillDocumentUrl":"https://bmds.bund.de/fileadmin/BMDS/Dokumente/Gesetzesvorhaben/Anlage1_RefE_Mantelverordnung_NotrufV_MWV_barrierefrei-final.pdf","draftBillProjectUrl":"https://bmds.bund.de/service/gesetzgebungsverfahren/verordnung-zur-neufassung-der-verordnung-ueber-notrufverbindungen-und-anpassung-des-meldewesens-bei-oeffentlichen-warnungen-in-mobilfunknetzen"}]},"description":"Ziel der Interessenvertretung ist es, eine praxisgerechte und einheitliche Umsetzung der Vorgaben des Barrierefreiheitsstärkungsgesetzes und der BFSG-Verordnung für Telekommunikationsdienste sicherzustellen. Insbesondere sollen die Anforderungen zum „Text in Echtzeit“ sowie weitere barrierefreiheitsbezogene Pflichten durch klare Auslegungshinweise, abgestimmte technische Standards, realistische Umsetzungsfristen und definierte Anwendungsbereiche für Netze, Endgeräte und Dienste konkretisiert werden","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Verordnung über Notrufverbindungen","shortTitle":"NotrufV","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/notrufv"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_INTERNET_POLICY","de":"Internetpolitik","en":"Internet policy"},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"},{"code":"FOI_ECONOMY_CONSUMER_PROTECTION","de":"Verbraucherschutz","en":"Consumer protection"},{"code":"FOI_MEDIA_OTHER","de":"Sonstiges im Bereich \"Medien, Kommunikation und Informationstechnik\"","en":"Other in the field of \"Media, communication and information technology\""}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0022516","title":"Ausgestaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für den Glasfaserausbau in Gebäuden (Netzebene 4)","printedMattersPresent":false,"printedMatters":[],"draftBillPresent":false,"description":"Ziel der Interessenvertretung ist die Weiterentwicklung der gesetzlichen und regulatorischen Rahmenbedingungen für Glasfasernetze auf der Netzebene 4. Insbesondere sollen klare Regelungen zu Eigentümerzustimmung, Mitnutzung vorhandener Infrastruktur und Vollausbau geschaffen werden, die zugleich Investitionssicherheit für ausbauende Unternehmen und faire Wettbewerbsbedingungen im Gebäude gewährleisten.","affectedLawsPresent":true,"affectedLaws":[{"title":"Telekommunikationsgesetz","shortTitle":"TKG 2021","url":"https://www.gesetze-im-internet.de/tkg_2021"}],"fieldsOfInterest":[{"code":"FOI_MEDIA_COMMUNICATION","de":"Kommunikations- und Informationstechnik","en":"Communication and information technology"},{"code":"FOI_RP_OTHER","de":"Sonstiges im Bereich \"Raumordnung, Bau- und Wohnungswesen\"","en":"Other in the field of \"Spatial planning, construction and housing\""},{"code":"FOI_MEDIA_DIGITALIZATION","de":"Digitalisierung","en":"Digitalization"}]}]},"statements":{"statementsPresent":true,"statementsCount":14,"statements":[{"regulatoryProjectNumber":"RV0001520","regulatoryProjectTitle":"Anpassung und Umsetzung des NIS-2-Umsetzungs- und Cybersicherheitsstärkungsgesetz","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/e4/f0/332139/Stellungnahme-Gutachten-SG2407080028.pdf","pdfPageCount":7,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Stellungnahme zum Referentenentwurf des BMI für ein Gesetz zur Umsetzung der NIS-2-\r\nRichtlinie (NIS-2-Umsetzungs- und Cybersicherheitsstärkungsgesetz – NIS2UmsuCG)\r\nSehr geehrte Damen und Herren,\r\ndas Bundesministerium des Inneren und für Heimat (BMI) hat am 24.06.2024 einen ernauten\r\n„Referentenentwurf zur Umsetzung der NIS-2-Richtlinie“ in Deutschland zur Kommentierung\r\nversandt. Wir bedanken uns für die Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme.\r\nZusammenfassung der wichtigsten Punkte:\r\nIV. Einsatz kritischer Komponenten, § 41 BSIG-E\r\nDie Ausweitung der bereits nach dem TKG für 5G-Netze bestehenden Verpflichtungen auf Betreiber\r\naller kritsichen Anlagen hält der BREKO für unangemessen und unverhältnismäßig. Die Regelung\r\ndes § 41 BSIG-E sollte in die Bereichsausnahme des § 28 Abs. IV BSIG-E aufgenommen und\r\ndamit der BNetzA überlassen werden, welche Netze sie als „Netze mit erhöhter Kritikalität“ einstuft\r\nund den Verpflichtungen im Anlage 2 des Anforerungskataloges unterwirft. Alternativ sollte § 41\r\nBSIG-E mit vergleichbaren Anforderungen an den möglichen Adressatenkreis versehen\r\nwerden, wie es in Ziffer 5.1.3 des Anforderungskataloges der BNetzA geschieht.\r\nPer Mail: NIS2@bmi.bund.de\r\nBundesministerium des Innern und für Heimat\r\nReferat CI 1\r\n11014 Berlin\r\n03.Juli 2024\r\nBREKO Seite 2\r\nV. Übergangsregelung, Art. 29 des Referentenentwurfs\r\nAngesichts der Tatsache, dass die Verpflichtungen aus dem neuem BSIG durch die erhebliche\r\nAusweitung des Adressatenkreises viele - und gerade kleinere - Unternehmen mit überschaubaren\r\nRessourcen erstmals trifft, bedarf es einer angemessenen Übergangszeit. Erst nach Ende des\r\nGesetzgebungsverfahrens können Unternehmen mit der gezielten Planung der geforderten\r\nSicherheitsmaßnahmen beginnen. Vor diesem Hintergrund halten wir einen Umsetzungszeitraum\r\nvon mindestens 12 Monaten nach Inkrafttreten des vollständigen Regelungswerks,\r\neinschließlich der Verordnung nach § 58 BSIG-E, für erforderlich.\r\nInhaltliche Ausführung:\r\nI. Einleitung\r\nDer im Jahr 1999 gegründete Bundesverband Breitbandkomunikation (BREKO e.V.) vertritt die\r\nInteressen von 498 Mitgliedsunternehmen, darunter 245 Netzbetreibern, die vor allem lokal und\r\nregional echte Glasfasernetze (FttB/H) ausbauen. Dafür investieren die Mitgliedsunternehmen des\r\nBREKO in jedem Jahr weit über 3 Mrd. Euro.\r\nFür die BREKO-Mitgliedsunternehmen haben die Netz- und IT-Sicherheit ebenso wie die Sicherheit\r\nder Daten ihrer Kunden einen hohen Stellenwert. Den im BREKO organiserten Netzbetreibern und\r\nDiensteanbietern ist bewusst, dass die IT- und Datensicherheit ein ganz wesentliches\r\nQualitätsmerkmal iher hochwertigen glasfaserbasierten Produkte ist. Entsprechend ernst nehmen\r\ndie Unternehmen die gesetzlichen Anforderungen.\r\nDer BREKO begrüßt, dass einige Punkte aus unserer zweiten Stellungnahme aufgegriffen und\r\nentsprechend angepasst wurden. Aus der Sicht des BREKO bestehen jedoch weiterhin Punkte, die\r\nes insbesonder kleineren Unternehmen schwierig machen, die Verpflichtungen des neuen BSIG bis\r\nzum Zeitpunkt des Inkrafttretens umzusetzen.\r\nBREKO Seite 3\r\nII. Bereichsausnahmen, § 28 Abs. IV Satz 1 BSIG-E\r\nDer BREKO begrüßt, dass der § 30 BSIG-E erneut in die Bereichsausnahmen für die\r\nTelekommunikationsbranche aufgenommen wurde. Durch den Verweis auf die §§ 165 und 166 TKG\r\nwird die Einordung der von der Ausnahme Betroffenen erleichtert und so Rechtssicherheit\r\ngeschaffen.\r\nIII. Geschäftsleitungshaftung, § 38 BSIG-E\r\nIm Bereich der Geschäftsleitungshaftung begrüßt der BREKO die Änderung, keine gesonderte\r\nHaftungsregelung in das BSIG einzufügen, sondern auf bestehende Haftungsregelungen des jeweils\r\nanwendbaren Gesellschaftsrechts zu verweisen. Dies schafft für die Geschäftsleitung sowohl\r\nSicherheit zur Frage der Betroffenheit, als auch Klarheit über den jeweiligen Haftungsumfang.\r\nIV. Einsatz kritischer Komponenten, § 41 BSIG-E\r\nDer § 41 BSIG-E verpflichtet Betreiber kritischer Anlagen den Einsatz kritischer Komponenten\r\ngegenüber dem BMI anzuzeigen und eine Garantieerklärung des Herstellers beizubringen. In der\r\nFolge kann das BMI den Einsatz von geplanten oder bereits in Betrieb befindlichen Komponenten\r\nuntersagen. Wesentlicher Anknüpfungspunkt ist dabei die Garantiererklärung.\r\nIm Vegleich zu dem vorherigen Referentenentwurf wurde diese Norm nicht angepasst. Aus diesem\r\nGrund steht der BREKO weiterhin hinter seiner Forderung der Anpassung dieser Norm.\r\nDie Untersagung des Einsatzes einer kritischen Komponente – insbesondere, wenn diese bereits in\r\nBetrieb genommen worden ist – stellt einen erheblichen Eingriff in das Eigentum der Unternehmen\r\ndar und erhöht deren Investitionsrisiko erheblich. Eine Ausweitung dieser sehr weitgehenden\r\nBREKO Seite 4\r\nRechtsfolgen auf alle Betreiber einer kritsichen Anlage hält der BREKO für unangemessen und unverhältnismäßig.\r\nDabei ist insbesonder auf das erhebliche wirtschaftliche Risiko für kleinere Unternehmen\r\nhinzuweisen. Ein entsprechendes Verbot von verbauten kritischen Komponenten würde durch den\r\nzwangsweisen Ausbau und die Neuanschaffung Komponenten anderer Hersteller nicht nur zu einem\r\nerheblichen Verlust führen, sondern ebenfalls erhebliche personelle Kapazitäten kosten. Diese\r\nfinanziellen und personellen Kapazitäten stehen jedoch insbesondere kleineren Unternehmen nicht\r\nzur Verfügung. Umabhängig von jeder grundsätzlichen Bewertung dieser Regelung wäre sie für\r\ninsbesondere kleinere Unternehmen unzumutbar.\r\nDer BREKO fordert das BMI daher auf, die Regelung des § 41 BSIG-E entweder in die\r\nBereichsausnahme des § 28 Abs. IV BSIG-E aufzunehmen und damit der BNetzA zu\r\nüberlassen, welche Netze sie als „Netze mit erhöhter Kritikalität“ einstuft und den\r\nVerpflichtungen im Anlage 2 des Anforerungskataloges unterwirft oder § 41 BSIG-E mit\r\nvergleichbaren Anforderungen an den möglichen Adressatenkreis zu versehen, wie es in Ziffer\r\n5.1.3 des Anforderungskataloges der BNetzA geschieht.\r\nUm diese Zur Einstufung als TK-Netz mit erhöhter Kritikalität finden sich in Ziffer 5.1.3 des BNetzAAnforderungskatalog\r\nverschiedene Kriterien:\r\nNeben der Teilnehmerzahl sind dies die besondere Bedeutung des Netzes für das Gemeinwohl z.B.\r\ndurch die „querschnittliche Verwendiung in allen Bereichen des öffentlichen Lebens“, wodurch die\r\n„Verfügbarkeit des Netzes mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht nur den Einzelnen, sondern auch\r\nStaat, Wirtschaft und die Gesellschaft gleichermaßen“ betrifft (S.37 Anforderungskatalog).\r\nDiese überragende Funktion für das Gemeinwohl sieht die BNetzA im Anforderungskatalog nicht\r\neinmal beim flächendeckenden Festnetz der Telekom Deutschland als gegeben an, sondern nur bei\r\nden Betreibern von 5G-Netzen:\r\n„Eine enorme Sonderstellung kommt dem Betrieb von 5G-Netzen im Sinne der EUEmpfehlung 2019/534 vom\r\n26. März 2019 zu. 5G-Netze sind in diesem Sinn das künftige Rückgrat unserer zunehmend digitalisierten\r\nVolkswirtschaften und Gesellschaften. Sie werden Milliarden von Objekten und Systemen mit einander und\r\nauch in den Kritischen Infrastrukturen der Sektoren Energie, Wasser, Ernährung, Gesundheit, Finanz- und\r\nVersicherungswesen, Transport und Verkehr sowie dem Sektor Informationstechnik und Telekommunikation\r\nBREKO Seite 5\r\nsensible Informationen verarbeiten und Sicherheitssysteme unterstützen. Werden daher öffentlich zugängliche\r\n5G- Mobilfunknetze mit einer Teilnehmerzahl von mehr als 100.000 Teilnehmern betrieben, so kann eine\r\nherausragende Bedeutung dieser Telekommunikationsnetze für das Gemeinwohl indiziert\r\nsein.“(Anforderungskatalog S.37)\r\nMit Blick auf die erheblichen Eingriffe, die Anlage 2 des Sicherheitskataloges gegenüber den Betreibern\r\nvon Netzen mit erhöhter Kritikalität ermöglicht, formuliert die BNetzA also restriktive Kriterien\r\nfür die entsprechende Einstufung der Netze. An einer entsprechenden Beschränkung des\r\nAdressatenkreises mit Blick auf die überragende Bedeutung des Netzes für das Gemeinwohl, die\r\ndie Regelung überhaupt erst verhältnismäßig machen würde, fehlt es aber in § 41 BSIG-E. Es wäre\r\naber nicht verhältnismäßig die Kritikalität z.B. eines regional begrenzten Glasfasernetzes mit\r\nvielleicht gerade 100.000 Teilnehmern (Schwellenwert) mit einem 5G-Netz mit vielen Millionen\r\nTeilnehmern und einer viel stärkeren Querschnittsfunktion gleichzusetzen und die Betreiber gleich\r\ntiefen Eingriffen zu un-terwerfen.\r\nDie Regelung ist jedenfalls unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten in ihrem Anwendungsbereich\r\nerheblichzu begrenzen.\r\nV. Übergangsregelung, Art. 29 des Referentenentwurfs\r\nArtikel 29 des Referentenentwurfs sieht ein Inkrafttreten des neuen BSIG am Tag nach der\r\nVerkündung vor. Im Rahmen des vorherigen Diskussionspapier von September 2023 wurde in der\r\nBegründung zu Artikel 29 dazu ausgeführt, dass bei einem erwarteten Abschluss des\r\nGesetzgebungsverfahrens im März 2024 den Unternehmen noch 6 Monate zur Verfügung stünden,\r\num die notwenigen Maßnahmen zur Umetzung zu treffen, bis das Gesetz im Oktober 2024\r\ninkrafttrete.\r\nDiesen zeitlichen Rahmen hat der BREKO in seiner Stellungnahme vorherigen Diskussionspapier\r\nvon September 2023 bereits angezweifelt. Ein Umsetzungszeitraum von 6 Monaten ist bereits\r\ngrundlegend erheblich zu kurz, angesichts der Tatsache, dass die Verpflichtungen aus dem neuem\r\nBSIG durch die erhebliche Ausweitung des Adressatenkreises viele - und gerade kleinere -\r\nUnternehmen mit überschaubaren Ressourcen erstmals trifft.\r\nBREKO Seite 6\r\nZwar ist es richtig, dass einige von den Bereichsausnahmen umfassten Verpflichtungen durch das\r\nTKG vorgegeben und bereits seit Längerem umgesetzt sind. Der BSIG-E enthält aber auch eine\r\nReihe darüber hinausgehender Verpflichtungen, die von den Unternehmen umgesetzt werden\r\nmüssen. Erschwerend hinzu kommt, dass erst mit der nach § 58 BSIG-E ebenfalls zu erlassenden\r\nVerordnung hinreichend sicher klargestellt ist, welchem Adressatenkreis das betreffende\r\nUnternehmen zuzuordnen ist und welche Verpflichtungen genau umzusetzen sind.\r\nDie nun betroffenen kleineren Unternehmen, die bisher keinerlei solche Verpflichtungen inne hatten,\r\nbenötigen zur Umsetzung aufgrund geringerer oder keiner Erfahrungswerte eine deutlich längere\r\nZeit zur Umsetzung. Dies resultiert insbesondere aus geringeren personellen Ressourcen und damit\r\neiner geringeren Möglichkeit personelle Kapazitäten für dieses Thema einzubinden. Darüberhinaus\r\nfehlt es im Zweifel auch an dem möglichen Wissensumfang des Personals und die Einarbeitung in\r\ndiesen Bereich eine erhebliche Zeit in Anspruch nehmen. Auch die finanziellen Mittel, die das\r\nAuslagern der Umsetzung ermöglichen würden, sind zumeist in einem ausreichenden Umfang nicht\r\nvorhanden.\r\nEine ausbleibende oder „zu kurze“ Übergangszeit führt dazu, dass eine pünktliche Umsetzung der\r\nVerpflichtungen – insbesondere für kleinere – Unternehmen zum maßgeblichen Zeitraum kaum\r\nmöglich ist. Dabei ist es keine Unterstützung, dass die Umsetzung der Verpflichtungen erst zu einem\r\nspäteren Zeitpunkt von der zuständigen Stelle kontrolliert wird. Vielmehr besteht für die\r\nUnternehmen in der Zeit zwischen in Kraft treten des Gesetzes und der tatsächlich erfolgten\r\nUmsetzung ihrer Verpflichtungen ein erhebliches Haftungsrisiko im Schadensfall,\r\ninsbesondere vor dem Hintergrund der verschärften Geschäftsführerhaftung nach § 38 BSIG-E. Dies\r\nwürde erneut kleinere Unternehmen besonders hart treffen. Die aufgeschobene Kontrolle der\r\nzuständigen Stelle führt nicht zu einer „Haftungssperre“ für die Unternehmen, sollten sie bei einem\r\nSchadensfall die Maßnahmen zu denen Sie laut BSIG-E verpflichtet sind, noch nicht umgesetzt\r\nhaben.\r\nFaktisch müsste ein Unternehmen bereits jetzt und damit vor dem Beschluss eines konkreten\r\nGesetzentwurfs, die entsprechenden Verpflichtungen umsetzen, um sich rechtlich abzusichern. Dies\r\njedoch ohne von dem konkreten Umfang der Betroffenheit sowie der konkreten Ausgestaltung der\r\nVerpflichtungen Kenntnis erlangt zu haben. Das dabei ein enormes finanzielles Risiko und ein hohes\r\nMaß an Planungsunsicherheit besteht zeigt beispielsweise die erfolgte Änderung der\r\nBereichausnahme zum § 30 BSIG-E für die Telekommunikationswirtschaft. Es ist den Unternehmen\r\nBREKO Seite 7\r\ndaher faktisch nicht möglich nachhaltig und effizient die Verpflichtungen umzusetzen, solange das\r\nGesetzgebungsverfahren nicht abgeschlossen ist. Erst ab diesem Zeitpunkt können Unternehmen\r\nmit der gezielten Planung der geforderten Sicherheitsmaßnahmen beginnen.\r\nIn unserer ersten Stellungnahme haben wir bereits Zweifel daran geäußert, dass das\r\nGesetzgebungsverfahren bereits im März 2024 abgeschlossen sein könnte. Nun wurde Ende Juni\r\n2024 der hier behandelte Referentenentwurf veröffentlicht. Nach Aussage des BMI bei der\r\nVerbändeanhörung im Juni 2024 ist mit dem Abschluss des Gesetzgebungsverfahren nun erst im\r\nFrühjahr 2025 zu rechnen. Bei den letzten Referentenentwürfen änderten sich die Verpflichtungen\r\nfür Telekommunikationsunternehmen bei jedem Entwurf gravierent. Die konkrete Vorbereitung der\r\nUnternehmen scheint vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens daher unmöglich, weshalb\r\ndiese erst unmittelbar vor in Kraft treten des Gesetzes beginnen können.\r\nEs sollte das erhebliche Risiko für die Unternehmen bedacht werden, die aufgrund fehlender\r\nKapazitäten nicht zu einer schnellen Umsetzung der Verpflichtungen im Stande sind. Die zuvor\r\nangedachten 6 Monate (April-September 2024) zwischen Abschluss des Gesetzgebungsverfahren\r\nund Inkrafttreten, hätten den Unternehmen zumindest einen gewissen zeitlichen Spielraum zur\r\nUmsetzung gewährt. Eine solcher sollte unabhängig von der Verzögerung des\r\nGesetzgebungsverfahren weiterhin gewährt werden.\r\nVor diesem Hintergrund halten wir einen Umsetzungszeitraum von mindestens 12 Monaten nach\r\nInkrafttreten des vollständigen Regelungswerks, einschließlich der Verordnung nach § 58 BSIG-E,\r\nfür erforderlich.\r\nWir stehen für Rückfragen jederzeit zur Verfügung.\r\nMit freundlichen Grüßen\r\nBenedikt Kind Lisa Müller\r\nLeiter Recht & Grundsatzfragen Regulierung Referentin für Recht & Regulierung"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) (20. WP)","shortTitle":"BMI (20. 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Wir begrü-ßen sehr, dass das BMI den Dialog sucht und bedanken uns als Verband für die Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme.\r\nZusammenfassung der wichtigsten Punkte:\r\nII. 2. c) Bereichsausnahme für § 30 BSIG-E\r\nAufgrund des Konkurrenzverhältnisses mit dem Sicherheitskatalogs der BNetzA nach § 167 TKG, ist die Bereichsausnahme der Telekommunikationswirtschaft für den § 30 BSIG-E im Rahmen des § 28 Abs. IV BSIG-E erneut aufzunehmen. Spätestens mit der Übertragung des Inhalts von § 30 Abs. II BSIG-E in einen neuen § 165 Abs. IIa TKG im Rahmen des Art. 23 des Referentenentwurfs ist die Bereichsausnahme zur Vermeidung einer Doppelregulierung dringend geboten.\r\nPer Mail: NIS2@bmi.bund.de Bundesministerium des Innern und für Heimat Referat CI 1 11014 Berlin 27. Mai 2024\r\nBREKO Seite 2\r\nII.3. Ausnahmeregelung, § 28 Abs. IX BSIG-E\r\nEs scheint zielführender die Verpflichtungen möglichst einheitlich zu halten und einen großen Fli-ckenteppich an Normen zu vermeiden. Diese Ausnahmeregelung verfehlt hier den Zweck der Ent-lastung der betroffenen IT-Dienstleister. Darüber hinaus ist § 28 Abs. IX BSIG-E unbestimmt und sollte daher gestrichen werden.\r\nIII. Geschäftsführerhaftung, § 38 BSIG-E\r\nDie Geschäftsleitung wird durch § 38 BSIG-E einem außerordentlich hohem und nicht verhältnismä-ßigen Risiko ausgesetzt. Wir regen daher an, § 38 Abs. II BSIG-E zu streichen. Zumindest sollte aber auf Gesetzesebene (nicht nur in der Gesetzesbegründung) klargestellt werden, dass die Inan-spruchnahme einer entsprechenden Versicherung (D&O-Versicherung) zur Absicherung der Ge-schäftsleitung durch § 38 Abs. II BSIG-E nicht ausgeschlossen werden soll.\r\nIV. Einsatz kritischer Komponenten, § 41 BSIG-E\r\nDie Ausweitung der bereits nach dem TKG für 5G-Netze bestehenden Verpflichtungen auf Betreiber aller kritsichen Anlagen hält der BREKO für unangemessen und unverhältnismäßig. Die Regelung des § 41 BSIG-E sollte in die Bereichsausnahme des § 28 Abs. IV BSIG-E aufgenommen und damit der BNetzA überlassen werden, welche Netze sie als „Netze mit erhöhter Kritikalität“ einstuft und den Verpflichtungen im Anlage 2 des Anforerungskataloges unterwirft. Alternativ sollte § 41 BSIG-E mit vergleichbaren Anforderungen an den möglichen Adressatenkreis versehen wer-den, wie es in Ziffer 5.1.3 des Anforderungskataloges der BNetzA geschieht.\r\nBREKO Seite 3\r\nV. Übergangsregelung, Art. 29 des Referentenentwurfs\r\nAngesichts der Tatsache, dass die Verpflichtungen aus dem neuem BSIG durch die erhebliche Aus-weitung des Adressatenkreises viele - und gerade kleinere - Unternehmen mit überschaubaren Res-sourcen erstmals trifft, bedarf es einer angemessenen Übergangszeit. Erst nach Ende des Gesetz-gebungsverfahrens können Unternehmen mit der gezielten Planung der geforderten Sicherheits-maßnahmen beginnen. Vor diesem Hintergrund halten wir einen Umsetzungszeitraum von min-destens 12 Monaten nach Inkrafttreten des vollständigen Regelungswerks, einschließlich der Verordnung nach § 58 BSIG-E, für erforderlich.\r\nInhaltliche Ausführung:\r\nI.\r\nEinleitung\r\nDer im Jahr 1999 gegründete Bundesverband Breitbandkomunikation (BREKO e.V.) vertritt die In-teressen von knapp 480 Mitgliedsunternehmen, darunter über 240 Netzbetreibern, die vor allem lokal und regional echte Glasfasernetze (FttB/H) ausbauen. Dafür investieren die Mitgliedsunterneh-men des BREKO in jedem Jahr weit über 3 Mrd. Euro.\r\nFür die BREKO-Mitgliedsunternehmen haben die Netz- und IT-Sicherheit ebenso wie die Sicherheit der Daten ihrer Kunden einen hohen Stellenwert. Den im BREKO organiserten Netzbetreibern und Diensteanbietern ist bewusst, dass die IT- und Datensicherheit ein ganz wesentliches Qualitäts-merkmal iher hochwertigen glasfaserbasierten Produkte ist. Entsprechend ernst nehmen die Unter-nehmen die gesetzlichen Anforderungen.\r\nDies vorausgeschickt kommentieren wir den vom BMI veröffentlichten Referentenentwurf wie folgt.\r\nBREKO Seite 4\r\nII.\r\nVermeidung einer Doppelregulierung\r\n1.\r\nErhebliche Ausdehnung des Adressatenkreises\r\nDurch die NIS-2-Richtlinie und ihre Umsetzung wird der Adressatenkreis des BSI-Gesetzes erheb-klich erweitert und ist nicht mehr auf die klassischen KRITIS-Betreiber beschränkt. Neben den „Be-treibern kritischer Anlagen“ sind – in abgestufter Intensität – nunmehr auch „besonders wichtige Einrichtungen“ (in der Terminologie der Richtlinie „wesentliche Einrichtungen“) und „wichtige Ein-richtungen“ zur Einhaltung bestimmter Sicherheitsstandards und der Umsetzung der entsprechen-den Maßnahmen verpflichtet. Dabei wird der Telekommunikationssektor sehr weitgehend den „be-sonders wichtigen Einrichtungen“ zugeordnet. Bereits ab 50 Mitarbeitenden bzw. einem Jahresum-satz bzw. einer Jahresbilanzsumme ab € 10 Mio. gelten Telekommunikationsnetzbetreiber und Te-lekommmunikationsdiensteanbieter als „besonders wichtige Einrichtungen“ mit den entsprechenden gesetzlichen Verpflichtungen. Telekommunikationsnetzbetreiber und -Dienstanbieter unterhalb die-ser Schwellwerte sind als Angehörige eines „Sektors mit hoher Kritikalität“ (Anlage1, Ziffer 6) den für „wichtige Einrichtungen“ geltenden Verpflichtungen unterworfen. Die Telekommunikationswirt-schaft ist damit praktisch vollständig – und zum großen Teil erstmals – im Zuge der NIS-2-Umsetzung durch das im Zuge der Richtlinienumsetzung zur Neufassung anstehende BSI-Gesetz betroffen.\r\nDie sich hieraus ergebenden Verpflichtungen können gerade von kleineren Telekommunikationsun-ternehmen überhaupt nur dann bewältigt werden, wenn eine Doppelregulierung konsequent vermie-den wird. Dies ist im aktuellen Referentenentwurf gerade nicht der Fall. Zudem kann der Umstand, dass viele TK-Netzbetreiber und -Diensteanbieter erstmals durch das BSI-Gesetz verpflichtet wer-den nicht ohne Rückwirkungen auf die Umsetzungsfristen bleiben.\r\n2.\r\nBereichsausnahmen, § 28 Abs. IV BSIG-E\r\nIn § 28 Abs. IV BSIG-E wird die Telekommunikationsbranche teilweise durch Bereichsausnahmen von den Verpflichtungen des BSIG-E befreit.\r\nBREKO Seite 5\r\na)\r\nDoppelregulierung\r\nIm Sinne der Rechtssicherheit ist bei jedem Schritt der Regulierung zu beachten, dass für betroffene Unternehmen das Maß und der Umfang ihrer Verpflichtungen klar zu erkennen ist. Es darf daher nicht zu Unsicherheiten durch die Kollision verschiedener regulatorischer Verpflichtungen kommen. Es sollte das Ziel einer jeden Regulierung sein, eine Doppelregulierung zu vermeiden.\r\nEine Doppelregulierung liegt immer dann vor, wenn ein Betroffener durch zwei verschiedene Nor-men in gleichem Umfang verpflichtet wird. Unabhängig von einer gänzlichen Übereinstimmung, kann der mit dem Gesetz einer Norm verbundene Umfang, sowie beispielsweise die Rechtfolgen, unter-schiedlich sein. Es besteht für einen Betroffenen damit eine Rechtsunsicherheit, aus welcher Norm heraus eine Verpflichtung folgt und mit welchen Umfang diese einhergeht.\r\nEine solche Doppelregulierung kann nur dadurch verhindert werden, dass der sektorspezifischen Regulierung Vorrang zukommt und die nachgestellte Norm durch eine Bereichausnahme für den bereits sektorspezifisch regulierten Bereich für die Betroffenen ausgenommen wird.\r\nUm eine solche Doppelregulierung zu verhindern, sah das Diskussionspapier von September 2023 in § 28 Abs.IV Nr.1 BSIG-E weitgehende Bereichsausnahmen für die Telekommunikationswirtschaft vor. Danach sollten „wichtige Einrichtungen“ und „besonders wichtige Einrichtungen“ soweit sie ein öffentliches Telekommunikationsnetz betreiben oder öffentlich zugängliche Telekommunikations-dienste erbringen von den Verpflichtungen nach §§ 30 und 31 BSIG-E befreit sein.\r\nIm aktuellen Referentenentwurf ist eine solche Bereichsausnahme in § 28 Abs. IV Nr. 1 BSIG-E nun lediglich für die §§ 31, 32, 35 und 39 BSIG-E vorgesehen.\r\nb)\r\nBereichsausnahme für die §§ 31, 32, 35 und 39 BSIG-E\r\nDie Entscheidung eine Bereichsausnahem für diese Normen aufgrund der sektorspezifischen Ver-pflichtungen aus dem TKG im Bereich der besonderen Anforderungen an die Risikomanagement-maßnahmen sowie Melde-, Unterrichtungs- und Nachweispflichten zu treffen, wird begrüßt.\r\nBREKO Seite 6\r\nDie Bereichsausnahme für § 31 BSIG-E betrifft u.a. den Einsatz von Systemen der Angriffserken-nung. Diese Bereichsausnahme ist schlüssig, da der Einsatz von Systemen der Angriffserkennung für die Telekommunikationsbranche bereits in § 165 Abs. III TKG geregelt wird.\r\nBezüglich der Meldepflichten und Unterrichtungspflichten bei Sicherheitsvorfällen nach §§ 32 und 35 TKG ist eine Bereichsausnahme sinnvoll und notwendig, da § 168 TKG bei Vorliegen eines Si-cherheitsvorfalls mit beträchtlichen Auswirkungen TK-Netzbetreibern und -Diensteanietern bereits umfangreiche Mitteilungspflichten an die BNetzA und das BSI sowie darüber hianusgehende Unter-richtungspflichten auferlegt und somit ein vergleichbares Schutzniveau schafft. Eine zusätzliche Ver-pflichtung nach §§ 32 und 35 BSIG-E würde damit zu einer unzulässigen Doppelregulierung führen.\r\nc)\r\nBereichsausnahme für § 30 BSIG-E\r\nDer Grund für eine notwendige Ausweitung der aktuell geplanten Bereichsausnahme für die Tele-kommunikationswirtschaft liegt in den erheblichen Überschneidungen des Sicherheitskatalogs der BNetzA mit den Verpflichtungen aus dem aktuellen § 30 BSIG-E. Betroffene Unternehmen müssen bei der Erstellung ihres Sicherheitskonzepts die Anforderungen des Pflichtenkatalogs nach § 165 TKG in Verbindung mit dem Sicherheitskatalog der BNetzA nach § 167 TKG beachten, wodurch ein adäquat hohes Schutzniveau sichergestellt ist. Hier gilt der Vorrang der spezielleren sektorspe-zifischen Regulierung.\r\nDie entsprechenden Überschneidungen wurden im Rahmen des vorherigen Diskussionspapier von September 2023 erkannt und dem durch eine entsprechende Bereichsausnahmen Rechnung getra-gen. Der BREKO hält das Widereinfügen einer Bereichsausnahme für die Telekommunikati-onswirtschaft für den § 30 BSIG-E für unausweichlich um eine Doppelregulierung zu vermeiden.\r\nBei der Gegenübersteltung des Sicherheitskatalogs der BNetzA mit den Verpflichtungen aus dem aktuellen BSIG-E ergibt sich eine erhebliche Überschneidung an Verpflichtungen.\r\nSo beinhaltet der Sicherheitskatalog bereits Regelungen zu den Themen:\r\n•\r\nDurchführung einer Risikoanalyse (§ 30 II Nr. 1 BSIG-E vs. Pkt. 5.1.3-5 und 7 Sicherheits-katalog)\r\n•\r\nUmgang mit Sicherheitsvorfällen (§ 30 II Nr. 2 BSIG-E vs. Pkt. 3.5 Sicherheitskatalog)\r\nBREKO Seite 7\r\n•\r\nHandeln während und nach einem Sicherheitsvorfall (§ 30 II Nr. 3 BSIG-E vs. Pkt. 3.6 Si-cherheitskatalog)\r\n•\r\nSicherheit des Lieferantenmanagements (§ 30 II Nr. 4 BSIG-E vs. Pkt. 3.1.3 Sicherheitska-talog, Pkt. 3 Anlage 2 Sicherheitskatalog )\r\n•\r\nBewertung der Wirksamkeit der Risikomanagementmaßnahmen (§ 30 II Nr. 6 BSIG-E vs. Pkt. 3.7, 3.8 Sicherheitskatalog)\r\n•\r\nSchulung des Personals (§ 30 II Nr. 7 BSIG-E vs. Pkt. 3.2 Sicherheitskatalog, Pkt. 6 Anlage 2 Sicherheitskatalog)\r\n•\r\nVerschlüsselungstechnologien (§ 30 II Nr. 8 BSIG-E vs. Pkt. 2.1.1, 3.3.1, 3.3.6 Sicherheits-katalog, Pkt. 5.2 Anlage 2 Sicherheitskatalog)\r\n•\r\nPhysische Sicherheit der Anlagen (§ 30 II Nr. 9 BSIG-E vs. Pkt. 3.3 Sicherheitskatalog)\r\n•\r\nVertraulichkeit der Kommunikation (§ 30 II Nr. 10 BSIG-E vs. Pkt. 3.3.6 Sicherheitskatalog, 3.1 Anlage 1 Sicherheitskatalog)\r\nAll diese Verpflichtungen werden in ähnlichem Umfang in dem Sicherheitskatalog der BNetzA auf-geführt (siehe Verweise).\r\nEine Rechtfertigung, weshalb sich diese Verpflichtungen voneinander in dem Maße unterscheiden sollten, dass in diesem Fall keine Doppelregulierung vorliegt, ist nicht ersichtlich. Der Sicherheitska-talog der BNetzA umfasst einen erheblichen Umfang an Vorgaben und regelt bereits auf sektorspe-zifischer Ebene die von § 30 Abs. II BSIG-E geforderten Maßnahmen.\r\nDie bereits durch das Nebeneinander von § 30 Abs. II BSIG-E und dem Sicherheitskatalog der BNetzA erzeugte Doppelregulierung wird spätestens durch Art. 23 des Referentenentwurfs noch einmal verstärkt. Durch diesen wird der Maßnahmenkatalog aus § 30 Abs. II BSIG-E vollständig in § 165 Abs. IIa TKG-E übernommen. Die in § 30 Abs. II BSIG-E für die Unternehmen festgelegten Verpflichtungen werden damit komplett in § 165 Abs. IIa TKG gespiegelt.\r\nNur eine Bereichsausnahme zumindest für § 30 Abs. II BSIG-E der Telekommunikationswirtschaft kann eine Rechtsunsicherheit der betroffenen Unternehmen und damit eine Doppelregulierung ver-hindern.\r\nBREKO Seite 8\r\nDarüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass durch die Einführung des § 165 Abs. IIa TKG die oben aufgeführte „Dopplung“ der Verpflichtungen, im Vergleich zum Sicherheitskatalog der BNetzA, nun innerhalb des TKG vorliegen würde. Um die Rechtssicherheit der Betroffenen zu wahren, wäre auch hier die Klärung des Verhältnisses zwischen den Verpflichtungen des § 165 Abs. IIa TKG und dem Sicherheitskatalog der BNetzA sinnvoll.\r\nSystemkonform wäre es, die Vorgaben zur Umsetzung der im TKG enthaltenden Regelungen nicht im TKG selbst, sondern in einer zentrale Übersicht, wie dem Sicherheitskatalog der BNetzA, zu implimentieren. Diese Vorgehensweise scheint auch aus verfahrensökonomischer Sicht sinnvoll, da die Änderung bzw. Ergänzung eines Gesetzes erheblich mehr Zeit in Anspruch nimmt und ein weit-reichenderes Verfahren bedarf, als die Anpassung bzw. Ergänzung einer zentralen Übersicht. Ge-rade vor dem Hintergrund der schnellen Weiterentwicklung des Themas Cybersicherheit und den damit einhergehenden sich schnell verändernden Anforderungen an den Stand der Technik von Sicherheitskonzepten, erscheint eine solche Lösung vorzugswürdig.\r\n3.\r\nAusnahmeregelung, § 28 Abs. IX BSIG-E\r\nMit § 28 Abs. IX BSIG-E des Referentenentwurfs wird eine Ausnahmeregelung für Unternehmen geschaffen, die im Eigentum einer Gebietskörperschaft stehen und bereits durch Landesrecht regu-liert werden.\r\nFraglich ist hierbei zu nächst, was mit „im (…)unmittelbaren Eigentum von Gebietskörperschaften“ stehend gemeint sein soll. Da das „unmittelbare“ Eigentum innerhalb des Sachenrechts nicht vorge-sehen ist, wird um Klärung und ggf. Anpassung dieser Bezeichnung gebeten. Sollte es sich dabei um Unternehmen handeln, an welchen entsprechende Gebietskörperschaften Beteiligungsstruktu-ren inne haben, so würde eine dahingehend klarere Bezeichnung auftretende Verwirrungen vermei-den.\r\nFraglich ist grundsätzlich, welche Unternehmen von der Regelung umfasst sind. Gerade im Bereich der Stadtwerke würden mit diesen verbundene Tochterunternehmen als IT-Dienstleistern, jeweils nach unterschiedlichen Rechtsgrundlagen (BSIG-E vs. Länderregeln) verpflichtet. Dies würde bei der Zusammenarbeit der einzelnen Instanzen und insbesondere bei Dienstleistungen des IT-\r\nBREKO Seite 9\r\nDienstleisters für die Stadtwerke, zu erheblichen Unterschieden und damit vermeidbaren Hürden führen.\r\nEs scheint zielführender die Verpflichtungen möglichst einheitlich zu halten und einen großen Fli-ckenteppich an Normen zu vermeiden. Diese Ausnahmeregelung verfehlt damit ihren Zweck, die IT-Dienstleister eines solchen Falls zu entlasten und sollte daher gestrichen werden.\r\nIII.\r\nGeschäftsführerhaftung, § 38 BSIG-E\r\nDer Referentenentwurf sieht in § 38 BSIG-E eine umfangreiche Haftung der Geschäftsleiter „beson-ders wichtiger Einrichtungen“ und „wichtiger Einrichtungen“ im Hinblick auf die Umsetzung und Über-wachung der gebotenen Risikomanagementmaßnahmen vor. Die Verantwortlichkeit kann weder ho-rizontal z.B. im Vorstand, noch vertikal auf einzelne Mitarbeitende komplett abdelegiert werden. Dar-über hinaus besteht eine Verpflichtung der Geschäftsleiter zur Teilnahme an Schulungen, um aus-reichende Kenntnisse und Fähigkeiten zur Erkennung von Risiken sowie Risikomanagementmaß-nahmen im Bereich der Cybersicherheit und deren Auswirkungen auf die von der Einrichtung er-brachten Dienste zu erwerben.\r\nÜber diese bereits strengen Anforderungen aus Art. 20 der NIS-2-Richtlinie hinaus, sieht die ge-plante nationale Regelung in § 38 BSIG-E vor, dass ein Verzicht der Einrichtung auf Ersatzansprü-che gegen die Geschäftsleitung oder ein in einem groben Missverhältnis zu einer bestehenden Un-gewissheit über das Rechtsverhältnis stehender Vergleich der Einrichtung aufgrund einer Pflichtver-letzung der Umsetzungs- und Überwachungspflicht zu Risikomanagementmaßnahmen oder ein Vergleich unwirksam sein sollen. Dies gilt jedenfalls bis zur Grenze der Abwendung eines Insolvenz-verfahrens des Ersatzpflichtigen.\r\nDer BREKO hält diese durch die umzusetzende Richtlinie nicht vorgebene Haftungsverschärfung für nicht angemessen. Die Geschäftsleitung würde dadurch einem außerordentlich hohem und nicht verhältnismäßigen Risiko ausgesetzt. Die strenge Haftungsregelung in Art.20 der NIS-2-Richtlinie ist unseres Erachtens vollkommen ausreichend, um den hohen Stellenwert der Cybersi-cherheitsanforderungen auch gegenüber der Geschäftsleitung abzusichern. Dazu kommt die intrin-sische Motivation, den Kundinnen und Kunden auch in Bezug auf die IT- und Datensicherheit ein hochqualitatives Produkt anzubieten.\r\nBREKO Seite 10\r\nWir regen daher an, § 38 Abs. II BSIG-E zu streichen.\r\nZumindest sollte aber auch auf Gesetzesebene (nicht lediglich in der Gesetzesbegründung) klarge-stellt werden, dass die Inanspruchnahme einer entsprechenden Versicherung (D&O-Versicherung) zur Absicherung der Geschäftsleitung durch § 38 Abs. II BSIG-E nicht ausgeschlossen werden soll. Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit und Planungssicherheit für die Geschäftsleitung, wäre eine Klarstellung zur Versicherbarkeit dieser Haftungsverpflichtung auf Gesetzesebene sinnvoll, um auch im Versicherungsfall eine klare und wirkungsvolle Einordnung des Gesetzgebers als Argument ge-genüber den Versicherern zu haben. Insbesonder vor dem Hintergrund, dass eine entsprechend weitreichende Haftung der Geschäftsleitung von der Richtlinie nicht gefordert wird, ist die Versicher-barkeit dieser Haftungserweiterung des BSIG-E geboten.\r\nIV.\r\nEinsatz kritischer Komponenten, § 41 BSIG-E\r\nNach der Regelung in § 41 BSIG-E muss der Betreiber einer kritischen Anlage den Einsatz kritischer Komponenten gegenüber dem BMI anzeigen und eine Garantieerklärung des Herstellers beibringen. In der Folge kann das BMI den Einsatz von geplanten oder bereits in Betrieb befindlichen Kompo-nenten untersagen. Wesentlicher Anknüpfungspunkt ist dabei die Garantiererklärung.\r\nDie Untersagung des Einsatzes einer kritischen Komponente – insbesondere, wenn diese bereits in Betrieb genommen worden ist – stellt einen erheblichen Eingriff in das Eigentum der Unternehmen dar und erhöht deren Investitionsrisiko erheblich. Eine Ausweitung dieser sehr weitgehenden Rechtsfolgen auf alle Betreiber einer kritsichen Anlage hält der BREKO für unangemessen und un-verhältnismäßig. Im Telekommunikationssektor findet sich eine entsprechende Verpflichtung in An-lage 2 zum Katalog von Sicherheitanforderungen ausschließlich für Netze mit „erhöhter Kritikalität“.\r\nZur Einstufung als TK-Netz mit erhöhter Kritikalität finden sich in Ziffer 5.1.3 des BNetzA-Anforde-rungskatalog verschiedene Kriterien:\r\nNeben der Teilnehmerzahl sind dies die besondere Bedeutung des Netzes für das Gemeinwohl z.B. durch die „querschnittliche Verwendiung in allen Bereichen des öffentlichen Lebens“, wodurch die\r\nBREKO Seite 11\r\n„Verfügbarkeit des Netzes mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht nur den Einzelnen, sondern auch Staat, Wirtschaft und die Gesellschaft gleichermaßen“ betrifft (S.37 Anforderungskatalog).\r\nDiese überragende Funktion für das Gemeinwohl sieht die BNetzA im Anforderungskatalog nicht einmal beim flächendeckenden Festnetz der Telekom Deutschland als gegeben an, sondern nur bei den Betreibern von 5G-Netzen:\r\n„Eine enorme Sonderstellung kommt dem Betrieb von 5G-Netzen im Sinne der EUEmpfehlung 2019/534 vom 26. März 2019 zu. 5G-Netze sind in diesem Sinn das künftige Rückgrat unserer zunehmend digitalisierten Volkswirtschaften und Gesellschaften. Sie werden Milliarden von Objekten und Systemen mit einander und auch in den Kritischen Infrastrukturen der Sektoren Energie, Wasser, Ernährung, Gesundheit, Finanz- und Versicherungswesen, Transport und Verkehr sowie dem Sektor Informationstechnik und Telekommunikation sensible Informationen verarbeiten und Sicherheitssysteme unterstützen. Werden daher öffentlich zugängliche 5G- Mobilfunknetze mit einer Teilnehmerzahl von mehr als 100.000 Teilnehmern betrieben, so kann eine her-ausragende Bedeutung dieser Telekommunikationsnetze für das Gemeinwohl indiziert sein.“(Anforderungs-katalog S.37)\r\nMit Blick auf die erheblichen Eingriffe, die Anlage 2 des Sicherheitskataloges gegenüber den Betrei-bern von Netzen mit erhöhter Kritikalität ermöglicht, formuliert die BNetzA also restriktive Kriterien für die entsprechende Einstufung der Netze. An einer entsprechenden Beschränkung des Adressa-tenkreises mit Blick auf die überragende Bedeutung des Netzes für das Gemeinwohl, die die Rege-lung überhaupt erst verhältnismäßig machen würde, fehlt es aber in § 41 BSIG-E. Es wäre aber nicht verhältnismäßig die Kritikalität z.B. eines regional begrenzten Glasfasernetzes mit vielleicht gerade 100.000 Teilnehmern (Schwellenwert) mit einem 5G-Netz mit vielen Millionen Teilnehmern und einer viel stärkeren Querschnittsfunktion gleichzusetzen und die Betreiber gleich tiefen Eingriffen zu un-terwerfen.\r\nWir fordern das BMI daher auf, die Regelung des § 41 BSIG-E entweder in die Bereichsausnahme des § 28 Abs. IV BSIG-E aufzunehmen und damit der BNetzA zu überlassen, welche Netze sie als „Netze mit erhöhter Kritikalität“ einstuft und den Verpflichtungen im Anlage 2 des Anforerungskatalo-ges unterwirft oder § 41 BSIG-E mit vergleichbaren Anforderungen an den möglichen Adressaten-kreis zu versehen, wie es in Ziffer 5.1.3 des Anforderungskataloges der BNetzA geschieht.\r\nDie Regelung ist jedenfalls unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten in ihrem Anwendungsbereich erheblichzu begrenzen.\r\nBREKO Seite 12\r\nV.\r\nÜbergangsregelung, Art. 29 des Referentenentwurfs\r\nArtikel 29 des Referentenentwurfs sieht ein Inkrafttreten des neuen BSIG zum 01.10.2024 vor. Im Rahmen des vorherigen Diskussionspapier von September 2023 wurde in der Begründung zu Arti-kel 29 dazu ausgeführt, dass bei einem erwarteten Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens im März 2024 den Unternehmen noch 6 Monate zur Verfügung stünden, um die notwenigen Maßnah-men zur Umetzung zu treffen.\r\nDiesen zeitlichen Rahmen hat der BREKO in seiner Stellungnahme vorherigen Diskussionspapier von September 2023 angezweifelt. Ein Umsetzungszeitraum von 6 Monaten ist bereits grundlegend erheblich zu kurz, angesichts der Tatsache, dass die Verpflichtungen aus dem neuem BSIG durch die erhebliche Ausweitung des Adressatenkreises viele - und gerade kleinere - Unternehmen mit überschaubaren Ressourcen erstmals trifft.\r\nZwar ist es richtig, dass einige von den Bereichsausnahmen umfassten Verpflichtungen durch das TKG vorgegeben und bereits seit Längerem umgesetzt sind. Der BSIG-E enthält aber auch eine Reihe darüber hinausgehender Verpflichtungen, die von den Unternehmen umgesetzt werden müs-sen. Erschwerend hinzu kommt, dass erst mit der nach § 58 BSIG-E ebenfalls zu erlassenden Ver-ordnung hinreichend sicher klargestellt ist, welchem Adressatenkreis das betreffende Unternehmen zuzuordnen ist und welche Verpflichtungen genau umzusetzen sind.\r\nEine ausbleibende oder „zu kurze“ Übergangszeit führt dazu, dass eine pünktliche Umsetzung der Verpflichtungen – insbesondere für kleinere – Unternehmen zum maßgeblichen Zeitraum kaum zu möglich ist. Dabei ist es keine Unterstützung, dass die Umsetzung der Verpflichtungen erst zu einem späteren Zeitpunkt von der zuständigen Stelle kontrolliert wird. Vielmehr besteht für die Unterneh-men in der Zeit zwischen in Kraft treten des Gesetzes und der tatsächlich erfolgten Umsetzung ihrer Verpflichtungen ein erhebliches Haftungsrisiko im Schadensfall, insbesondere vor dem Hintergrund der verschärften Geschäftsführerhaftung nach § 38 BSIG-E. Die aufgeschobene Kon-trolle der zuständigen Stelle führt nicht zu einer „Haftungssperre“ für die Unternehmen, sollten sie bei einem Schadensfall die Maßnahmen zu denen Sie laut BSIG-E verpflichtet sind, noch nicht um-gesetzt haben.\r\nBREKO Seite 13\r\nFaktisch müsste ein Unternehmen bereits jetzt und damit vor dem Beschluss eines konkreten Ge-setzentwurfs, die entsprechenden Verpflichtungen umsetzen, um sich rechtlich abzusichern. Dies jedoch ohne von dem konkreten Umfang der Betroffenheit sowie der konkreten Ausgestaltung der Verpflichtungen Kenntnis erlangt zu haben. Das dabei ein enormes finanzielles Risiko und ein hohes Maß an Planungsunsicherheit besteht zeigt beispielsweise die erfolgte Änderung der Bereichaus-nahme zum § 30 BSIG-E für die Telekommunikationswirtschaft. Es ist den Unternehmen daher fak-tisch nicht möglich nachhaltig und effizient die Verpflichtungen umzusetzen, solange das Gesetzge-bungsverfahren nicht abgeschlossen ist. Erst ab diesem Zeitpunkt können Unternehmen mit der gezielten Planung der geforderten Sicherheitsmaßnahmen beginnen.\r\nIn unserer ersten Stellungnahme haben wir bereits Zweifel daran geäußert, dass das Gesetzge-bungsverfahren bereits im März 2024 abgeschlossen sein könnte. Nun wurde im Mai 2024 der Re-ferentenentwurf veröffentlicht, wobei eine entsprechende Verbändeanhörung erst Anfang Juni 2024 stattfindet. Insbesondere mit Blick auf die künftigen Sommerpausen scheint ein Abschluss des Ge-setzgebungsverfahrens weit vor, beziehungsweise zum geplanten Zeitpunkt Oktober 2024 zweifel-haft. Damit würde für die betroffenen Unternehmen eine konkrete Umsetzung der Verpflichtungen erst unmittelbar vor in Kraft treten des Gesetzes beginnen können.\r\nVor diesem Hintergrund halten wir einen Umsetzungszeitraum von mindestens 12 Monaten nach Inkrafttreten des vollständigen Regelungswerks, einschließlich der Verordnung nach § 58 BSIG-E, für erforderlich.\r\nWir freuen uns auf eine vertiefte Erlörterung im Rahmen der vom BMI angebotenen Verbändeanhö-rung am 03.06.2024, stehen für Rückfragen aber auch gerne schon vorher zur Verfügung.\r\nMit freundlichen Grüßen\r\nBenedikt Kind Lisa Müller\r\nLeiter Recht & Grundsatzfragen Regulierung Referentin für Recht & Regulierung"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) (20. WP)","shortTitle":"BMI (20. 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Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Stellungnahme zum Referentenentwurf des BMI für ein Gesetz zur Umsetzung der NIS-2-\r\nRichtlinie (NIS-2-Umsetzungs- und Cybersicherheitsstärkungsgesetz – NIS2UmsuCG)\r\nSehr geehrte Damen und Herren,\r\ndas Bundesministerium des Inneren und für Heimat (BMI) hat am 24.06.2025 einen ernauten „Referentenentwurf zur Umsetzung der NIS-2-Richtlinie“ in Deutschland zur Kommentierung versandt.\r\nWir bedanken uns für die Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme.\r\nZusammenfassung der wichtigsten Punkte:\r\nII. Einsatz kritischer Komponenten, § 41 BSIG-E\r\nDie Ausweitung der bereits nach dem TKG für 5G-Netze bestehenden Verpflichtungen auf Betreiber\r\naller kritischen Anlagen hält der BREKO für unangemessen und unverhältnismäßig. Der BREKO\r\nfordert das BMI daher auf, die Regelung des § 41 BSIG-E entweder in die Bereichsausnahme des\r\n§ 28 Abs. IV BSIG-E aufzunehmen und damit der BNetzA zu überlassen, welche Netze sie als „Netze mit erhöhter Kritikalität“ einstuft und den Verpflichtungen in Anlage 2 des Anforderungskataloges unterwirft, oder § 41 BSIG-E mit vergleichbaren Anforderungen an den möglichen\r\nAdressatenkreis zu versehen, wie es in Ziffer 5.1.3 des Anforderungskataloges der BNetzA geschieht.\r\nSoweit eine Bereichsausnahme für den Telekommunikationssektor nicht angewandt wird, bedarf §\r\n41 BSIG-E über die Beschränkung seines Anwendungsbereichs hinaus einer grundlegenden Überarbeitung der praktischen Ausgestaltung, um die Rechtssicherheit zu stärken, das wirtschaftliche\r\nRisiko für Unternehmen zu begrenzen und unnötige bürokratische Belastungen zu vermeiden (s.u.).\r\nInhaltliche Ausführung:\r\nI. Einleitung\r\nDer im Jahr 1999 gegründete Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO e.V.) vertritt die\r\nInteressen von 519 Mitgliedsunternehmen, darunter mehr als 260 Netzbetreibern, die vor allem lokal\r\nund regional echte Glasfasernetze (FttB/H) ausbauen.\r\nFür die BREKO-Mitgliedsunternehmen haben die Netz- und IT-Sicherheit ebenso wie die Sicherheit\r\nder Daten ihrer Kunden einen hohen Stellenwert. Den im BREKO organisierten Netzbetreibern und\r\nDiensteanbietern ist bewusst, dass die IT- und Datensicherheit ein ganz wesentliches Qualitätsmerkmal ihrer hochwertigen glasfaserbasierten Produkte ist. Entsprechend ernst nehmen die Unternehmen die gesetzlichen Anforderungen.\r\nDer BREKO begrüßt, dass sich die aktuelle Bundesregierung nun mit der weiteren Umsetzung der\r\nNis2-Richtlinie befasst und auf die Entwürfe der vorherigen Regierung zurückgegriffen hat. Dies hilft\r\nden betroffenen Unternehmen, die bereits begonnene Umsetzung der geforderten Anforderungen\r\nfortzuführen. Insbesondere begrüßt der BREKO den Blick auf die Besonderheiten für Telekommunikationsunternehmen durch das Telekommunikationsgesetz (TKG) und die entsprechenden Ausnahmeregelungen. Aus der Sicht des BREKO besteht jedoch weiterhin dringender Optimierungsbedarf bei § 41 BSIG-E bezüglich des Einsatzes kritischer Komponenten.\r\n\r\nII. Einsatz kritischer Komponenten, § 41 BSIG-E\r\nDer § 41 BSIG-E verpflichtet Betreiber kritischer Anlagen, den Einsatz kritischer Komponenten gegenüber dem BMI anzuzeigen und eine Garantieerklärung des Herstellers beizubringen. In der Folge\r\nkann das BMI den Einsatz von geplanten oder bereits in Betrieb befindlichen Komponenten untersagen. Wesentlicher Anknüpfungspunkt ist dabei die Garantiererklärung und damit die Vertraulichkeit des Herstellers der kritischen Komponente.\r\nDer Entwurf unterscheidet zwischen einer ex-ante-Gestattungsversagung sowie einer ex-post-Untersagung. Der BREKO appelliert insbesondere aufgrund des umfangreichen wirtschaftlichen Risikos für betroffene TKUs für eine umfangreiche Anpassung dieser Norm, die diesem Risiko gebührend Rechnung trägt.\r\nFür TKU besteht bereits eine ähnliche Verpflichtung aus Anlage 2 des BNetzA-Sicherheitskatalogs,\r\ndie aktuell lediglich 5G-Netze einschließt und von der BNetzA koordiniert wird. Der BREKO fordert\r\ndas BMI daher auf, die Regelung des § 41 BSIG-E entweder in die Bereichsausnahme des § 28\r\nAbs. IV BSIG-E aufzunehmen und damit der BNetzA zu überlassen, welche Netze sie als\r\n„Netze mit erhöhter Kritikalität“ einstuft und den Verpflichtungen in Anlage 2 des Anforderungskataloges unterwirft, oder § 41 BSIG-E mit vergleichbaren Anforderungen an den möglichen\r\nAdressatenkreis zu versehen, wie es in Ziffer 5.1.3 des Anforderungskataloges der BNetzA geschieht.\r\nZur Einstufung als TK-Netz mit erhöhter Kritikalität finden sich in Ziffer 5.1.3 des BNetzA-Anforderungskatalogs verschiedene Kriterien:\r\nNeben der Teilnehmerzahl sind dies die besondere Bedeutung des Netzes für das Gemeinwohl z.B.\r\ndurch die „querschnittliche Verwendung in allen Bereichen des öffentlichen Lebens“, wodurch die\r\n„Verfügbarkeit des Netzes mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht nur den Einzelnen, sondern auch\r\nStaat, Wirtschaft und die Gesellschaft gleichermaßen“ betrifft (S. 37 Anforderungskatalog).\r\n\r\nDiese überragende Funktion für das Gemeinwohl sieht die BNetzA im Anforderungskatalog nicht\r\neinmal beim flächendeckenden Festnetz der Telekom Deutschland als gegeben an, sondern nur bei\r\nden Betreibern von 5G-Netzen:\r\n„Eine enorme Sonderstellung kommt dem Betrieb von 5G-Netzen im Sinne der EU Empfehlung 2019/534 vom\r\n26. März 2019 zu. 5G-Netze sind in diesem Sinn das künftige Rückgrat unserer zunehmend digitalisierten\r\nVolkswirtschaften und Gesellschaften. Sie werden Milliarden von Objekten und Systemen mit einander und\r\nauch in den Kritischen Infrastrukturen der Sektoren Energie, Wasser, Ernährung, Gesundheit, Finanz- und\r\nVersicherungswesen, Transport und Verkehr sowie dem Sektor Informationstechnik und Telekommunikation\r\nsensible Informationen verarbeiten und Sicherheitssysteme unterstützen. Werden daher öffentlich zugängliche\r\n5G- Mobilfunknetze mit einer Teilnehmerzahl von mehr als 100.000 Teilnehmern betrieben, so kann eine herausragende Bedeutung dieser Telekommunikationsnetze für das Gemeinwohl indiziert sein.“(Anforderungskatalog S. 37)\r\nMit Blick auf die erheblichen Eingriffe, die Anlage 2 des Sicherheitskataloges gegenüber den Betreibern von Netzen mit erhöhter Kritikalität ermöglicht, formuliert die BNetzA also restriktive Kriterien\r\nfür die entsprechende Einstufung der Netze. An einer entsprechenden Beschränkung des Adressatenkreises mit Blick auf die überragende Bedeutung des Netzes für das Gemeinwohl, die die Regelung überhaupt erst verhältnismäßig machen würde, fehlt es jedoch in § 41 BSIG-E. Es wäre daher\r\nbeispielsweise nicht verhältnismäßig, die Kritikalität eines regional begrenzten Glasfasernetzes mit\r\nvielleicht gerade 100.000 Teilnehmern (Schwellenwert) mit einem 5G-Netz mit vielen Millionen Teilnehmern und einer viel stärkeren Querschnittsfunktion gleichzusetzen und die Betreiber gleich tiefen\r\nEingriffen zu unterwerfen.\r\nDie Regelung ist jedenfalls unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten in ihrem Anwendungsbereich\r\nerheblich zu begrenzen.\r\nNeben den bereits dargestellten verfassungsrechtlichen und Verhältnismäßigkeitsbedenken sieht\r\nder BREKO auch im Hinblick auf die Ausgestaltung der ex ante- und ex post-Regelungen des § 41\r\nBSIG-E erheblichen Optimierungsbedarf.\r\nIm ex-ante-Verfahren bedarf es eines nachhaltigen und effizienten Umgangs mit vertrauenswürdigen Komponenten. Hersteller, deren Komponenten als vertrauenswürdig eingestuft wurden,\r\nsollten für alle TKU zugänglich veröffentlicht werden. Diese Komponenten sollten ohne Anzeige oder Gestattungspflicht (mindestens für konkrete Anlagen) eingebaut werden dürfen. Die Verpflichtung jedes einzelnen Unternehmens, jede kritische Komponente anzuzeigen, führt zu vermeidbarem\r\nbürokratischen Aufwand sowohl für Unternehmen als auch für die zuständige Behörde. Für gestattete Komponenten und ihre konkreten Einsatzszenarien sollte vielmehr eine generelle Gestattung möglich sein. Eine zentrale Übersicht über gestattete Komponenten würde zudem die\r\nPlanung und Vorbereitung technischer Maßnahmen erheblich erleichtern und den Gesamtaufwand\r\nfür alle Beteiligten reduzieren.\r\nAuch die Ausarbeitung der ex-post-Regelung wirft erhebliche Bedenken auf. Die Gründe für eine\r\nnachträgliche Untersagung sind sehr weit gefasst, ohne dass betroffene Unternehmen eine echte\r\nMöglichkeit zur Einflussnahme haben. Besonders kritisch ist, dass das gesamte wirtschaftliche Risiko einseitig den Unternehmen auferlegt wird. Der BREKO schlägt daher die Einführung eines\r\nverbindlichen Gestattungszeitraums vor, in dem eine einmal erteilte Gestattung nicht widerrufen\r\nwerden kann. Zudem ist eine rücksichtsvolle Regelung angemessener Fristen erforderlich, um\r\nbetroffenen Unternehmen im Falle einer Untersagung ausreichende Zeit für den Ausbau verbauter\r\nKomponenten, die Prüfung und Beschaffung geeigneter Alternativen sowie deren Einbau zu geben.\r\nDabei sind nicht nur die Anschaffungs- und Ausbaukosten zu berücksichtigen, sondern auch organisatorische Herausforderungen, etwa die Verfügbarkeit von Fachpersonal oder die Prüfung der\r\ntechnischen Kompatibilität alternativer Komponenten.\r\nHinzu kommt, dass die Untersagung weit verbreiteter Komponenten flächendeckende Auswirkungen\r\nhaben kann. In einem solchen Fall ist mit erhöhter Nachfrage, Lieferengpässen und Preissteigerungen zu rechnen, was zusätzliche wirtschaftliche Risiken für betroffene Unternehmen mit sich bringt.\r\nDer BREKO hält es daher für erforderlich, Unterstützungsmaßnahmen vorzusehen, um wirtschaftliche Schäden abzumildern, etwa in Form finanzieller Ausgleichsregelungen, jedoch\r\nmindestens realistischer Übergangsfristen für den Austausch betroffener Komponenten.\r\nDarüber hinaus sind die Tatbestände, auf deren Grundlage die Vertrauenswürdigkeit eines Herstellers oder die Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit festgestellt werden können,\r\nsehr weit gefasst und kaum konkretisiert. Angesichts des mit einer Versagung verbundenen erheblichen wirtschaftlichen Risikos, insbesondere für kleinere und mittlere Unternehmen, erscheint\r\nes zweifelhaft, ob eine derart offene und nicht abschließende Regelung dem verfassungsrechtlichen\r\nBestimmtheitsgebot genügt. Um Rechtssicherheit und Planbarkeit zu schaffen, bedarf es einer\r\nKonkretisierung der Ablehnungsgründe.\r\nZusammenfassend bedarf § 41 BSIG-E nicht nur einer Beschränkung seines Anwendungsbereichs\r\nunter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, sondern auch einer grundlegenden Überarbeitung der\r\npraktischen Ausgestaltung, um die Rechtssicherheit zu stärken, das wirtschaftliche Risiko für Unternehmen zu begrenzen und unnötige bürokratische Belastungen zu vermeiden.\r\nIII. Übergangsfrist, Art. 29 des Referentenentwurfs\r\nArtikel 29 des Referentenentwurfs sieht ein Inkrafttreten des aktualisierten BSIG am Tag nach der\r\nVerkündung vor. Der BREKO hat sich in vorangegangenen Stellungnahmen dafür eingesetzt, eine\r\nÜbergangsfrist für betroffene Unternehmen einzuführen.\r\nAufgrund der fortgeschrittenen Zeit ist es zur Gewährleistung der Cybersicherheit von besonderer\r\nBedeutung, dass zeitnah konkret verpflichtende Regelungen durch das aktualisierte BSIG festgelegt\r\nwerden. Aufgrund der Weiterverarbeitung der bisherigen Entwürfe der letzten Bundesregierung, zu\r\ndenen für Telekommunikationsunternehmen (TKU) keine umfangreichen Änderungen aufgetreten\r\nsind, ist es zum aktuellen Zeitpunkt für diese möglich, sich bereits jetzt umfangreich mit der Umsetzung zu befassen. Aus diesem Grund kann das Ausbleiben einer Übergangsregelung aus\r\nSicht des BREKO zum aktuellen Zeitpunkt nachvollzogen werden.\r\nWichtig bleibt jedoch zu erwähnen, dass dies nicht für den Fall gilt, dass im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wesentliche Änderungen der Anforderungen vorgenommen werden, auf die\r\nsich Unternehmen gesondert vorbereiten bzw. bisher geplante Umsetzungen anpassen müssen.\r\nFür diesen Fall hält der BREKO an seinem bisherigen Standpunkt fest, dass unter Berücksichtigung\r\ndes erheblichen Risikos für die Unternehmen eine angemessene Umsetzungsfrist nach Inkrafttreten des vollständigen Regelungswerks, einschließlich der Verordnung nach § 58 BSIG-E, erforderlich ist. Hierfür verweisen wir insbesondere auf unsere 3. Stellungnahme zum Nis2-UmsuCG\r\nvom 03.07.2024"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_FRACTIONS_GROUPS","de":"Fraktionen/Gruppen","en":"Parliamentary parties/groups"},{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium des Innern (BMI)","shortTitle":"BMI","url":"https://www.bmi.bund.de/DE/startseite/startseite-node.html","electionPeriod":21}}]},"sendingDate":"2025-07-03"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0010922","regulatoryProjectTitle":"Vermeidung von strategischem Doppelausbau von Glasfasernetzen","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/9e/7a/529277/Stellungnahme-Gutachten-SG2506040016.pdf","pdfPageCount":2,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"\r\nGlasfaser-Doppelausbau: Machtmissbrauch der Telekom beenden und\r\nPlanungssicherheit für den weiteren Ausbau schaffen\r\nDie Wettbewerber der Deutschen Telekom, zu denen auch viele kommunale\r\nUnternehmen zählen, sind aktuell für mehr als 60 Prozent (homes passed) bzw. 70\r\nProzent (homes connected) des Glasfaserausbaus in Deutschland verantwortlich. Sie\r\nsind mit hoher Dynamik aktiv und bauen in den Städten und im ländlichen Raum\r\nzukunftssichere und nachhaltige Glasfaseranschlüsse für die Bürgerinnen und Bürger,\r\ndie öffentliche Verwaltung, Schulen und Geschäftskunden.\r\nAllerdings durchkreuzt die Deutsche Telekom1 seit mehr als zwei Jahren diese Ausbauund Investitionsdynamik, indem sie gezielt auf Ausbauentscheidungen ihrer\r\nWettbewerber reagiert. Das Ziel: Die Ausbauprojekte der Wettbewerber sollen durch\r\neinen strategischen Doppelausbau bzw. dessen Ankündigung verhindert und diese\r\nUnternehmen aus dem Markt gedrängt und weitere Investitionen verhindert werden.\r\nNach Erhebungen des BREKO waren mit Stand August 2024 78 TelekommunikationsUnternehmen in 284 Ausbauprojekten betroffen.2\r\nDieses strategisch destruktive Vorgehen der Deutschen Telekom führt zu einer\r\nVerlangsamung des Ausbaus insgesamt, wie aktuelle Marktzahlen belegen.\r\n3 Zudem\r\nführt es zu massiver Verunsicherung bei den Bürgerinnen und Bürgern und den\r\nKommunalverantwortlichen vor Ort, die nicht verstehen, warum auf einmal zwei\r\nGlasfasernetze gebaut werden sollen – am Ende aber möglicherweise gar keines\r\nentsteht. Das wettbewerbsschädliche Verhalten hat zudem einen dramatischen Effekt\r\nauf den Bundeshaushalt: Durch das strategische Rosinenpicken lukrativer Gebiete\r\nerhöht sich der staatliche Förderbedarf, da die sonst übliche Mischkalkulation aus\r\nlukrativen und weniger lukrativen Gebieten nicht mehr möglich ist.\r\nObwohl das Problem und die negativen Folgen seit mehr zwei Jahren bekannt sind, ist\r\nbisher nichts passiert, um das Problem zu lösen. Diese Verzögerung schafft erhebliche\r\nUnsicherheiten für ausbauwillige Unternehmen und Kommunen und schützt einzig die\r\nInteressen der Deutschen Telekom. Statt wirksame Maßnahmen zu ergreifen, hat die\r\nLeitung des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr massiven Einfluss auf die\r\nErgebnisse des im April 2024 veröffentlichten Zwischenberichts der Bundesnetzagentur\r\nausgeübt und damit die Deutsche Telekom aktiv geschützt. Nach Analyse der – auch\r\n1 Und das mit ihr verbundene Unternehmen Glasfaser Plus\r\n2 BREKO Marktanalyse, S. 19; abrufbar unter\r\nhttps://www.brekoverband.de/site/assets/files/47207/breko_marktanalyse_2024.pdf.\r\n3 BREKO Marktanalyse 2024, S. 11.\r\n\r\nvon Seiten der Deutschen Telekom – an die eigens eingerichtete Monitoringstelle\r\ngemeldeten Doppelausbaufälle kam die BNetzA zu dem Ergebnis, dass allein die\r\nDeutsche Telekom und die mit ihr verbundene Glasfaser Plus das Potenzial haben,\r\nwettbewerbsschädigenden Doppelausbau mit dem Ziel der Verdrängung anderer\r\nUnternehmen zu betreiben. Statt konkrete Maßnahmen gegen dieses strategische\r\nVerhalten zu ergreifen, verhinderte die BNetzA-Hausleitung ein sowohl vom eigenen\r\nHaus, als auch von der BNetzA als notwendig erachtetes „Auskunftsersuchen“\r\ngegenüber der Telekom, um deren Ausbauplanung auf Anzeichen einer\r\nVerdrängungsabsicht hin zu untersuchen.\r\n4\r\nWir fordern daher endlich folgende konkrete Maßnahmen gegen das strategisch\r\ndestruktive Verhalten der Deutschen Telekom zu ergreifen.\r\n1. Durch politische Intervention eine Selbstverpflichtung der Telekom zu erwirken,\r\nin bereits mit Glasfaser ausgebauten, im Ausbau befindlichen Gebieten oder\r\nkonkret und verbindlich zugesagten Ausbaugebieten von Wettbewerbern keinen\r\nstrategischen Doppelausbau zu betreiben, um das Ziel eines möglichst\r\nschnellen flächendeckenden Glasfaserausbaus nicht zu gefährden.\r\n2. Die Deutsche Telekom als marktmächtiges Unternehmen zu verpflichten ihre\r\nGlasfaser-Ausbauplanungen mit einem Vorlauf von 9 Monaten in eine nicht\r\nöffentliche Ausbauliste einzutragen5 und bei Verstößen Sanktionen anzuordnen.\r\nRechtlich kann ein solches Auskunftsersuchen auf Basis von § 203 TKG\r\numgesetzt werden.\r\n4 Der BREKO hatte dazu einen IFG-Antrag bei der Bundesnetzagentur gestellt. Aus den Unterlagen geht\r\ndie Einflussnahme zugunsten der Deutschen Telekom hervor.\r\n5Entsprechend der Entscheidung des Bundeskartellamtes im Verfahren „Glasfaser Nordwest“."},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_FRACTIONS_GROUPS","de":"Fraktionen/Gruppen","en":"Parliamentary parties/groups"},{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundeskanzleramt (BKAmt)","shortTitle":"BKAmt","url":"https://www.bundeskanzler.de/bk-de","electionPeriod":20}},{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) (20. WP)","shortTitle":"BMDV (20. WP)","url":"https://bmdv.bund.de/DE/Home/home.html","electionPeriod":20}},{"department":{"title":"Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) (20. WP)","shortTitle":"BMWK (20. WP)","url":"https://www.bmwk.de/Navigation/DE/Home/home.html","electionPeriod":20}}]},"sendingDate":"2025-01-21"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0010923","regulatoryProjectTitle":"Förderung eines wettbewerbskonformen Übergangs von Kupfer- auf Glasfasernetze","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/27/5d/332181/Stellungnahme-Gutachten-SG2407080033.pdf","pdfPageCount":65,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Gesetzgeberische Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nGutachten\r\nim Auftrag des Bundesverbands Breitbandkommunikation e. V.\r\nEndfassung\r\nBonn, 10. April 2024\r\nAndreas Neumann\r\nInstitut für das Recht der Netzwirtschaften, Informations- und Kommunikationstechnologie (IRNIK) GbR\r\nHausanschrift: Rheinweg 67, 53129 Bonn\r\nPostanschrift: Postfach 15 01 61, 53040 Bonn\r\nTelefon: (+49)-(0)228-8-50-79-97\r\nTelefax: (+49)-(0)228-8-50-86-62\r\nWWW: http://www.irnik.de\r\nElektronische Post: kontakt@irnik.de\r\nKontaktperson:\r\nAndreas Neumann IRNIK GbR Postfach 15 01 61 53040 Bonn Tel.: (+49)-(0)228-8-50-86-64 Fax: (+49)-(0)228-8-50-86-62 an@irnik.de\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration I\r\nInhaltsverzeichnis\r\nInhaltsverzeichnis ............................................................................................................................ I\r\nZusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse (Executive Summary) ........................................ III\r\nGutachten ....................................................................................................................................... 1\r\nA. Ausgangssituation ............................................................................................................. 1\r\nB. Ausgestaltungsmodelle für eine gesetzgeberische Reaktion auf ........................................ die nachteiligen Effekte einer selektiven Außerbetriebnahmepraxis................................... 5\r\nC. Unionsrechtliche Spielräume für gesetzgeberische Maßnahmen ....................................... zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration .......................... 9\r\nI. Spezifische Vorgaben für die Migration von ................................................................... herkömmlichen Infrastrukturen (Art. 81 des Kommunikationskodex) ............................. 9\r\n1. Ermessensspielraum bei der Entscheidung über ....................................................... die Aufhebung der Vorabverpflichtungen? .............................................................. 11\r\na) Grammatikalische Auslegung (Wortlaut) ............................................................ 11\r\nb) Systematische Auslegung (Regelungszusammenhang) .................................... 12\r\naa) Norminterne Systematik ................................................................................ 12\r\nbb) Normexterne Systematik ............................................................................... 13\r\nc) Genetische Auslegung (Entstehungsgeschichte) ............................................... 15\r\nd) Teleologische Auslegung (Ziel) .......................................................................... 17\r\naa) Erwägungsgrund 209 .................................................................................... 17\r\naaa) Spezifische Aussagen zur Aufhebung der .................................................. Zugangsverpflichtungen (S. 2) ................................................................. 18\r\nbbb) Möglichkeit zur Außerbetriebnahme herkömmlicher Netze (S. 3) ............ 21\r\nccc) Interesse der Endnutzer (S. 1) ................................................................. 22\r\nbb) Allgemeine Regulierungsziele (Art. 3 des Kommunikationskodex) ................ 22\r\ne) Zwischenergebnis .............................................................................................. 23\r\n2. Ausrichtungsvorgaben für die Ermessensbetätigung .............................................. 24\r\nII. Allgemeine Vorgaben für die Ausgestaltung von Vorabverpflichtungen gegenüber ......... marktmächtigen Unternehmen (Art. 3, 32, 33, 68, 81 des Kommunikationskodex) ...... 26\r\n1. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ................................................... 27\r\na) Kompetenzielle Zuweisung an die nationalen Regulierungsbehörden ................ 27\r\nII Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nb) Prozedurale Einbindung der nationalen Regulierungsbehörden ............................ in den Regulierungsverbund .............................................................................. 29\r\n2. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts .................................................. 29\r\na) Kompetenzielle Zuweisung an die nationalen Regulierungsbehörden ................ 29\r\nb) Prozedurale Einbindung der nationalen Regulierungsbehörden ............................ in den Regulierungsverbund .............................................................................. 31\r\n3. Zwischenergebnis .................................................................................................. 31\r\nIII. Unionsrechtliche Bewertung der Ausgestaltungsmodelle ............................................ 33\r\n1. Gleichbehandlungsmodell ...................................................................................... 33\r\n2. Anreizmodell .......................................................................................................... 34\r\nD. Verfassungsrechtliche Spielräume für gesetzgeberische Maßnahmen zur ......................... Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration .............................. 36\r\nI. Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ............................................................................... 36\r\n1. Schutzbereich ........................................................................................................ 36\r\n2. Eingriff .................................................................................................................... 37\r\n3. Rechtfertigung ........................................................................................................ 39\r\na) Gründe des Allgemeinwohls als Regelungszweck ............................................. 40\r\nb) Eignung ............................................................................................................. 40\r\nc) Erforderlichkeit ................................................................................................... 42\r\nd) Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) ....................................... 44\r\naa) Schwere des Eingriffs.................................................................................... 44\r\nbb) Gewicht der Gemeinwohlinteressen .............................................................. 46\r\ncc) Abwägung ..................................................................................................... 47\r\ne) Zwischenergebnis .............................................................................................. 49\r\nII. Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) ..................................................................................... 50\r\n1. Schutzbereich ........................................................................................................ 51\r\n2. Eingriff .................................................................................................................... 51\r\n3. Rechtfertigung ........................................................................................................ 52\r\n4. Zwischenergebnis .................................................................................................. 54\r\nLiteraturverzeichnis ....................................................................................................................... 55\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration III\r\nZusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse (Executive Summary)\r\nDer Glasfaserausbau in Deutschland ist durch ein besonders starkes Engagement von Wettbewer-bern der marktmächtigen Telekom Deutschland GmbH (TDG) geprägt. Das hat dazu geführt, dass es sowohl Gebiete gibt, in denen die TDG eine Glasfaserinfrastruktur errichtet hat, als auch Gebiete, in denen Wettbewerbsunternehmen der TDG das Glasfasernetz ausgebaut haben. Unabhängig da-von ist ab einem gewissen Ausbaugrad der parallele Weiterbetrieb des Kupfernetzes volkswirt-schaftlich nicht mehr sinnvoll und zur Versorgung der Nutzer auch nicht mehr erforderlich. Allerdings hat die TDG erheblich unterschiedliche betriebswirtschaftliche Anreize, die letztlich überflüssig gewordene Altinfrastruktur auch tatsächlich abzuschalten: In ihren eigenen Glasfaserausbaugebie-ten kann sie durch eine möglichst zügige Migration auf das Glasfasernetz und die anschließende Abschaltung des Kupfernetzes erhebliche Kosteneinsparungen verwirklichen und zugleich die Aus-lastung und damit Rentabilität ihres Glasfasernetzes erhöhen. In den Ausbaugebieten ihrer Wettbe-werber hat sie dagegen ein starkes strategisches Interesse daran, über die bereits weitgehend ab-geschriebene Kupferinfrastruktur so lange wie möglich noch Umsätze zu erzielen und zugleich durch die damit einhergehende Verzögerung des Migrationsprozesses die Auslastung der Glasfasernetze ihrer Wettbewerber so gering wie möglich zu halten.\r\nMit dieser Ausgangssituation gehen erhebliche Nachteile für die Sicherstellung der Regulie-rungsziele einher. So läuft ein Weiterbetrieb des Kupfernetzes in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber der „Förderung … der Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität durch alle Bürger und Unternehmen“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG) und der „Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Ver-braucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) zuwider. Aber auch der chancengleiche Wettbewerb und die Förderung eines effizienten infrastrukturbasierten Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) und in der Folge das Konnektivitätsziel aus § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG mit Blick auf seine Zugangskomponente sowie erneut die Nutzerinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG sind potentiell beeinträchtigt, wenn allein das marktmächtige Unternehmen über einen wesentlichen Parameter für die Auslastung der Glasfasernetze und damit für die Rentabilität der diesbezüglichen Investitionen entscheiden kann. Bestätigt wird diese Einschätzung durch entspre-chende Hinweise in der neuen Gigabit-Empfehlung der EU-Kommission und in ihrem aktuellen Weißbuch zu den Anforderungen an die digitale Infrastruktur. Darüber hinaus wirken sich diese ne-gativen Folgen insbesondere für das Wettbewerbsziel und die Verbraucherinteressen zugleich ne-gativ auf die telekommunikationspolitischen Zielsetzungen aus, die in der Gigabitstrategie der Bun-desregierung und im Koalitionsvertrag der Regierungsparteien niedergelegt sind. Überdies weist eine durch strategisches Verhalten des marktmächtigen Unternehmens verzögerte Kupfer-Glasfa-ser-Migration wegen des damit einhergehenden Weiterbetriebs der energieverbrauchsintensiven Kupferinfrastruktur schließlich auch erheblich nachteilige ökologische Implikationen auf.\r\nVor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll und angesichts der hier in Rede stehende Gefahren für die Regulierungs- und Nachhaltigkeitsziele letztlich angezeigt, eine wettbewerbskonforme Kup-fer-Glasfaser-Migration auch in den Gebieten zu fördern, in denen Wettbewerbsunternehmen der TDG die Glasfaserinfrastruktur ausgebaut haben. Vor diesem Hintergrund werden in diesem\r\nIV Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nGutachten die unions- und verfassungsrechtlichen Spielräume für entsprechende Maßnahmen des deutschen Gesetzgebers ausgeleuchtet, mit denen die Bundesnetzagentur hierbei unterstützt wer-den könnte und zugleich die Marktteilnehmer die für ihre Rechts- und Planungssicherheit relevanten Signale für weitere Investitionsanreize erhielten. Dabei werden namentlich zwei denkbare Ausge-staltungen betrachtet:\r\nDas sog. Gleichbehandlungsmodell knüpft an die in § 34 Abs. 5 TKG geregelte Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche (Kupfer-) Infrastruktur in den Glasfaserausbauge-bieten des marktmächtigen Unternehmens an. Eine solche Aufhebung der bestehenden Zugangs-verpflichtungen ist Voraussetzung für die Außerbetriebnahme dieser Kupferaltinfrastruktur. Bei der Entscheidung über die Aufhebung könnte die Bundesnetzagentur verpflichtet werden, die Abschalt-praxis in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerbsunternehmen zu berücksichtigen. Stellt die Bundesnetzagentur hier die Gefahr einer diskriminierenden – die Migration in den Wettbewerbsge-bieten verzögernden – Vorgehensweise des marktmächtigen Unternehmens fest, könnte sie in letz-ter Konsequenz das Unternehmen daran hindern, seine Kupferinfrastruktur in den eigenen Glasfa-serausbaugebieten außer Betrieb zu nehmen, bis es zu einer diskriminierungsfreien Praxis über-geht.\r\nDas sog. Anreizmodell setzt demgegenüber darauf, dass die Bundesnetzagentur zur Vermeidung einer uneinheitlichen Abschaltpraxis die bestehenden Regulierungsverpflichtungen in den Glasfa-serausbaugebieten der Wettbewerbsunternehmen in den Blick nimmt. Durch eine Anpassung dieser Verpflichtungen könnte der regulierungszielwidrige Weiterbetrieb der dortigen Kupferinfrastruktur für das marktmächtige Unternehmen zunehmend unlukrativ gemacht werden.\r\nWährend das Anreizmodell damit ein eher zurückhaltendes Lösungsmodell ist, besteht im Gleich-behandlungsmodell durch die unmittelbare Verknüpfung mit dem „Kupferausstieg“ in den eigenen Glasfaserausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens ein sehr wirksamer Anreizhebel, der überdies vergleichsweise einfach einzusetzen wäre. Es erweist sich daher als dasjenige Modell, mit dem sich die Nachteile einer nicht wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration deutlich ef-fektiver vermeiden lassen. Denkbar ist es schließlich, dass der Gesetzgeber beide Modelle umsetzt. Regelungstechnisch könnte eine Umsetzung etwa durch eine Ergänzung von § 34 TKG oder durch Schaffung eines neuen § 34a TKG erfolgen.\r\nSpielraum für gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration besteht allerdings von vornherein nur im Rahmen des unionsrechtlich Zulässi-gen.\r\nAusgangspunkt beider Lösungsmodelle ist die Aufhebung der bestehenden Zugangsverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur anlässlich der Durchführung einer Kupfer-Glasfaser-Migration durch das marktmächtige Unternehmen. Der damit in erster Linie einschlägige Art. 81 des Kommunikationskodex sieht bei der Frage, ob die Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche (Kupfer-) Infrastruktur aufzuheben sind, ein Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden vor. Bei dessen Betätigung können und müssen ggf. auch die Auswirkungen berücksichtigt werden, die sich aus einer asymmetrischen Abschaltung der Kupferinfrastruktur auf die Regulierungsziele in an-deren Gebieten ergeben würden. Das Gleichbehandlungsmodell entspricht als solches somit den unionsrechtlichen Vorgaben.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration V\r\nDas Anreizmodell bewegt sich unionsrechtlich demgegenüber im Bereich des Regelungsprogramms der allgemeinen Überprüfungsvorgabe aus Art. 68 Abs. 6 des Kodex. Diese sieht ebenfalls ein (Re-gulierungs-) Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden vor, bestehende Vorabverpflichtungen zur Sicherstellung der Regulierungsziele anzupassen, wenn neue Marktentwicklungen die Wettbe-werbsdynamik beeinflussen. Diese unionsrechtliche Vorgabe würde im Anreizmodell anlassbezogen aufgegriffen, ohne dass ein solcher Rückgriff durch Art. 81 des Kodex gesperrt würde.\r\nNach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts sind die Möglichkeiten des nationalen Gesetzgebers, auf das Ermessen der nationalen Regulierungsbe-hörde steuernd einzuwirken, allerdings begrenzt. Möglich bleiben jedoch prozedurale Ausgestaltun-gen und die Vorgabe eines mit den unionalen Regulierungszielen übereinstimmenden Abwägungs-belangs durch den nationalen Gesetzgeber. In den damit eröffneten unionsrechtlichen Umset-zungsspielraum lassen sich sowohl das Gleichbehandlungs- als auch das Anreizmodell einpassen.\r\nSoweit etwaige Ergänzungen des TKG unionsrechtlich möglich sind, müssen sie aber auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Grenzen könnten sich vorliegend vor allem aus der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG ergeben.\r\nIn beiden Modellen sind die Schutzbereiche dieser Grundrechte berührt. Die im Rahmen der vorlie-genden Untersuchung diskutierten Maßnahmen des Gesetzgebers würden jedoch, schon aus den genannten unionsrechtlichen Gründen, selbst nicht unmittelbar in diese Schutzbereiche eingreifen, sondern lediglich eine entsprechende Entscheidung der Bundesnetzagentur unterstützen. Da aber jedenfalls diese regulierungsbehördliche Maßnahme den grundrechtlichen Vorgaben genügen muss, wurde hier, wie im Rahmen der unionsrechtlichen Analyse, eine besonders vorsichtige Per-spektive eingenommen und für die Zwecke der weiteren Prüfung davon ausgegangen, dass bereits in den gesetzgeberischen Berücksichtigungsvorgaben diesbezügliche Grundrechtseingriffe zu se-hen seien.\r\nDiese erweisen sich sowohl im Gleichbehandlungs- als auch im Anreizmodell als geeignet und er-forderlich, um die mit ihnen bezweckte Sicherstellung der Regulierungsziele und ergänzend auch der Klimaschutzvorgaben aus Art. 20a GG zu erreichen. Schlussendlich sind die entsprechenden Eingriffe aber auch zumutbar: Während die im Anreizmodell möglichen Eingriffe überschaubar und letzten Endes Konsequenz der ohnehin festgestellten Regulierungsbedürftigkeit sind, ist für das Gleichbehandlungsmodell zwar nicht zu verkennen, dass hier – gewissermaßen als Kehrseite seiner größeren Wirksamkeit – nicht unerhebliche Grundrechtseingriffe in Rede stehen können. Diesen stehen aber – wie auch im Anreizmodell – mit der Sicherstellung zahlreicher Regulierungsziele recht-fertigende Gründe gegenüber, die Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht bereits als besonders wichtige Gemeinschaftsgüter bzw. gewichtige Gemeinwohlziele anerkannt haben. Hinzu kommt mit dem ökologischen Nutzen, den eine beschleunigte Abschaltung der Kupferaltinfrastruktur auch in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber hat, ein weiteres, in Art. 20a GG verfas-sungsrechtlich fundiertes Gemeinwohlinteresse. Schon vor diesem Hintergrund stehen im Anreiz-, aber auch im Gleichbehandlungsmodell Eingriffsgrund und -schwere in einem angemessenen Ver-hältnis zueinander.\r\nVI Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nDie im Gleichbehandlungs- und Anreizmodell möglichen Grundrechtseingriffe sind daher verfas-sungsrechtlich gerechtfertigt. Das gilt jedenfalls, wenn durch eine entsprechende Ausgestaltung sichergestellt wird, dass das marktmächtige Unternehmen seine Kunden bei der Abschaltung seiner Kupferaltinfrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber auf das betreffende Glasfasernetz migrieren und damit über diese Infrastruktur weiter versorgen kann, wie es § 34 TKG auch für die umgekehrte Konstellation vorsieht. Damit lassen sich die gesetzlichen Ergänzungen zur Implementierung des Gleichbehandlungs- und des Anreizmodells auch verfassungskonform umset-zen.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 1\r\nGutachten\r\nA. Ausgangssituation\r\nDer Glasfaserausbau in Deutschland hat an Fahrt aufgenommen. Zwar entfällt der größere Teil des Zuwachses an erschlossenen Haushalten nach wie vor auf die Wettbewerber der Telekom Deutsch-land GmbH (TDG).1 Aber auch die TDG erschließt mittlerweile in erheblichem Umfang Haushalte mit Glasfaserinfrastrukturen bis zum Gebäude oder bis in die Wohnung („Fiber To The Buil-ding/Home“, FTTB/H).2 Anders als die meisten ihrer Wettbewerber betreibt die TDG in ihren Glasfa-serausbaugebieten – jedenfalls in aller Regel3 – allerdings auch noch die bisherige Kupferinfrastruk-tur weiter.\r\nDas führt aus der betriebswirtschaftlichen Perspektive der TDG zum einen dazu, dass sie im selben Anschlussgebiet den Betrieb zweier Netzinfrastrukturen finanzieren muss.4 Dabei verhalten sich ge-rade im Kupfernetz die Kosten z. T. sprunghaft und nicht proportional zu der Zahl der erschlossenen Haushalte.5 Die Migration einzelner Kunden aus dem Kupfer- in das Glasfasernetz führt daher nicht automatisch zu entsprechenden Kosteneinsparungen beim Betrieb des Kupfernetzes. Zum anderen stellen die über das „vectorisierte“ Kupfernetz bereitgestellten Anschlussprodukte aus Sicht vieler Endkunden noch bedarfsgemäße Angebote dar, die sie von einem Umstieg auf das Glasfasernetz der TDG (und ggf. von der Inanspruchnahme leistungsfähigerer Produkte) abhalten. Die TDG hat daher einen starken betriebswirtschaftlichen Anreiz, in einem bestimmten Anschlussbereich ihr dor-tiges Kupfernetz abzuschalten und die bisher über dieses Netz versorgten (End- und Vorleistungs-) Kunden auf ihr Glasfasernetz zu migrieren (sog. „Kupferausstieg“6), sobald sie dieses Netz zumin-dest nahezu vollständig ausgebaut hat.7 Hierzu muss sie das in § 34 TKG geregelte Verfahren ein-halten.\r\n1 Böcker, BREKO Marktanalyse 2023, 2023, S. 16: Die Zahl der von den Wettbewerbern erschlossenen Haushalte ist danach zwischen 2020 und Mitte 2023 von 6,2 Millionen auf 11,6 Millionen, also um 5,4 Mil-lionen, gestiegen. Entsprechend Dialog Consult/Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM), 25. TK-Marktanalyse Deutschland 2023, 2023, S. 21, wonach die Zahl der von den Wettbewerbern erschlossenen Haushalte zwischen 2020 und 2023 von 3,8 auf (geschätzt) 9,0 Millionen, also um 5,2 Millionen, gestiegen ist. Die absoluten Unterschiede dürften sich auch durch abweichende Bezugsgrößen erklären. So bezieht sich Böcker auf „Wohneinheiten, Unternehmen, Behör-den“, siehe a. a. O., S. 15, während Dialog Consult/VATM etwas enger nur private Haushalte und kleine und mittlere Unternehmen im Blick haben dürften, siehe a. a. O., S. 19.\r\n2 Siehe Böcker (Fn. 1), S. 16. Danach ist die Zahl der von der TDG erschlossenen Haushalte zwischen 2020 und Mitte 2023 von 2,1 Millionen auf 5,7 Millionen gestiegen, also um 3,6 Millionen.\r\n3 Ausnahmen bestehen insbesondere in Neubaugebieten, die erstmalig – und dann direkt mit Glasfaser – erschlossen werden.\r\n4 Siehe auch Wolfram, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 5. A., 2023, § 34 Rn. 5.\r\n5 Insbesondere erzeugt die aktive Technik im Multifunktionsgehäuse (MFG) eines „Vectoring“-Anschluss-netzes mit multifunktionalem Zugangsknoten („Multi-Service Access Node“, MSAN) und Klimatechnik eine Grundlast, die unabhängig von der Zahl der aktiven Kunden auf dem Anschlussnetz ist. Siehe auch Franz, N&R 2020, 86, 91.\r\n6 Franz, N&R 2020, 86; Neumann, Telekommunikationsrecht kompakt, 2022, S. 66.\r\n7 Kommission, White Paper „How to master Europe's digital infrastructure needs?“, COM (2024) 81 final, S. 31; Monopolkommission, 12. Sektorgutachten Telekommunikation, BT-Drs. 20/1620, 331, 361 Tz. 39; Franz, N&R 2020, 86, 93; Kühling/Bulowski/Hildebrandt, N&R 2022, 194, 194 f.; allgemein auch\r\n2 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nGerade gegensätzlich stellt sich die Anreizsituation in den Gebieten dar, in denen – ausschließlich – ein Wettbewerbsunternehmen eine FTTB/H-Anschlussinfrastruktur errichtet hat. Hier hätte ein Ab-schalten des Kupfernetzes und eine Migration der Kunden auf die Glasfaserinfrastruktur zur Folge, dass die TDG ihre bisherigen Kunden nur noch auf der Grundlage eines Vorleistungszugangs zu diesem Glasfasernetz eines Wettbewerbers versorgen könnte.8 Die TDG hat daher einen betriebs-wirtschaftlichen Anreiz, in diesen Anschlussgebieten ihr Kupfernetz weiterhin zu betreiben.9 Zugleich hat sie einen starken Anreiz, durch das Angebot entsprechender, insbesondere entsprechend be-preister Produkte einen Wechsel ihrer (End- und Vorleistungs-) Kunden auf das Glasfasernetz ihres Wettbewerbers so lange wie möglich zu verhindern.10\r\nDas führt zu einer ungleichen Ausgangssituation: Durch die Entscheidung über das Abschalten ihrer überkommenen Kupferinfrastruktur kann die TDG die Auslastung ihrer eigenen Glasfasernetze er-höhen, während sie zugleich in anderen Ausbaugebieten die Auslastung und damit die Wirtschaft-lichkeit der Glasfasernetze ihrer Wettbewerber erschweren kann.11 Damit gehen erhebliche Nach-teile für die Sicherstellung der Regulierungsziele einher.\r\nOhne dass an dieser Stelle eine abschließende Würdigung insbesondere unter Einbeziehung ge-genläufiger Effekte erfolgen kann, läuft ein Weiterbetrieb des Kupfernetzes in den Glasfaserausbau-gebieten der Wettbewerber trotz eines (weitgehend) flächendeckend verfügbaren Glasfasernetzes der „Förderung … der Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität durch alle Bürger und Unter-nehmen“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG) und der „Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinte-ressen auf dem Gebiet der Telekommunikation“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) zuwider. Diese Nachteile ergeben sich insbesondere daraus, dass das fortbestehende Angebot von kupferbasierten An-schlussprodukten Nutzer davon abhalten kann, auf ein leistungsfähigeres Glasfaseranschlusspro-dukt zu wechseln. Unabhängig von den Gründen hierfür werden damit entgegen § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG die vorhandenen Netze mit sehr hoher Kapazität nicht in dem Umfang genutzt, in dem das ohne parallele Kupferinfrastruktur der Fall wäre. Damit sind zugleich die Nutzerinteressen nachteilig betroffen, da zu diesen nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 lit. a TKG auch gehört, dass die Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität gefördert wird. Zwar würde die Nutzung leistungsfähigerer Anschlusspro-dukte vermutlich jedenfalls mittelfristig höhere Entgelte zur Folge haben,12 was prima facie dem Nut-zerinteresse an größtmöglichen Vorteilen in Bezug auf Preise (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 lit. b Var. 2 TKG) zuwiderliefe. Dieser Nachteil wäre aber jedenfalls weitestgehend vermieden, wenn – wie es etwa § 34 Abs. 4 TKG in Bezug auf die Zugangsprodukte voraussetzt – über das Glasfasernetz jedenfalls auch Anschlussprodukte angeboten werden, die denen auf Kupferbasis (sowohl von der Leistungs-fähigkeit als auch preislich) vergleichbar sind. Durch die Migration auf das Glasfasernetz könnten\r\nTenbrock/Knips/Wernick, WIK-Diskussionsbeitrag Nr. 459, 2020, S. 4 und 8 f.; zu den kostenseitigen An-reizen Neumann/Plückebaum/Strube Martins/Schwarz-Schilling, Übergang von Kupfer- auf Glasfaser-netze: Interessen, Spannungsfelder und mögliche Schnittmengen, 2021, S. 47.\r\n8 Fischer/Franz, in: Säcker/Körber, TKG – TDDSG, 4. A., 2023, § 34 TKG Rn. 11; Wolfram (Fn. 4), § 34 Rn. 6.\r\n9 Monopolkommission (Fn. 7), BT-Drs. 20/1620, 331, 361 Tz. 40; Franz, N&R 2020, 86, 93; Küh-ling/Bulowski/Hildebrandt, N&R 2022, 194, 195; Wolfram (Fn. 4), § 34 Rn. 22 f.; allgemein auch Ten-brock/Knips/Wernick (Fn. 7), S. 4.\r\n10 Franz, N&R 2020, 86, 89 und 93 f.; so allgemein wohl auch Tenbrock/Knips/Wernick (Fn. 7), S. 4.\r\n11 So auch die Monopolkommission, 13. Sektorgutachten Telekommunikation, BT-Drs. 20/9837 (Vorabfas-sung), 295, 349 Tz. 98; Fischer/Franz (Fn. 8), § 34 TKG Rn. 11; Franz, N&R 2020, 86, 94.\r\n12 Fischer/Franz (Fn. 8), § 34 TKG Rn. 32.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 3\r\nvielmehr (etwa durch Bequemlichkeit, Unkenntnis, Bekanntheitsvorsprünge des marktmächtigen Unternehmens oder die befürchteten Aufwendungen eines Technologiewechsels bedingte13) Nut-zungshindernisse beseitigt werden, die Kunden mit höherer Zahlungsbereitschaft bisher vom Um-stieg auf leistungsfähigere Anschlussprodukte abgehalten haben, die nur auf Grundlage eines Glas-fasernetzes angeboten werden können. Dementsprechend geht auch die EU-Kommission in ihrem aktuellen Weißbuch zu den Anforderungen an die digitale Infrastruktur davon aus, dass die Kupfer-Glasfaser-Migration die Nutzung neuer (glasfaserbasierter) Dienste fördern wird.14 Auch insoweit hat ein Weiterbetrieb der Kupferinfrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten von Wettbewerbsunter-nehmen daher negative Auswirkungen auf die Nutzerinteressen an größtmöglichen Vorteilen in Be-zug auf Auswahl, Preise und Qualität (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 lit. b TKG).\r\nDarüber hinaus sind der chancengleiche Wettbewerb und die Förderung eines effizienten infrastruk-turbasierten Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) und in der Folge auch das Konnektivitätsziel aus § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG mit Blick auf seine Zugangskomponente sowie erneut die Nutzerinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG potentiell beeinträchtigt, wenn allein das marktmächtige Unternehmen über einen wesentlichen Parameter für die Auslastung der Glasfasernetze und damit für die Renta-bilität der diesbezüglichen Investitionen entscheiden kann.15 Denn es kann durch die Migration der (Zugangs- und End-) Kunden die Auslastung seiner eigenen Glasfasernetze deutlich erhöhen. Das wiederum macht entsprechende Investitionen in den weiteren Glasfaserausbau prospektiv lukrativer und damit auch aus Investorensicht attraktiver. Zugleich kann das marktmächtige Unternehmen durch den Weiterbetrieb seiner Kupferinfrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbe-werber die weitere Auslastung ihrer dortigen Glasfasernetze erheblich verzögern und damit die Fi-nanzierung des weiteren Glasfaserausbaus durch die Wettbewerber erschweren. Diese Möglichkeit hat das marktmächtige Unternehmen nicht durch überlegene unternehmerische Leistung erlangt, sondern durch die Übernahme des flächendeckenden Kupferanschlussnetzes, das im Wesentlichen zu Zeiten des Staatsmonopols errichtet worden ist und letzten Endes gerade den spezifischen Re-gulierungsbedarf auf dem Markt für den lokalen Zugang an festen Standorten begründet.\r\nDie daraus folgenden Ungleichgewichte in Bezug auf die Auslastung der jeweiligen lokalen Glasfa-serinfrastrukturen beeinträchtigen, erstens, das Ausmaß des Infrastrukturausbaus, bei dem Inves-toren auf der Grundlage angemessener Erwartungen im Hinblick auf die Entwicklung der Marktan-teile mit einer angemessenen Rendite rechnen können und damit den effizienten Infrastrukturwett-bewerb i. S. v. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Var. 2 TKG (vgl. Erwägungsgrund 27 des Kommunikationskodex). Die unterschiedlichen Möglichkeiten, die Auslastung der lokalen Glasfaserinfrastrukturen zu beein-flussen, haben, zweitens, ungleiche Refinanzierungs-, Ausbau- und damit letzten Endes Wettbe-werbsmöglichkeiten zur Folge. Das beeinträchtigt den chancengleichen Wettbewerb auf den Infra-struktur-, Zugangs- und Endkundenmärkten zwischen dem marktmächtigen Unternehmen und sei-nen glasfaserausbauenden Wettbewerbern i. S. v. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Var. 1 TKG (sowie das in § 2 Abs. 2 Nr. 3 lit. e TKG erfasste Nutzerinteresse an der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen). Dementsprechend spricht auch die EU-Kommission in Ziff. 79 der Gigabit-Empfehlung (EU)\r\n13 Zu solchen Wechselhindernissen siehe etwa Monopolkommission, 2. Sektorgutachten Telekommunika-tion, BT-Drs. 14/7901, 211, 222 Tz. 28 f.; Koenig/Vogelsang/Kühling/Loetz/Neumann, Funktionsfähiger Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten, 2002, S. 93.\r\n14 Kommission (Fn. 7), COM (2024) 81 final, S. 31.\r\n15 Siehe auch Franz, N&R 2020, 86, 94; Wolfram (Fn. 4), § 34 Rn. 22 f.\r\n4 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\n2024/53916 Unterschieden, die nicht auf der Grundlage objektiver Kriterien in Bezug auf den Zeit-punkt der Außerbetriebnahme zwischen Ausbaugebieten des marktmächtigen Betreibers und Aus-baugebieten anderer Betreiber gerechtfertigt sind, Diskriminierungspotential zu. Und auch in ihrem aktuellen Weißbuch zu den Anforderungen an die digitale Infrastruktur weist die EU-Kommission auf diese Gefahr eines wettbewerbsschädigenden strategischen Verhaltens des marktmächtigen Unter-nehmens bei der Außerbetriebnahme seiner Kupferinfrastruktur hin.17 Beides führt schließlich in Kombination dazu, dass es den Wettbewerbsunternehmen, drittens, erschwert wird, in einem sol-chen Umfang in den weiteren Glasfaserausbau zu investieren, wie es dem marktmächtigen Unter-nehmen auf der Grundlage einer gesichert hohen Auslastung seiner Glasfaserinfrastrukturen mög-lich ist. Damit werden entgegen § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG der Ausbau von Netzen mit sehr hoher Kapa-zität (die sog. Zugangskomponente des Konnektivitätsziels) und korrespondierend auch die Förde-rung der Nutzerinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG beeinträchtigt. Denn den Nutzerinteressen wird u. a. gerade dadurch gedient, dass die breite Verfügbarkeit sowie der beschleunigte Ausbau von Netzen mit sehr hoher Kapazität gefördert (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 lit. a TKG) und auf größtmögliche Vorteile der Nutzer gerade auch in Bezug auf Auswahl und Qualität hingewirkt wird (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 lit. b Var. 1 und 3 TKG). Diese negativen Auswirkungen eines verzögerten „Kupferausstiegs“ auf die Investitionsfähigkeit betont auch die EU-Kommission in ihrem aktuellen Weißbuch zu den Anforde-rungen an die digitale Infrastruktur.18 Und die Monopolkommission weist ebenfalls auf die Gefahr eines hierdurch verzögerten Glasfaserausbaus hin.19\r\nDiese negativen Folgen insbesondere für das Wettbewerbsziel und die Verbraucherinteressen wir-ken sich zugleich negativ auf die telekommunikationspolitischen Zielsetzungen aus, die in der Gi-gabitstrategie der Bundesregierung niedergelegt sind. Diesen zufolge soll der „Übergang von Kup-fer- auf Glasfasernetze zügig, wettbewerbskonform, verbraucherfreundlich und ökologisch nachhal-tig“ gestaltet werden.20 Jedenfalls in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber des markt-mächtigen Unternehmens ist die Erreichung dieser Zielsetzungen gefährdet, wenn die starken Ver-zögerungsanreize für das marktmächtige Unternehmen nicht regulatorisch kompensiert werden. Entsprechendes gilt für das im Koalitionsvertrag der Regierungsparteien verankerte Ziel einer „flä-chendeckende[n] Versorgung mit Glasfaser“.21 Dieses Ziel ließe sich in großen Teilen des Bundes-gebiets ohne regulatorische Intervention jedenfalls nur deutlich später, wenn überhaupt erreichen. Dementsprechend betont etwa auch die EU-Kommission in ihrem neuen Weißbuch zu den Anfor-derungen an die digitale Infrastruktur, dass u. a. insbesondere auch Anreize für den Übergang von alten Kupfernetzen zu Glasfasernetzen gefördert werden sollen, damit Europa über die fortschrittli-che und sichere Kommunikationsinfrastruktur verfügt, die es benötigt.22\r\n16 ABl. EU 2024 L 539.\r\n17 Kommission (Fn. 7), COM (2024) 81 final, S. 31 f.\r\n18 Kommission (Fn. 7), COM (2024) 81 final, S. 31.\r\n19 Monopolkommission (Fn. 7), BT-Drs. 20/1620, 331, 361 Tz. 40, 366 Tz. 53; siehe auch Küh-ling/Bulowski/Hildebrandt, N&R 2022, 194, 195, 200.\r\n20 Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV), Gigabitstrategie der Bundesregierung v. 13.7.2022, S. 8.\r\n21 SPD/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN/FDP, Mehr Fortschritt wagen, Koalitionsvertrag v. 7.12.2021, S. 7 und 16.\r\n22 Kommission (Fn. 7), COM (2024) 81 final, S. 4.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 5\r\nÜber die telekommunikationsrechtliche Regulierung und die Telekommunikationspolitik hinaus rei-chen schließlich die ökologischen Implikationen eines Doppelbetriebs von herkömmlicher Kupferin-frastruktur und neuem Glasfasernetz.23 So ist Glasfaser die deutlich klimaschonendere Anschluss-netztechnologie, da der Internetzugang über ein Kupferkabel (VDSL) deutlich mehr an Energie be-nötigt als der Netzzugang mit Glasfaserkabel.24 Diese Energieeffizienz wird sich insbesondere bei hoher Auslastung des Netzanschlusses positiv auswirken,25 was durch eine Behinderung der Kup-fer-Glasfaser-Migration verzögert wird. Völlig unabhängig von der relativen Klimabilanz führt der Be-trieb von zwei Netzinfrastrukturen im selben Versorgungsgebiet aber stets zu einer höheren Um-weltbelastung als der Betrieb nur einer solchen Infrastruktur.\r\nAngesichts dieser Ausgangslage wird überdies erkennbar, dass es bislang an einer Antwort auf die Frage fehlt, wie eine sowohl regulatorisch als auch klimapolitisch wünschenswerte Migration von Kupfer- auf Glasfaserinfrastrukturen in Fällen vollzogen werden kann, in denen das vorhandene Kupfernetz des marktmächtigen Unternehmens durch neue Glasfaserinfrastruktur eines Wettbewer-bers ersetzt werden kann.\r\nB. Ausgestaltungsmodelle für eine gesetzgeberische Reaktion auf die nachteiligen Effekte einer selektiven Außerbetriebnahmepraxis\r\nZur Sicherstellung der Regulierungsziele wäre es angesichts der potentiellen Beeinträchtigung der Regulierungsziele durch eine selektive Außerbetriebnahmepraxis geboten, diesen Konsequenzen regulatorisch Rechnung zu tragen. Es spricht viel dafür, dass dies angesichts des weiten Regulie-rungsermessens der Bundesnetzagentur schon de lege lata möglich ist. Eine klare Regelung enthält das TKG hierzu jedoch nicht. Insbesondere ist § 34 TKG selbst nicht ausdrücklich zu entnehmen, dass die im Rahmen des dort geregelten Verfahrens zu treffenden Entscheidungen von Umständen abhängig gemacht werden können, die gerade nicht dasjenige Gebiet betreffen, in dem das markt-mächtige Unternehmen seine Altinfrastruktur außer Betrieb nehmen möchte. Das schließt eine Ein-beziehung derartiger externer Umstände zwar nicht aus. Im Gegenteil hat die Bundesnetzagentur in anderen Regelungszusammenhängen bereits eine entsprechend über den konkreten Regelungsan-lass hinaus erweiterte Perspektive eingenommen.26 Dennoch erscheint es sinnvoll und angesichts der hier in Rede stehende Gefahren für die Regulierungs- und Nachhaltigkeitsziele letztlich ange-zeigt, die diesbezügliche Rechtssicherheit für die Marktteilnehmer, aber auch für die\r\n23 Siehe auch Kommission (Fn. 7), COM (2024) 81 final, S. 16. Das betrifft nicht den ökologisch nachhalti-gen Übergang von Kupfer- auf Glasfasernetze, der in der Gigabitstrategie der Bundesregierung ange-sprochen ist (vgl. soeben, in und bei Fn. 20), sondern die ökologischen Konsequenzen eines verzögerten Übergangs.\r\n24 Obermann, Nachhaltigkeitsvergleich Internet-Zugangsnetz-Technologien, 2022, S. 2 (Gesamtstromver-brauch bei VDSL bis zu dreimal höher als bei FTTH); Umweltbundesamt, Energie- und Ressourceneffizi-enz digitaler Infrastrukturen, 2020, S. 6 (Energiebedarf bei VDSL rund fünfmal höher als bei Glasfaser); siehe auch Kommission (Fn. 7), COM (2024) 81 final, S. 31; Tenbrock/Knips/Wernick (Fn. 7), S. 9.\r\n25 Gröger u. a., Umweltbundesamt-TEXTE 94/2021, S. 103.\r\n26 Siehe etwa zur Etablierung symmetrischer Terminierungsentgelte durch darauf gerichtete Auflagen in Zugangsanordnungen nach § 25 TKG 2004 die Nachweise bei Kühling/Neumann, in: Säcker, TKG, 3. A., 2013, § 25 Rn. 47.\r\n6 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nRegulierungsbehörde zu erhöhen. Hiermit würde zugleich die Forderung der EU-Kommission in ih-rem aktuellen Weißbuch nach einem Signal für weitere Investitionsanreize27 aufgegriffen.\r\nDenkbar wären vor allem zwei gesetzgeberische Ergänzungen:\r\nZum einen könnte durch eine Ergänzung von § 34 Abs. 5 TKG darauf hingewirkt werden, dass die Bundesnetzagentur bei der Entscheidung, ob sie bestehende Zugangsverpflichtungen für die Altin-frastruktur als Voraussetzung für deren Außerbetriebnahme aufhebt, berücksichtigt, wie sich das marktmächtige Unternehmen insoweit in Ausbaubereichen von Wettbewerbsunternehmen verhält. Bei einem solchen Gleichbehandlungsmodell könnte also ein Weiterbetrieb der Kupferinfrastruktur in den Ausbaugebieten von Wettbewerbern bei ansonsten vergleichbarer Ausgangslage (etwa in Bezug auf das Ausmaß des Glasfaserausbaus) dazu führen, dass die Bundesnetzagentur die in den Ausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens bestehenden Zugangsverpflichtungen zur Kupferinfrastruktur nicht aufhebt. Ohne eine solche Aufhebung besteht die Verpflichtung zur Zu-gangsgewährung grundsätzlich zeitlich unbegrenzt weiter.28 Dieser Verpflichtung kann das markt-mächtige Unternehmen aber nur nachkommen, indem es die herkömmliche Infrastruktur, auf die sich die Zugangsverpflichtung bezieht, weiterbetreibt.29 Das marktmächtige Unternehmen wäre auf diese Weise daran gehindert, nur in den eigenen Ausbaugebieten die Kupferinfrastruktur außer Be-trieb zu nehmen. Eine Umsetzung des Gleichbehandlungsmodells könnte entweder direkt in § 34 (Abs. 5) TKG selbst oder in einer eigenen Vorschrift wie etwa § 34a TKG erfolgen. Sie könnte bei-spielsweise wie folgt lauten, ohne dass die nachfolgende Untersuchung sich auf eine solche kon-krete Regelung beschränken würde:30\r\n„Die Bundesnetzagentur berücksichtigt im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung nach [§ 34 Absatz 5] Satz 1 das Vorliegen eines Mechanismus, der eine diskrimi-nierungsfreie Abschaltpraxis des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht auch in Gebieten, in denen andere Unternehmen ein Netz mit sehr hoher Kapazität errichtet haben, sicherstellt, wenn diese Netzbetreiber angemessene Bedingun-gen erfüllen und eine Abschaltung erbitten.“\r\nZum anderen könnte – ggf. ergänzend – eine Regelung geschaffen werden, mit der die Bundesnetz-agentur bei Entscheidungen nach § 34 TKG angehalten wird, eine Beeinflussung der Wettbe-werbsdynamik zu prüfen, in deren Folge ggf. die bestehenden Vorabverpflichtungen auch jenseits der betroffenen Gebiete angepasst werden müssten. Das könnte es ermöglichen, bei einer deutlich abweichenden Abschaltpraxis jedenfalls ab einem gewissen Zeitpunkt regulatorische Anreize für das marktmächtige Unternehmen zu setzen, seine Kupferinfrastrukturen auch in den Ausbaugebie-ten seiner Wettbewerber abzuschalten und seine (End- und Vorleistungs-) Kunden auf die dortigen\r\n27 Kommission (Fn. 7), COM (2024) 81 final, S. 31.\r\n28 Siehe am Beispiel der Carrier-Festverbindungen: Bundesnetzagentur, Beschl. v. 16.4.2021 – Az. BK2b-20/024, S. 24 Rn. 113, S. 38 Rn. 174 und S. 50 Rn. 223.\r\n29 Vgl. auch Fischer/Franz (Fn. 8), § 34 TKG Rn. 17; Franz, N&R 2020, 86, 89.\r\n30 Die Formulierung entspricht im Wesentlichen einem Vorschlag, den der Bundesverband Breitbandkom-munikation (BREKO) entwickelt hat, siehe dazu BREKO, Stellungnahme zum Referentenentwurf des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr eines Gesetzes zur Beschleunigung des Ausbaus von Te-lekommunikationsnetzen (TK-Netzausbau-Beschleunigungs-Gesetz), 2023, S. 4.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 7\r\nGlasfasernetze zu migrieren.31 Auch könnten durch ein solches Anreizmodell z. B. über § 34 Abs. 5 S. 3 TKG hinausgehend Änderungen in bestehenden Standardangeboten angestoßen werden. Auch hier soll allein zu Illustrationszwecken eine denkbare Implementierungsmöglichkeit beispielhaft aufgezeigt werden:\r\n„Nach der Aufhebung von Verpflichtungen gemäß [§ 34] Absatz 5 prüft die Bun-desnetzagentur unverzüglich, ob durch die Migration insgesamt die Wettbe-werbsdynamik beeinflusst wird. Sie berücksichtigt dabei auch die Gebiete, in de-nen andere Unternehmen ein Netz mit sehr hoher Kapazität errichtet haben. Im Falle einer solchen Beeinflussung prüft die Bundesnetzagentur nach § 15, ob An-passungen von Marktdefinition, Marktanalyse oder Regulierungsverfügung erfor-derlich sind. Hierbei berücksichtigt sie, ob in den genannten Gebieten angemes-sene Bedingungen für eine Migration auf die dortigen Netze mit sehr hoher Kapa-zität sichergestellt sind.“\r\nAuch eine solche Regelung könnte in § 34 TKG selbst, in einer eigenen Vorschrift (etwa § 34a TKG) oder aber auch wegen des Sachzusammenhangs mit der Überprüfung bestehender Regulierungs-verpflichtungen durch eine Ergänzung von § 15 TKG umgesetzt werden.\r\nIm Gleichbehandlungsmodell kann die Außerbetriebnahme der Kupferinfrastruktur in den Glasfaser-ausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens davon abhängig gemacht werden, ob dieses Unternehmen seine Kupferinfrastruktur auch in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber unter zumindest vergleichbaren Bedingungen außer Betrieb nimmt. Das ist angesichts der betriebs-wirtschaftlichen Anreize, den Betrieb der nicht mehr benötigten Kupferinfrastruktur in den eigenen Glasfaserausbaugebieten zu beenden, ein sehr starker Hebel, um das marktmächtige Unternehmen dazu anzuhalten, diese Altinfrastruktur auch in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber außer Betrieb zu nehmen.\r\nDas Anreizmodell würde dagegen subtiler wirken: Das marktmächtige Unternehmen könnte die Kup-ferinfrastruktur in seinen eigenen Glasfaserausbaugebieten unabhängig davon außer Betrieb\r\n31 Auch die Monopolkommission (Fn. 7), BT-Drs. 20/1620, 331, 361 Tz. 41, hat auf die Möglichkeit einer Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im Zuge der Kupfer-Glasfaser-Migration durch regulatorische Anreizsetzung hingewiesen, siehe auch Kühling/Bulowski/Hildebrandt, N&R 2022, 194, 195, sich hierbei aber auf einen eher rudimentären Vorschlag beschränkt. Denkbar wäre eine Setzung solcher Anreize z. B. dadurch, dass (nur) einem Unternehmen, das einen Kabelverzweigerbereich (weitgehend) flächen-deckend mit einem FTTB/H-Netz ausgebaut hat, der Zugang zum Kupfernetz des marktmächtigen Un-ternehmens zu rein historischen Kosten gewährt wird, ggf. durch Gewährung des physischen Zugangs, durch Bereitstellung eines virtuellen (Bitstrom-) Zugangs oder sogar im Wege des bloßen Wiederverkaufs („Resale“). Das lässt sich regulierungsökonomisch damit rechtfertigen, dass ein solcher Betreiber, der in dem betreffenden Gebiet bereits ein eigenes (Glasfaser-) Netz errichtet hat, keine weiteren Anreize hierzu durch eine Zugangspreissetzung anhand von Wiederbeschaffungskosten benötigt. Hierdurch könnte ein solches Unternehmen die Produkte des marktmächtigen Unternehmens preislich unterbieten, so dass das marktmächtige Unternehmen bei einem Weiterbetrieb der Altinfrastruktur mit einer spürbaren Abwan-derung seiner Kunden rechnen müsste. Dabei soll nicht verkannt werden, dass der Wettbewerber den ihm so eröffneten Preissetzungsspielraum auch nicht beliebig nutzen könnte, will er das auf seinem Glas-fasernetz basierende Angebot nicht kannibalisieren. Denkbar wären natürlich auch (evtl. ergänzend) an-dere Anpassungen des regulatorischen Rahmens in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber, etwa eine Absenkung der Zugangsentgelte für Kabelkanäle für das dort glasfaserausbauende Wettbe-werbsunternehmen.\r\n8 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nnehmen, wie es mit seiner Kupferinfrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber umgeht. Die Bundesnetzagentur würde lediglich in die Lage versetzt, den Weiterbetrieb dieser Alt-infrastruktur in den Ausbaugebieten der Wettbewerber für das marktmächtige Unternehmen unat-traktiver zu gestalten, so dass die bestehenden Anreize zum Weiterbetrieb der Kupferinfrastruktur reduziert würden. Das Anreizmodell setzt insoweit darauf, dass diese Anreize so weit abgesenkt werden, dass die positiven Anreize zur Außerbetriebnahme der Altinfrastruktur für das marktmäch-tige Unternehmen – insbesondere mit Blick auf die potentiellen Kosteneinsparungen und die Erwei-terung des eigenen Produktportfolios um glasfaserbasierte Endkundenprodukte – überwiegen. Das marktmächtige Unternehmen würde die Altinfrastruktur insoweit aus eigenem unternehmerischem Kalkül außer Betrieb nehmen, wenn auch aufgrund entsprechender regulatorischer Anreizsetzung.\r\nDas markiert zugleich den relativen Nachteil der Anreizlösung: Es müssten die richtigen Anreize gesetzt werden. Das ist zum einen eine regulierungstechnisch durchaus anspruchsvolle Aufgabe. So hat jede Veränderung der regulatorischen Verpflichtungen komplexe Folgewirkungen. Darüber hinaus verfolgen die jeweils glasfaserausbauenden Unternehmen auch z. T. unterschiedliche Ge-schäftsstrategien,32 so dass nicht alle Änderungen in allen Ausbaugebieten die gleichen Auswirkun-gen hätten. Zum anderen ist auch schwer prognostizierbar, wie stark solche Anreize das markt-mächtige Unternehmen motivieren. Das Gleichbehandlungsmodell hat insoweit den Vorteil eines gleichermaßen sehr wirkmächtigen wie verhältnismäßig einfach zu implementierenden Anreizhe-bels, der den Wettbewerbern des marktmächtigen Unternehmens damit auch höhere Rechts- und Planungssicherheit gibt.\r\nDas Anreizmodell hat demgegenüber den Vorteil, dass es sich ohne weiteres in das bestehende Regulierungssystem einfügt, das ohnehin eine regulierungszielgesteuerte Anpassung des regulato-rischen Rahmens vorsieht. Darüber hinaus kann das Gleichbehandlungsmodell zur Folge haben, dass das marktmächtige Unternehmen die stromverbrauchsintensive Kupferinfrastruktur in seinen eigenen Glasfaserausbaugebieten weiter betreibt, obwohl die (Zugangs- und End-) Kunden bereits migriert wurden bzw. jederzeit migriert werden könnten.\r\nInsgesamt ist das Gleichbehandlungsmodell damit das wirksamere Mittel zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration. Es geht zwar spiegelbildlich auch potentiell mit höheren Belastungen insbesondere für das marktmächtige Unternehmen einher, wäre aber überdies vergleichsweise einfach und zielgenau einzusetzen. Es erweist sich daher als dasjenige Modell, mit dem sich die Nachteile einer nicht wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration deutlich effektiver vermeiden lassen.\r\nDenkbar ist schließlich eine kombinierte Implementierung beider Modelle, ggf. in zwei Absätzen ei-nes dann neu zu schaffenden § 34a TKG („Sicherstellung einer wettbewerbskonformen Migrations-praxis“): Die Bundesnetzagentur könnte so entscheiden, welchen der beiden Anreizhebel sie für regulatorisch sinnvoller erachtet – oder ob die Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-\r\n32 So haben manche glasfaserausbauenden Unternehmen ihre Kundenbasis und z. T. auch ihre Infrastruk-tur ursprünglich auf Grundlage eines Zugangs zum Kupfernetz der TDG ausgebaut, während andere glasfaserausbauenden Unternehmen (etwa aus dem Bereich der Stadtwerke oder solche mit „Private Equity“-Investoren) direkt mit eigenen Glasfaseranschlussnetzen in den Markt eingetreten sind.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 9\r\nGlasfaser-Migration angesichts bestehender Verzögerungen vielleicht sogar den Einsatz beider He-bel erfordert.\r\nRechtlich werden derartige gesetzgeberische Maßnahmen vor allem in zweierlei Hinsicht be-schränkt. Der deutsche Gesetzgeber darf zum einen keine Bestimmungen erlassen, die gegen die Umsetzungsvorgaben des richtlinienrechtlichen Rechtsrahmens für die elektronische Kommunika-tion verstoßen. Diese ergeben sich gegenwärtig in erster Linie aus der Richtlinie (EU) 2018/1972 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation,33 dem sog. Kommunikations-kodex. Zum anderen setzt innerhalb des unionsrechtlich eröffneten Gestaltungskorridors auch das deutsche Verfassungsrecht, insbesondere in Form der Grundrechte, gesetzlichen Maßnahmen, mit denen der Gesetzgeber das Verhalten des marktmächtigen Unternehmens steuern kann, Grenzen. Im Rahmen des vorliegenden Gutachtens sollen diese Grenzen vermessen und geklärt werden, ob und inwieweit insbesondere eine Gleichbehandlungs- und eine Anreizlösung in das TKG implemen-tiert werden könnten.\r\nC. Unionsrechtliche Spielräume für gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nDie unionsrechtlichen Spielräume für etwaige Maßnahmen des Gesetzgebers zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration ergeben sich einerseits aus den Bestimmungen, die sich konkret auf den Prozess der Außerbetriebnahme bzw. Ersetzung von Altinfrastrukturen be-ziehen. Andererseits sind auch allgemeine Vorgaben zur Ausgestaltung der Vorabverpflichtungen gegenüber marktmächtigen Unternehmen zu beachten.\r\nI. Spezifische Vorgaben für die Migration von herkömmlichen Infrastrukturen (Art. 81 des Kommunikationskodex)\r\nDie spezifischen unionsrechtlichen Vorgaben für die Migration von herkömmlichen Infrastrukturen finden sich in Art. 81 des Kommunikationskodex. Danach „unterrichten“ marktmächtige Unterneh-men „die nationale Regulierungsbehörde im Voraus und rechtzeitig von ihrer Absicht, Teile des Net-zes, die Verpflichtungen gemäß den Artikeln 68 bis 80 unterliegen, außer Betrieb zu nehmen oder durch neue Infrastrukturen zu ersetzen“ (Art. 81 Abs. 1 Hs. 1 des Kodex).\r\nDie nationale Regulierungsbehörde „sorgt“ daraufhin „dafür, dass der Prozess der Außerbetrieb-nahme oder Ersetzung einen transparenten Zeitplan und transparente Bedingungen einschließlich einer angemessenen Kündigungsfrist für den Übergang vorsieht, und ermittelt die Verfügbarkeit von Alternativprodukten mindestens vergleichbarer Qualität, die den Zugang zu aufgerüsteter Netzinfra-struktur ermöglichen, die die entfernten Elemente ersetzt, soweit dies für die Wahrung des Wettbe-werbs und der Rechte der Endnutzer erforderlich ist“ (Art. 81 Abs. 2 UAbs. 1 des Kommunikations-kodex). Dieser Verfahrensschritt ist jedenfalls dem Richtlinienwortlaut zufolge allein darauf ausge-richtet, einen transparenten Migrationsprozess34 sicherzustellen und Zugangsprodukte zu\r\n33 ABl. EU 2018 L 321, 36.\r\n34 Mit diesem Begriff sollen hier im Folgenden die Außerbetriebnahme und die Ersetzung der herkömmli-chen Infrastruktur als die beiden Anwendungsfälle von Art. 81 des Kodex zusammengefasst werden.\r\n10 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nidentifizieren, auf deren Grundlage Unternehmen, denen bisher Zugang zur Altinfrastruktur gewährt wurde, ihre Endkundenangebote künftig über die neu errichtete35 Infrastruktur bereitstellen können. Bei deren Ausgestaltung können zwar u. U. auch die Regulierungsziele zu berücksichtigen sein. Eine Steuerung des Migrationsprozesses selbst erscheint auf dieser prozeduralen Ebene demge-genüber nicht angelegt zu sein. Normative Anhaltspunkte hierfür sind der Vorschrift jedenfalls nicht zu entnehmen.\r\nArt. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex sieht dann jedoch folgende Regelung vor:\r\n„In Bezug auf die zur Außerbetriebnahme oder Ersetzung vorgeschlagenen Anla-gen kann die nationale Regulierungsbehörde die Verpflichtungen aufheben, nach-dem sie sich vergewissert hat, dass der Zugangsanbieter:\r\na) geeignete Voraussetzungen für die Migration geschaffen hat, einschließ-lich der Bereitstellung eines alternativen Zugangsprodukts mindestens ver-gleichbarer Qualität wie mit der herkömmlichen Infrastruktur, mit dem Zu-gangsnachfrager dieselben Endnutzer erreichen können, und\r\nb) die Bedingungen und das Verfahren, die der nationalen Regulierungsbe-hörde gemäß diesem Artikel mitgeteilt wurden, eingehalten hat.“\r\nBei den potentiell aufzuhebenden Verpflichtungen kann es sich dabei mit Blick auf die Regelungs-systematik sinnvollerweise nur um die in Abs. 1 genannten „Verpflichtungen gemäß den Artikeln 68 bis 80“ handeln, denen die Teile des Netzes unterliegen, die außer Betrieb genommen oder durch neue Infrastrukturen ersetzt werden sollen, also um die marktmachtabhängigen Vorabverpflichtun-gen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur. Deren Aufhebung selbst „erfolgt“ schließlich Art. 81 Abs. 2 UAbs. 3 des Kommunikationskodex zufolge „nach den Verfahren gemäß den Artikeln 23, 32 und 33“, also nach dem Konsultations- (Art. 23 des Kodex) und dem Konsolidierungsverfahren (Art. 32, 33 des Kodex).36\r\nInsoweit stellen sich damit in Bezug auf den Gegenstand der vorliegenden Untersuchung zwei Fra-gen: Räumt Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex der nationalen Regulierungsbehörde einen Entscheidungsspielraum (in Form eines Ermessens im Sinne der deutschen Verwaltungs-rechtsterminologie) ein, ob sie die bestehenden Vorabverpflichtungen in Bezug auf die herkömmli-che Infrastruktur aufhebt, oder handelt es sich um eine gebundene Entscheidung, wenn die in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 lit. a und b des Kodex genannten Voraussetzungen vorliegen (dazu sogleich, unter 1.). Und welche Gesichtspunkte können bei einer solchen Entscheidung berücksichtigt werden,\r\n35 Die Richtlinie spricht hier etwas unklar von „aufgerüsteter“ Netzinfrastruktur, was den Weiterbetrieb der bisherigen und lediglich technisch optimierten Netzinfrastruktur zu implizieren scheint. Zugleich ist aber auch von „entfernten Elemente[n]“ die Rede, was deutlich macht, dass es hier in systematischer Über-einstimmung mit Art. 81 Abs. 1 des Kodex um die Ersetzung von Teilen des Netzes durch neue Infra-struktur geht.\r\n36 Siehe auch Kühling, in: Ruffert, Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht, 2. A., 2020, § 4 Rn. 133 (S. 192); Wolfram (Fn. 4), § 34 Rn. 41.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 11\r\nsollte hier ein diesbezüglicher Spielraum der nationalen Regulierungsbehörde bestehen (dazu un-ten, unter 2.)?\r\n1. Ermessensspielraum bei der Entscheidung über die Aufhebung der Vorabverpflichtungen?\r\nZu klären ist also zunächst, ob Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex einen Ermessens-spielraum der nationalen Regulierungsbehörde bei der Entscheidung über die Aufhebung der Vor-abverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur vorsieht. Nach ständiger Rechtspre-chung des Europäischen Gerichtshofs ist der genaue Regelungsgehalt von Bestimmungen des Uni-onsrechts dabei unter Berücksichtigung nicht nur ihres Wortlauts, sondern auch ihres Regelungszu-sammenhangs und der mit ihnen verfolgten Ziele zu ermitteln.37 Auch die Entstehungsgeschichte einer Vorschrift des Unionsrechts kann relevante Anhaltspunkte für deren Auslegung liefern.38\r\na) Grammatikalische Auslegung (Wortlaut)\r\nDem Richtlinienwortlaut zufolge setzt eine Aufhebung der Verpflichtungen zur Gewährung des Zu-gangs zur Altinfrastruktur voraus, dass ein geeigneter Alternativzugang bereitgestellt wird und der transparente Migrationsprozess ankündigungsgemäß durchgeführt wurde. Wenn diese Vorausset-zungen erfüllt sind, werden Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex zufolge die Zugangs-verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur aber nicht etwa automatisch aufgeho-ben. Vielmehr sieht der Richtlinienwortlaut vor, dass die nationale Regulierungsbehörde die Zu-gangsverpflichtungen aufheben „kann“.\r\nNach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kann wegen des Erfordernisses einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts die in einer der Sprachfassungen einer unions-rechtlichen Vorschrift verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung die-ser Vorschrift herangezogen werden oder insoweit Vorrang vor den anderen sprachlichen Fassun-gen beanspruchen.39 Die maßgebliche Bedeutung der Richtlinie ist daher grundsätzlich einer ver-gleichenden Betrachtung ihrer Fassungen in allen Amtssprachen der EU zu entnehmen.40 Betrachtet man die anderen Sprachfassungen, ergibt sich jedoch kein von der deutschen Sprachfassung ab-weichendes Bild: Wie die deutsche Sprachfassung sehen etwa auch die englische („may withdraw“), die französische („peut retirer“), die italienische („può revocare“), die spanische („podrá retirar“), die niederländische („kan …. intrekken“), die schwedische („får … upphäva“) und die polnische („może\r\n37 EuGH, MMR 2023, 267, 268 = ECLI:EU:C:2022:889, Rn. 36 (Urt. v. 17.11.2022 – Rs. C-243/21) – TOYA; ECLI:EU:C:2016:880, Rn. 19 (Urt. v. 16.11.2016 – Rs. C-2/15) – DHL Express (Austria); ECLI:EU:C:2015:522, Rn. 28 (Urt. v. 2.9.2015 – Rs. C-127/14) – Surmačs; EWS 2009, 527, 531 = ECLI:EU:C:2009:716, Rn. 41 (Urt. v. 19.11.2009 – verb. Rs. C-402/07 und C-432/07) – Sturgeon u. a.; 2008, 483, 485 = ECLI:EU:C:2008:572, Rn. 15 (Urt. v. 16.10.2008 – Rs. C-298/07) – deutsche internet versicherung.\r\n38 EuGH, ECLI:EU:C:2016:880, Rn. 19 (Urt. v. 16.11.2016 – Rs. C-2/15) – DHL Express (Austria); ECLI:EU:C:2015:522, Rn. 28 (Urt. v. 2.9.2015 – Rs. C-127/14) – Surmačs.\r\n39 EuGH, WRP 2023, 296, 297 f. = ECLI:EU:C:2022:949, Rn. 23 (Urt. v. 1.12.2022 – Rs. C-595/21) – LSI – Germany; EWS 2021, 234, 237 = ECLI:EU:C:2021:230, Rn. 37 (Urt. v. 24.3.2021 – Rs. C-950/19) – A; NJW 2009, 165, 167 = ECLI:EU:C:2008:551, Rn. 38 (Urt. v. 9.10.2008 – Rs. C-239/07) – Sabatauskas u. a.\r\n40 BVerwG, Buchholz 400 IFG Nr. 4, Rn. 25 (Urt. v. 24.5.2011 – Az. 7 C 6.10).\r\n12 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nuchylić“) Sprachfassung vor, dass die nationale Regulierungsbehörde Verpflichtungen aufheben „kann“.\r\nDer Begriff „kann“ deutet im juristischen Sprachgebrauch üblicherweise auf einen Entscheidungs-spielraum der zuständigen Stelle, in der Regel in Form eines Ermessens, hin.41 Zwingend ist dies zwar nicht, da „kann“ auch im Sinne eines rechtlichen Dürfens („ist befugt“ oder „ist ermächtigt“)42 verstanden werden kann und dann zu einer rechtlich gebundenen Entscheidung ermächtigen könnte.43 Dem Begriff kommt insoweit jedoch jedenfalls eine starke, nur durch gegenteilige Anhalts-punkte zu entkräftigende44 Indizwirkung zu, was auch in der Unionsrechtsprechung Bestätigung fin-det.45\r\nb) Systematische Auslegung (Regelungszusammenhang)\r\nDer für die Auslegung relevante Regelungszusammenhang bezieht sich zum einen auf den Artikel des Rechtsakts selbst, der die auslegungsbedürftige Regelung enthält (norminterne Systematik), vorliegend also auf die Vorschrift in Art. 81 des Kommunikationskodex zur Migration von herkömm-lichen Infrastrukturen (siehe sogleich, unter aa)). Zum anderen bezieht sich der Regelungszusam-menhang aber auch auf das Gesamtgefüge des betreffenden Rechtsakts und ggf. auch der Rechts-ordnung insgesamt (normexterne Systematik), vorliegend also jedenfalls auf den Kommunikations-kodex als solchen (siehe unten, unter bb)).\r\naa) Norminterne Systematik\r\nBlickt man zunächst auf die norminterne Systematik von Art. 81 des Kodex, so steht die Entschei-dung über die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur am Ende eines gestuften Prozesses. Dieser stellt sich jedenfalls bei bloßer Betrachtung des Wortlauts folgen-dermaßen dar:\r\n41 Siehe etwa GA Roemer, Slg. 1972, 383, 385 = ECLI:EU:C:1972:41 (Schlussanträge v. 18.5.1972 – Rs. 46/71) – Brandau/Rat; BFH, Beschl. v. 27.9.2012 – Az. III R 40/09, Rn. 17 (juris); BSG, Urt. v. 18.10.2007 – Az. B 4 RS 25/07 R, Rn. 50 (juris); VG Bayreuth, Urt. v. 8.11.1995 – Az. B 1 K 95.298, Rn. 14 (juris); VG Weimar, Urt. v. 13.7.2005 – Az. 6 K 938/02.We, Rn. 27 (juris); siehe überdies zu Tarifverträgen BAG, Urt. v. 14.5.2019 – Az. 3 AZR 150/17, Rn. 27, wonach „Die Formulierung ‚kann‘ … die Standardformulie-rung bei Einräumung von Ermessensspielräumen dar[stellt]“; vgl. auch entsprechende Ableitungen etwa bei BVerwG, Buchholz 402.242 § 11 AufenthG Nr. 15, Rn. 14 (Urt. v. 22.2.2017 – Az. 1 C 27.16); Buch-holz 436.511 § 23 KJHG/SGB VIII Nr. 2 = Rn. 18 (juris) (Urt. v. 5.12.1996 – Az. 5 C 51.95).\r\n42 BFH, Beschl. v. 27.9.2012 – Az. III R 40/09, Rn. 17 (juris).\r\n43 Siehe etwa BVerwG, Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 9, Rn. 10 (Urt. v. 29.4.1964 – Az. I C 30.62); BFH, Beschl. v. 27.9.2012 – Az. III R 40/09, Rn. 17 (juris); Urt. v. 13.11.1985 – Az. II R 208/82, Rn. 24 (juris); VG Weimar, Urt. v. 13.7.2005 – Az. 6 K 938/02.We, Rn. 27 (juris).\r\n44 Vgl. BFH, Beschl. v. 27.9.2012 – Az. III R 40/09, Rn. 17 (juris).\r\n45 Vgl. EuGH, ECLI:EU:C:2018:1016, Rn. 33 (Urt. v. 13.12.2018 – Rs. C-514/17) – Sut; ECLI:EU:C:2013:482, Rn. 43 f. (Urt. v. 18.7.2013 – Rs. C-499/11 P) – Dow Chemical u. a. / Kommission; entsprechend GA Trstenjak, ECLI:EU:C:2009:677, Tz. 208 (Schlussanträge v. 29.10.2009 – Rs. C-414/08 P) – Sviluppo Italia Basilicata/Kommission; siehe überdies GA Wathelet, ECLI:EU:C:2014:262, Tz. 47 (Schlussanträge v. 10.4.2014 – Rs. C-4/13) – Fassbender-Firman, dem zufolge „die Verwendung des Wortes ‚kann‘ … klar anzeig[e], dass die [vorgesehene Rechtsfolge] nicht zwingend ist“, die Vorschrift also zu ihr „ermächtigt, aber nicht verpflichtet“; siehe auch GA Roemer, Slg. 1972, 383, 385 = ECLI:EU:C:1972:41 (Schlussanträge v. 18.5.1972 – Rs. 46/71) – Brandau/Rat, dem zufolge das Wort „kann“ „in der Regel auf eine Ermessensbefugnis hin[deutet]“.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 13\r\n1.\r\nZunächst unterrichtet das marktmächtige Unternehmen die nationale Regulierungsbehörde über seine Absicht, die herkömmliche Infrastruktur außer Betrieb zu nehmen oder zu erset-zen.\r\n2.\r\nDaraufhin sorgt die nationale Regulierungsbehörde für einen transparenten Migrationspro-zess und ermittelt alternative Zugangsprodukte in Bezug auf die neue Infrastruktur.\r\n3.\r\nDieser Migrationsprozess muss dann auch durchgeführt worden sei. Das ergibt sich aus Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 lit. b des Kodex. Danach hat sich die nationale Regulierungsbehörde vor der Entscheidung über die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmli-che Infrastruktur nämlich zu vergewissern, dass der Zugangsanbieter die Bedingungen und das Verfahren für den Migrationsprozess eingehalten hat.\r\n4.\r\nUnter den in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex aufgeführten Bedingungen kann die nationale Regulierungsbehörde nun die Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur aufheben.\r\nWenn die nationale Regulierungsbehörde am Ende dieses gestuften Verfahrens entscheiden sollte, die Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur nicht aufzuheben, wäre damit eine deutliche Entwertung der vorherigen Verfahrensschritte verbunden.46 Trotz Entwicklung geeigneter Alternativprodukte und Migration der Zugangsnachfrager in einem transparenten Prozess würde es dann bei den Zugangsverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur bleiben. Um die-sen entsprechen zu können, müsste das marktmächtige Unternehmen die herkömmliche Infrastruk-tur weiterbetreiben,47 ggf. parallel zu einer neuen Infrastruktur,48 obwohl jedenfalls die bisherigen Zugangsnachfrager zumindest grundsätzlich bereits auf diese migriert worden sind.\r\nDas scheint zumindest auf den ersten Blick in einem Spannungsverhältnis zu der regulatorischen Einhegung der Außerbetriebnahme und Ersetzung von herkömmlichen Infrastrukturen zu stehen.49 Der norminterne Regelungszusammenhang deutet daher eher darauf hin, dass es sich bei Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex um eine bloße rechtliche Ermächtigung zur Aufhebung der Vorabverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur und damit um eine gebundene Entscheidung handelt.\r\nbb) Normexterne Systematik\r\nBetrachtet man Art. 81 des Kommunikationskodex demgegenüber im Gesamtgefüge der Richtlinie, verweist schon sein Abs. 1 auf den Zusammenhang mit den Art. 68 bis 80. Flankiert wird diese\r\n46 Vgl. auch Fischer/Franz (Fn. 8), § 34 TKG Rn. 42, denen zufolge die Aufhebung der bisherigen Regulie-rungsvorgabe aus Sicht des marktmächtigen Unternehmens gerade Zielsetzung des Migrationsprozes-ses ist.\r\n47 Siehe dazu oben, unter B. (S. 6).\r\n48 Etwas anderes würde vor allem in dem Fall gelten, dass das marktmächtige Unternehmen die herkömm-liche Infrastruktur ersatzlos außer Betrieb nehmen will, was etwa in Glasfaserausbaugebieten von Wett-bewerbsunternehmen zumindest theoretisch in Betracht kommen könnte.\r\n49 Siehe auch Wolfram (Fn. 4), § 34 Rn. 41 (Ausgestaltung als Kann-Bestimmung „überrascht“).\r\n14 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nausdrückliche Bezugnahme auf weitere Bestimmungen des Kodex durch die Vorgabe in Abs. 2 UAbs. 3, dass das Verfahren der Aufhebung gemäß den Art. 23, 32 und 33 zu erfolgen hat.\r\nArt. 68 des Kommunikationskodex enthält die zentrale Bestimmung über die Auferlegung von markt-machtabhängigen Vorabverpflichtungen. Sie legt – gewissermaßen „vor die Klammer gezogen“ – allgemeine Grundsätze fest, die bei jeder Auferlegung von Verpflichtungen nach Art. 69 bis 80 des Kodex50 zu beachten sind. Wesentliche Steuerungsvorgabe ist dabei nach Art. 68 Abs. 4 lit. a bis c des Kodex, dass die von den nationalen Regulierungsbehörden auferlegten Verpflichtungen prob-lementsprechend, angemessen und im Hinblick auf die Regulierungsziele nach Art. 3 des Kodex gerechtfertigt sein müssen. Hiermit wird den nationalen Regulierungsbehörden ein weiter Abwä-gungsspielraum eingeräumt, innerhalb dessen sie die im konkreten Fall aufzuerlegenden Vorabver-pflichtungen auswählen und ausgestalten können. Dieser im deutschen Telekommunikationsrecht als „Regulierungsermessen“ bezeichnete Spielraum schließt insbesondere auch die Entscheidung über die Auferlegung und Aufhebung von Vorabverpflichtungen angesichts neuer Marktentwicklun-gen mit ein, wie durch Art. 68 Abs. 6 UAbs. 2 S. 1 des Kommunikationskodex noch einmal bestätigt wird. Die in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex als Rechtsfolge vorgesehene Aufhebung der Vorab-verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur unterfällt daher regelungssystematisch eigentlich dem Regulierungsermessen der nationalen Regulierungsbehörde. Das spricht tendenziell für die Annahme, dass dieser Ermessensspielraum auch hier jedenfalls grundsätzlich gewahrt blei-ben soll.\r\nDiese Annahme ist freilich nicht zwingend. Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex könnte vielmehr gerade eine Einschränkung des (Regulierungs-) Ermessens bezwecken. Eine solche Re-gelung findet sich insbesondere in Art. 76 Abs. 2 UAbs. 1 des Kodex. Danach darf die nationale Regulierungsbehörde unter bestimmten Voraussetzungen keine zusätzlichen Verpflichtungen ge-mäß Art. 68 des Kodex in Bezug auf die von Verpflichtungszusagen für Ko-Investitionen betroffenen Elemente eines neuen Netzes mit sehr hoher Kapazität auferlegen. Allerdings spricht gerade diese Vorschrift regelungssystematisch letzten Endes gegen die Annahme, bei der Aufhebungsentschei-dung in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex könnte es sich um eine gebundene Entscheidung handeln. Denn im Gegensatz zu der dort vorgesehenen „kann“-Formulierung enthält Art. 76 Abs. 2 UAbs. 1 des Kodex gerade ein ausdrücklich als solches gefasstes Gebot (bzw. Verbot). Und selbst im An-wendungsbereich dieser eigentlich bindenden Regelung werden ausnahmsweise Abhilfemaßnah-men im Falle erheblicher Wettbewerbsprobleme zugelassen, die anderenfalls nicht gelöst werden könnten (Art. 76 Abs. 2 UAbs. 3 des Kodex). Eine solche Ausnahmeregelung enthält Art. 81 Abs. 2 des Kommunikationskodex nicht. Dann wäre aber umso eher eine ausdrückliche Verpflichtung zur Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur zu erwarten gewesen.\r\nAuch die in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 3 des Kodex enthaltenen Verfahrensregelungen sprechen gegen die Annahme einer gebundenen Aufhebungsentscheidung. Eine Konsultation der interessierten Kreise auf nationaler Ebene nach Art. 23 des Kodex und das unionale Konsolidierungsverfahren nach Art. 32 f. des Kodex ergeben nur Sinn, wenn die jeweils erfolgenden Stellungnahmen\r\n50 Ausgeklammert sind die spezifischen Regelungen über Zustellungsentgelte in Art. 75 des Kodex. Diese Differenzierung soll vorliegend allein aus Gründen der Komplexitätsreduktion und in Einklang mit der pauschalen Bezugnahme auf Art. 68 bis 80 in Art. 81 Abs. 1 des Kodex ausgeblendet bleiben.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 15\r\ninhaltlichen Einfluss auf die beabsichtigte Entscheidung haben können. Sähe Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex eine gebundene Entscheidung vor, dann wäre der Inhalt der Entscheidung – die Aufhe-bung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur – aber bindend vorgegeben. Die Stellungnahmen auf nationaler und unionaler Ebene könnten dann nur noch als Rechtmäßig-keitskontrolle dienen, also zur Beurteilung der Frage, ob der Zugangsanbieter geeignete Vorausset-zungen für die Migration geschaffen und die Bedingungen und das Verfahren für den Migrationspro-zess eingehalten hat. Das entspricht aber nicht ihrer eigentlichen Funktion. Diese besteht im Falle des Konsultationsverfahrens vielmehr darin, die Ansichten der interessierten Kreise in die Entschei-dungsfindung einzubeziehen.51 Und das Konsolidierungsverfahren zielt darauf, eine kohärente Re-gulierungspraxis und die einheitliche Anwendung der unionsrechtlichen Vorgaben sicherzustellen.52 Beides reicht über eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle hinaus und wäre bei einer gebundenen Auf-hebungsentscheidung ohne Bedeutung. Dementsprechend hat gerade auch der deutsche Gesetz-geber für die Beurteilung, ob die Migrationsvoraussetzungen angemessen sind, eine vorgelagerte Stellungnahmemöglichkeit der interessierten Parteien geschaffen (§ 34 Abs. 3 TKG), die ausdrück-lich von der Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens für den Widerruf der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur (§ 34 Abs. 5 S. 2 TKG) unterschieden wird.\r\nDie normexterne Systematik spricht daher gegen die Annahme, dass die nationalen Regulierungs-behörden bei Vorliegen der Voraussetzungen verpflichtet sind, die Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur aufzuheben, und deutlich für ein entsprechendes Ermessen.\r\nc) Genetische Auslegung (Entstehungsgeschichte)\r\nIm Rahmen der genetischen Auslegung53 können zunächst die von der EU-Kommission – jenseits der Erwägungsgründe – gegebenen Begründungen zu ihrem ursprünglichen Vorschlag berücksich-tigt werden, da sie Grundlage für die Meinungsbildung im Rat und im Europäischen Parlament sind.54 Ihnen ist daher zu entnehmen, was die EU-Kommission als Initiatorin des Rechtssetzungsverfahrens beabsichtigte55 und was möglicherweise auch der Rat und das Europäischen Parlament in Über-nahme des Kommissionsvorschlags bezweckten.56 Aber auch die jeweiligen Stellungnahmen der am Rechtssetzungsprozess beteiligten Unionsorgane können bei der Norminterpretation anhand der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden.57\r\nDie nunmehr in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex enthaltene Regelung war im ur-sprünglichen Kommissionsvorschlag58 – dort als Art. 78 Abs. 2 UAbs. 2 – weitgehend bereits so\r\n51 Siehe Erwägungsgrund 81 S. 1 des Kodex.\r\n52 Siehe Erwägungsgründe 85 f. des Kodex; Gurlit, in: Säcker/Körber (Fn. 8), § 12 TKG Rn. 19.\r\n53 Die folgenden Ausführungen beruhen z. T. auf Koenig/Loetz/Neumann, Die Novellierung des Telekom-munikationsgesetzes, 2003, S. 28.\r\n54 Lutter, JZ 1992, 593, 600.\r\n55 Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. A., 2022, Art. 19 EUV Rn. 29; Lutter, JZ 1992, 593, 600.\r\n56 Sogar noch weitergehend Lutter, JZ 1992, 593, 600.\r\n57 Vgl. EuGH, ECLI:EU:C:1977:175, Rn. 7/12 (Urt. v. 8.11.1977 – Rs. 36/77) – AIMA; siehe auch (z. T. einschränkend) Wegener (Fn. 55), Art. 19 EUV Rn. 29.\r\n58 Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie über den europäischen Kodex für die elektronische Kommuni-kation (Neufassung), COM (2016) 590 final.\r\n16 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nformuliert wie in der dann verabschiedeten Fassung. Insbesondere war auch vorgesehen, dass die nationale Regulierungsbehörde die Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur auf-heben „kann“, nachdem sie sich vergewissert hat, dass die diesbezüglichen Voraussetzungen vor-liegen.\r\nDie weitergehende Begründung weist lediglich darauf hin, dass die Vorschrift „klar[stelle], welche Rolle die nationalen Regulierungsbehörden bei der Begleitung von Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht spielen, die von herkömmlichen Netzen zu neuen Netzen übergehen (z. B. bei der Auf-gabe herkömmlicher Kupferkabelnetze), als Mittel zur weiteren Unterstützung des Übergangs zu neuen Netzen“.59 Wie diese Rolle im Einzelnen ausgestaltet werden sollte, ist der zusätzlichen Be-gründung des Kommissionsentwurfs nicht zu entnehmen.\r\nIm weiteren Rechtssetzungsverfahren ging es dem Rat der EU in erster Linie darum, den zuvor auf die „Außerbetriebnahme“ von Anlagen beschränkten Anwendungsbereich auf deren Ersetzung durch neuere Netzelemente zu erweitern.60 Hierzu ist es dann auch gekommen. Die Diskussion im Europäischen Parlament drehte sich demgegenüber vor allem um die Auswahlmöglichkeiten der Zugangsnachfrager bei einer Migration auf die neue Netzinfrastruktur.61 Auch die in diesem Zusam-menhang geforderte Klarstellung, dass die Qualität des Alternativprodukts mindestens mit der des bisherigen Zugangsprodukts übereinstimmen muss, wurde in den finalen Richtlinientext übernom-men.\r\nErst im Trilogverfahren wurde der auf den jetzigen Art. 81 des Kommunikationskodex bezogene Er-wägungsgrund um folgenden Satz (3) ergänzt:62\r\n„Netzeigentümer sollten jedoch die Möglichkeit haben, herkömmliche Netze außer Betrieb zu nehmen.“\r\nDieser Satz könnte dafür sprechen, dass die Entscheidung über die Außerbetriebnahme der her-kömmlichen Netze letzten Endes bei den Netzeigentümern liegen soll. Ein Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde in Bezug auf die Aufhebung der diese Infrastruktur betreffenden Vorabver-pflichtungen stünde hierzu jedenfalls in einem gewissen Spannungsverhältnis. Zwingend ist ein sol-ches Verständnis jedoch nicht. Denn diese Möglichkeit besteht ohnehin nur unter bestimmten Vo-raussetzungen, insbesondere der Einhaltung eines transparenten Migrationsprozesses und der Ver-fügbarkeit geeigneter Alternativzugangsprodukte. Der eingefügte Satz kann daher von vornherein nur so verstanden werden, dass diese Möglichkeit nur nach Maßgabe bestimmter telekommunikati-onsrechtlicher Vorgaben besteht. Hierzu kann dann ohne weiteres auch eine entsprechende Ermes-sensausübung der nationalen Regulierungsbehörde gehören. Der genaue Hintergrund der Ergän-zung ist in den Materialien zum Rechtssetzungsprozess jedenfalls – soweit ersichtlich – nicht\r\n59 Kommission (Fn. 58), COM (2016) 590 final, S. 19.\r\n60 Siehe etwa Vorsitz des Rates der EU, Examination of the Presidency text v. 22.9.2017 – 12290/1/17 REV 1, S. 10 Rn. 65 und S. 307 f.; Examination of the Presidency text (Access) v. 1.9.2017 – 11777/17, S. 80 f.; Examination of the Presidency text (Access) v. 16.5.2017 – 9325/17, S. 79 f.; Examination of the Presidency text (Access) v. 5.5.2017 – 8751/17, S. 78 f.; Examination of the Presidency text v. 31.3.2017 – 7721/17, S. 71.\r\n61 Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie, Bericht v. 19.10.2017 – A8-0318/2017, S. 84 und 231.\r\n62 Generalsekretariat des Rates, Outcome of proceedings v. 29.6.2018 – 10692/18, S. 110.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 17\r\ndokumentiert. Zu spezifischen Änderungen am Normtext von Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex führte sie nicht.63 Letzten Endes dürfte der Satz mit der Betonung der Interessen der Netzeigentümer (als Gegenpunkt zu den im Anschluss betonten Interessen der Zugangsnachfrager) Ausdruck des besonderen Kompromiss- und Verhandlungscharakters sein, der den unionalen Rechtssetzungs-prozess prägt und zur Folge hat, dass der genetischen Auslegung im Unionsrecht bisweilen eine nur untergeordnete Bedeutung beigemessen wird.64\r\nIm Ergebnis bleibt die Entstehungsgeschichte von Art. 81 des Kodex damit ohne größeren Erkennt-niswert für die hier auslegungsrelevante Frage, ob dessen Abs. 2 UAbs. 2 einen Entscheidungs-spielraum der nationalen Regulierungsbehörden vorsieht.\r\nd) Teleologische Auslegung (Ziel)\r\nIn seiner Rechtsprechung betont der Europäische Gerichtshof schließlich, dass die Begriffe einer Bestimmung des Unionsrechts so ausgelegt werden müssen, dass sie zur Erreichung der mit ihr und dem jeweiligen Rechtsakt verfolgten Ziele tatsächlich beitragen können.65\r\naa) Erwägungsgrund 209\r\nBei der Ermittlung des jeweiligen Regelungszwecks kommt vor allem den Erwägungsgründen große Bedeutung zu.66 Dabei geben die Erwägungsgründe in geraffter Form Aufschluss über die Zielori-entierung und die Hintergründe des Rechtssetzungsvorhabens und verdienen daher bei der Ermitt-lung von Sinn und Zweck einer Vorschrift des Sekundärrechts besondere Beachtung.67 Die Begrün-dungserwägungen sind aber als solche rechtlich nicht verbindlich und können daher weder heran-gezogen werden, um von den Bestimmungen des betreffenden Rechtsakts abzuweichen, noch, um diese Bestimmungen in einem Sinne auszulegen, der ihrem Wortlaut offensichtlich widerspricht.68 Auch können sie Aussagen enthalten, die lediglich der Beschreibung und Klarstellung dienen.69\r\nDie in Art. 81 des Kommunikationskodex enthaltene Bestimmung wird in Erwägungsgrund 209 nä-her erläutert:\r\n„Um – im Interesse der Endnutzer – die Migration von herkömmlichen Kupferka-belnetzen zu Netzen der nächsten Generation zu begünstigen, sollten die natio-nalen Regulierungsbehörden die Möglichkeit haben, die Eigeninitiativen der\r\n63 Siehe Generalsekretariat des Rates, Outcome of proceedings v. 29.6.2018 – 10692/18, S. 110 und 329 f.\r\n64 Vgl. dazu insgesamt Wegener (Fn. 55), Art. 19 EUV Rn. 29.\r\n65 EuGH, ECLI:EU:C:1988:424, Rn. 27 (Urt. v. 20.9.1988 – Rs. 190/87) – Oberkreisdirektor des Kreises Borken u. a./Moormann; ECLI:EU:C:1988:422, Rn. 11 (Urt. v. 20.9.1988 – Rs. 31/87) – Beentjes/Nieder-ländischer Staat.\r\n66 Gärditz, N&R-Beilage 2/2011, 1, 18; Wegener (Fn. 55), Art. 19 EUV Rn. 32.\r\n67 BVerwG, Buchholz 442.066 § 47 TKG Nr. 3, Rn. 38 (Urt. v. 25.7.2012 – Az. 6 C 14.11); siehe etwa EuGH, EWS 2009, 527, 531 = ECLI:EU:C:2009:716, Rn. 42 (Urt. v. 19.11.2009 – verb. Rs. C-402/07 und C-432/07) – Sturgeon u. a.; ECLI:EU:C:1997:241, Rn. 21 (Urt. v. 15.5.1997 – Rs. C-355/95 P) – TWD/Kom-mission.\r\n68 EuGH, ECLI:EU:C:2014:2013, Rn. 31 (Urt. v. 19.6.2014 – Rs. C-345/13) – Karen Millen Fashions; ECLI:EU:C:2005:716, Rn. 32 (Urt. v. 24.11.2005 – Rs. C-136/04) – Deutsches Milch-Kontor.\r\n69 BVerwG, Buchholz 442.066 § 47 TKG Nr. 3, Rn. 38 (Urt. v. 25.7.2012 – Az. 6 C 14.11).\r\n18 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nNetzbetreiber in diesem Bereich zu beobachten und nötigenfalls die Bedingungen für einen angemessenen Migrationsablauf (z. B. durch Vorankündigungen, Trans-parenz und die Verfügbarkeit alternativer Zugangsprodukte mindestens vergleich-barer Qualität) zu schaffen, sobald der Netzeigentümer die Absicht und die Bereit-schaft erklärt hat, auf modernisierte Netze umzuschalten. Um unnötige Verzöge-rungen bei der Migration zu vermeiden, sollten die nationalen Regulierungsbehör-den befugt sein, Zugangsverpflichtungen im Zusammenhang mit dem Kupferka-belnetz aufzuheben, sobald ein angemessener Migrationsablauf feststeht und si-chergestellt ist, dass die Bedingungen und der Prozess für die Migration von her-kömmlichen Infrastrukturen eingehalten werden. Netzeigentümer sollten jedoch die Möglichkeit haben, herkömmliche Netze außer Betrieb zu nehmen. Zugangs-nachfrager, die von einem Zugangsprodukt auf der Grundlage herkömmlicher Inf-rastruktur zu einem Zugangsprodukt auf der Grundlage einer fortschrittlicheren Technologie oder eines fortschrittlicheren Mediums migrieren, sollten in der Lage sein, ihren Zugang auf eigenen Wunsch durch ein beliebiges reguliertes Produkt mit höherer Kapazität zu verbessern, aber nicht dazu verpflichtet sein. Im Fall einer Verbesserung sollten Zugangsnachfrager die Vorschriften für den Zugang zu dem Zugangsprodukt mit höherer Kapazität einhalten, die von der nationalen Regulie-rungsbehörde in ihrer Marktanalyse festgelegt worden sind.“\r\nDieser Erwägungsgrund enthält mehrere potentiell relevante Auslegungshinweise.\r\naaa) Spezifische Aussagen zur Aufhebung der Zugangsverpflichtungen (S. 2)\r\nInsbesondere bezieht sich Satz 2 ausdrücklich auf die hier in Rede stehende Aufhebung der Zu-gangsverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur.\r\nEr spricht, erstens, von einer diesbezüglichen Befugnis der nationalen Regulierungsbehörden, und zwar unabhängig von der jeweiligen Sprachfassung.70 Das deutet wie schon der Wortlaut der Vor-schrift selbst („kann“) darauf hin, dass den nationalen Regulierungsbehörden hier eine rechtliche Gestaltungsmacht eingeräumt und keine zwingende Rechtsfolge normiert werden sollte. Ebenfalls wie beim Wortlaut von Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex selbst ist dieses Verständnis aber nicht zwingend. Denn gerade auch in den Fällen, in denen das „kann“ ausnahmsweise als Vorgabe einer gebundenen Entscheidung gelesen wird, verweist die Rechtsprechung bisweilen explizit darauf, dass es sich um die Einräumung einer Befugnis (in Abgrenzung zu einem weitergehenden Ermes-sen) handele.71\r\nDes Weiteren besteht S. 2 des Erwägungsgrunds zufolge diese Befugnis zur Aufhebung der Vorab-verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur, „sobald ein angemessener Migrations-ablauf feststeht und sichergestellt ist, dass die Bedingungen und der Prozess für die Migration von\r\n70 Siehe die englische („should be empowered“), die französische („devraient être habilitées“), die italieni-sche („dovrebbero avere la facoltà“), die spanische („deben estar facultadas“), die niederländische („moe-ten … de bevoegdheid“), die schwedische („bör … ha befogenhet“) und die polnische („być uprawnione“) Sprachfassung.\r\n71 Siehe den Nachweis in Fn. 42.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 19\r\nherkömmlichen Infrastrukturen eingehalten werden“. Das deckt sich in seinem zweiten Teil nicht ohne weiteres mit dem Wortlaut der Richtlinienvorschrift selbst. Diesem zufolge muss sich die nati-onale Regulierungsbehörde nämlich vergewissert haben, dass der Zugangsnachfrager „die Bedin-gungen und das Verfahren, die der nationalen Regulierungsbehörde gemäß diesem Artikel mitgeteilt wurden, eingehalten hat“. Während der Erwägungsgrund hier eine eher aus der Gegenwart bli-ckende Perspektive einnimmt („eingehalten werden“), ist Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 lit. b des Kodex eher im Rückblick formuliert („eingehalten hat“).\r\nVor allem aber benennt S. 2 des Erwägungsgrunds, drittens, ausdrücklich das Ziel, das mit der Be-fugnis zur Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur verfolgt wird. Sie soll nämlich dazu dienen, „unnötige Verzögerungen bei der Migration zu vermeiden“. Woraus sich dieser spezifische Verzögerungsvermeidungseffekt ergeben soll, wird dabei jedoch nicht näher erläutert. Auch diese Zielvorgabe selbst bedarf daher der Auslegung.\r\nGrundsätzlich würde es dem marktmächtigen Unternehmen erschwert, alle Zugangsnachfrager (und die von diesen versorgten Endnutzer) auf die neue Infrastruktur zu migrieren, solange es noch ver-pflichtet ist, Zugang zu der herkömmlichen Infrastruktur zu gewähren. Die Aufhebung der Zugangs-verpflichtungen beseitigt dieses Migrationshindernis. Es spricht daher prima facie viel dafür, dass es sich hierbei um den Verzögerungsvermeidungseffekt handelt, der in S. 2 des Erwägungsgrunds an-gesprochen ist. Allerdings bleibt bei einer solchen Lesart dunkel, warum es dafür der Regelung in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex bedurfte. Denn nach Art. 68 Abs. 6 des Kodex ist die nationale Regulierungsbehörde ohnehin befugt (und verpflichtet), die Auswirkungen neuer Marktentwicklungen von Bedeutung für die Wettbewerbsdynamik zu berücksichtigen (UAbs. 1) und ggf. unverzüglich die bestehenden Vorabverpflichtungen im Lichte dieser Entwicklungen anzupas-sen (UAbs. 2). Insoweit dürfte es im Übrigen auch keine Rolle spielen, ob man S. 2 des Erwägungs-grunds mit Blick auf die zeitliche Perspektive, die in ihm zum Ausdruck kommt, als Hinweis darauf verstehen will, dass die Aufhebung der Verpflichtungen bereits vor Vollendung des Migrationspro-zesses erfolgen kann.72 Schon der Abschluss entsprechender Migrationsverträge kann eine neue Marktentwicklung i. S. v. Art. 68 Abs. 6 UAbs. 1 des Kodex sein, wie die ausdrückliche Bezugnahme auf Entwicklungen „im Zusammenhang mit kommerziellen Vereinbarungen“ bestätigt. Abhängig von ihrer Ausgestaltung und Belastbarkeit können also bereits solche Vereinbarungen und nicht erst ihre vollständige Umsetzung Anlass für Änderungen des regulatorischen Rahmens sein.\r\nBedürfte es also überhaupt keiner zusätzlichen Regelung, um durch eine Aufhebung bestehender Verpflichtungen zur Gewährung des Zugangs zur herkömmlichen Infrastruktur bestehende Migrati-onshindernisse zu beseitigen, stellt sich die Frage, wie S. 2 des Erwägungsgrunds und die Bestim-mung in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex in der Zusammenschau zu verstehen sind.\r\nNicht von vornherein ausgeschlossen wäre zunächst, dass Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex rein deklaratorische Wirkung hat. Zwar kann einerseits nicht davon ausgegangen werden, dass der Ge-setzgeber in sinnwidriger Weise etwas weithin Überflüssiges normiert.73 Andererseits ist es dem Gesetzgeber aber auch unbenommen, rein klarstellende Regelungen zu erlassen. Für eine solche\r\n72 So namentlich Franz, N&R 2020, 86, 88 f.\r\n73 BGH, NJW 2009, 2120, 2122 Rn. 22 (Urt. v. 27.3.2009 – Az. V ZR 30/08).\r\n20 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nrein deklaratorische Bestimmung könnte insbesondere auch sprechen, dass in der Begründung des Kommissionsentwurfs die Regelung in Art. 81 des Kodex ausdrücklich als Klarstellung der regulie-rungsbehördlichen Rolle bei der Migration von herkömmlichen zu neuen Netzen bezeichnet wurde.74 Die Annahme einer nur klarstellenden Funktion könnte allerdings nicht erklären, warum die Befugnis zur Aufhebung der Verpflichtungen an die in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 lit. b des Kodex normierten Vo-raussetzungen geknüpft ist. Diese gehen vielmehr über das Entscheidungsprogramm aus Art. 68 (Abs. 6) des Kodex hinaus.\r\nStellt Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex also nicht lediglich die bereits bestehenden Befugnisse der nationalen Regulierungsbehörden klar, könnte die Regelung in gerade umgekehrter Stoßrichtung auch als Verpflichtung zu verstehen sein, die Verpflichtungen in Bezug auf die her-kömmliche Infrastruktur aufzuheben, sofern die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben sind. Hiermit würde sichergestellt, dass die in S. 2 des Erwägungsgrunds avisierte Vermeidung von Ver-zögerungen stets erreicht wird. Das wäre prima facie ein aus dem „effet utile“-Gedanken gespeistes teleologisches Argument gegen die Annahme eines Ermessensspielraums. Ein solches Verständnis könnte aber nicht die Widersprüche im Regelungszusammenhang erklären, die sich bei einer bin-denden Rechtsfolge ergeben würden, insbesondere den systematischen Bruch zu dem ansonsten von Entscheidungsspielräumen der nationalen Regulierungsbehörden geprägten Rechtsrahmen und die praktisch vollständige Entwertung der nationalen und transnationalen Einhegung der Ent-scheidungsfindung durch die ausdrückliche Bezugnahme auf die Verfahren nach Art. 23, 32 und 33 des Kodex in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 3 des Kodex.75\r\nDer erklärte Regelungszweck und die Regelungssystematik lassen sich aber in Einklang bringen, wenn man Art. 81 des Kommunikationskodex als Spezialregelung für die regulatorische Behandlung der Migration von herkömmlichen Infrastrukturen versteht, die das allgemeine System ergänzt und insoweit als lex specialis teilweise verdrängt.76 Eine solche Sichtweise spiegelt sich letzten Endes auch in der Begründung des ursprünglichen Kommissionsentwurfs wider, wenn es dort heißt, dass die Vorschrift die Rolle der nationalen Regulierungsbehörden bei der Migration von herkömmlichen Netzen zu neuen Netzen klarstelle.77\r\nArt. 81 Abs. 2 UAbs. 1 des Kodex enthält bei einem solchen Verständnis eine spezifische Befugnis der nationalen Regulierungsbehörden. Diese ist durch die Besonderheiten des vom Initiativrecht des Netzbetreibers abhängigen Migrationsverfahrens bedingt und spiegelt sich so nicht in den Vorschrif-ten der Art. 68 ff. des Kodex wider.\r\nArt. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex greift dann die allgemein in Art. 68 Abs. 6 des Kodex geregelte Befugnis der Bundesnetzagentur zur Änderung der bestehenden Vorabverpflichtungen des markt-mächtigen Unternehmens auf. Die Vorschrift stellt dabei aber zum einen mit Bindungswirkung für die Regulierungsbehörden klar, dass – unabhängig von der Anwendung der allgemeinen Bestim-mung in Art. 68 Abs. 6 UAbs. 1 des Kodex – die Ankündigung und Durchführung eines Migrations-prozesses eine Marktentwicklung ist, die zu Änderung des regulatorischen Rahmens führen kann.\r\n74 Siehe oben, unter c) (S. 16).\r\n75 Vgl. hierzu ausführlich oben, unter b) bb) (S. 13 ff.).\r\n76 Im Ergebnis in diese Richtung wohl auch das Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektroni-sche Kommunikation (GEREK), Report on a consistent approach to migration and copper switch-off, BoR (22) 69, S. 25.\r\n77 Siehe erneut oben, unter c) (S. 16).\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 21\r\nDie ausdrückliche Eröffnung der Änderungsmöglichkeit in diesen Fällen dient somit dem in Erwä-gungsgrund 209 S. 2 des Kodex erklärten Ziel, unnötige Verzögerungen des Migrationsprozesses zu verhindern. Zum anderen stellt Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex mit Bindungswirkung für die Regulierungsbehörden aber eben auch klar, dass – wiederum unabhängig von der Anwendung der allgemeinen Bestimmung in Art. 68 Abs. 6 UAbs. 2 des Kodex – eine Änderung nur in Betracht kommt, wenn die in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 lit. a und b des Kodex normierten Voraussetzungen erfüllt sind. Damit wird sichergestellt, dass der angemessene Migrationsablauf, auf den die nationalen Re-gulierungsbehörden nach Erwägungsgrund 209 S. 1 zu achten haben, den vom Richtliniengesetz-geber für erforderlich erachteten Anforderungen genügt. Die Vorschrift konditioniert mithin das Re-gulierungsermessen bei der Entscheidung über die Aufhebung von Vorabverpflichtungen in Bezug auf herkömmliche Infrastruktur und sperrt insoweit auch den Rückgriff auf Art. 68 Abs. 6 des Kodex, beseitigt es aber eben nicht. In ein solches Verständnis fügt sich dann auch zwanglos die proze-durale Verweisung auf die Verfahren nach Art. 23, 32 und 33 des Kodex in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 3 des Kodex. Diese erweist sich insoweit als Spezialregelung gegenüber Art. 68 Abs. 6 UAbs. 2 S. 2 des Kodex. Legt eine nationale Regulierungsbehörde die Regeln für die Kupfer-Glasfaser-Migration entsprechend einer in der EU verbreiteten Praxis ohnehin im Rahmen eines allgemeinen Marktdefi-nitions- und Marktanalyseverfahrens fest,78 erfolgt die Ermessenskonditionierung durch Art. 81 des Kodex entsprechend auf dieser Ebene.\r\nbbb) Möglichkeit zur Außerbetriebnahme herkömmlicher Netze (S. 3)\r\nFraglich ist, ob sich weitere Rückschlüsse auf den Regelungszweck von Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex aus dem unmittelbar an den vorstehend analysierten Satz anschließenden S. 3 des 209. Erwägungsgrunds ziehen lassen. Diesem zufolge „sollten“ „Netzeigentümer … jedoch die Möglichkeit haben, herkömmliche Netze außer Betrieb zu nehmen“. Es wurde bereits im Rahmen der genetischen Auslegung dargelegt, dass dieser Satz einerseits in einem gewissen Spannungs-verhältnis zu Entscheidungsspielräumen der nationalen Regulierungsbehörde steht, auf deren Grundlage eine solche Außerbetriebnahme verhindert werden könnte.79 Andererseits ergibt sich aber aus dem Normtext des Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex, dass jedenfalls die Aufhebung von Zugangsverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur und damit letzten Endes auch die Möglichkeit zur Außerbetriebnahme dieser Infrastruktur nur unter den dort in lit. a und b normier-ten Voraussetzungen in Betracht kommt. S. 3 von Erwägungsgrund 209 kann also nicht entnommen werden, dass die Außerbetriebnahme der herkömmlichen Netze allein vom Willen der Netzeigentü-mer abhängen soll. So verstanden stünde die Aussage in dem Erwägungsgrund vielmehr nicht im Einklang mit der eigentlichen Richtlinienbestimmung und wäre daher für deren Interpretation unbe-achtlich.80 Er könnte lediglich darauf hindeuten, dass es der Netzeigentümer letzten Endes durch sein eigenes Verhalten in der Hand haben muss, die Außerbetriebnahme der herkömmlichen Netze herbeizuführen. Dem stünden regulatorische Maßnahmen entgegen, auf deren Grundlage die Au-ßerbetriebnahme absolut ausgeschlossen oder vom Verhalten Dritter abhängig wäre.\r\n78 Siehe dazu GEREK (Fn. 76), BoR (22) 69, S. 11.\r\n79 Vgl. hierzu und zum Folgenden oben, unter c) (S. 16).\r\n80 Siehe die Nachweise in Fn. 68.\r\n22 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nccc) Interesse der Endnutzer (S. 1)\r\nVon Bedeutung für die teleologische Auslegung könnte schließlich noch S. 1 von Erwägungs-grund 209 des Kommunikationskodex sein. Dort wird zum Ausdruck gebracht, dass die Einbindung der nationalen Regulierungsbehörden in den Migrationsprozess diesen begünstigen soll, um damit wiederum dem Interesse der Endnutzer zu dienen. Diese finale Ausrichtung an den Endnutzerinte-ressen spricht dafür, ihnen bei der Auslegung und Umsetzung von Art. 81 des Kodex ein entspre-chend hohes Gewicht beizumessen.81 Die in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex normierten Voraus-setzungen für eine Aufhebung der Vorabverpflichtungen beziehen sich aber – und das auch nur eher indirekt – lediglich auf die Interessen derjenigen Endnutzer, die an die herkömmliche Infrastruktur angeschlossen sind und so unmittelbar von der Migration betroffen wären. Das Ziel, den Migrations-prozess zu begünstigen und auf diese Weise dem Interesse der Endnutzer zu dienen, kann es aber – je nach den mitgliedstaatlichen Marktgegebenheiten – erforderlich oder zumindest zweckmäßig machen, den Umgang des marktmächtigen Unternehmens mit der herkömmlichen Infrastruktur auch jenseits der Gebiete zu betrachten, in denen es die Migration selbst anstrebt. Das zeigt sich gerade in der vorliegend betrachteten Konstellation in Deutschland, in der das marktmächtige Unternehmen in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber einen starken Anreiz hat, die Migration auf diese neue Netzinfrastruktur so lange wie möglich hinauszuzögern.82\r\nSollte es möglich sein, durch die Entscheidung über die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur den Migrationsprozess auch in anderen Gebieten zu begünsti-gen, könnte das – je nach Ausgestaltung – dem Interesse der Endnutzer und damit der in Erwä-gungsgrund 209 S. 1 zum Ausdruck gebrachten generellen Zielsetzung von Art. 81 des Kodex die-nen. Diese Möglichkeit würde von vornherein ausgeschlossen, wenn man davon ausgehen würde, dass es sich bei dieser Aufhebungsentscheidung um eine – bei Vorliegen der Tatbestandsvoraus-setzungen – gebundene Entscheidung handelt. Auch der auf die Förderung des Endnutzerinteres-ses gerichtete Regelungszweck von Art. 81 des Kodex spricht damit für die Annahme eines Spiel-raums der nationalen Regulierungsbehörden bei der Entscheidung über die Aufhebung der Ver-pflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur, in dessen Rahmen auch der Migrations-prozess jenseits der unmittelbar betroffenen Infrastrukturteile berücksichtigt werden kann.\r\nbb) Allgemeine Regulierungsziele (Art. 3 des Kommunikationskodex)\r\nNeben die spezifischen Zielsetzungen einer konkreten Rechtsvorschrift treten regelmäßig allge-meine Zielsetzungen, die mit dem Rechtsakt verfolgt werden. Diese werden von den spezifischen Zielsetzungen der Vorschrift überlagert, nicht aber zwingend vollständig verdrängt. Vielmehr lassen sich ihnen in aller Regel nicht nur Steuerungsdirektiven für die Ausfüllung von Handlungsspielräu-men bei der Rechtsanwendung entnehmen, sondern bereits teleologische Hinweise für die der An-wendung vorgelagerte Auslegung der Vorschrift. Denn nur wenn Vorschriften bereits im Lichte tele-ologischer Steuerungsvorgaben ausgelegt werden, ist sichergestellt, dass sie auf Anwendungs-ebene hinreichende Spielräume für die Berücksichtigung dieser Steuerungsvorgaben eröffnen. Das schließt es allerdings auch nicht aus, dass in manchen Fällen allgemeine Zielsetzungen des\r\n81 Franz, N&R 2020, 86, 88.\r\n82 Ausführlich dazu oben, unter A. (S. 2).\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 23\r\nRechtsakts vollständig hinter die spezifischen Zielsetzungen einer konkreten Vorschrift zurücktreten oder für deren Normprogramm schlichtweg ohne Bedeutung sind.\r\nArt. 81 des Kodex hat ausweislich der Regelung in Abs. 2 UAbs. 1 vor allem „die Wahrung des Wett-bewerbs und der Rechte der Endnutzer“ im Blick. Das sind Zielsetzungen, die sich allgemein auch in Art. 3 Abs. 2 lit. b und d des Kodex finden. Darüber hinaus soll Art. 81 des Kodex – wiederum im Interesse der Endnutzer – die Migration zu Netzen der nächsten Generation begünstigen (Erwä-gungsgrund 209 S. 1 des Kodex) und bewegt sich damit im Bereich der Zugangskomponente des Konnektivitätsziels aus Art. 3 Abs. 2 lit. a des Kodex. Instrumental beschränkt sich die Vorschrift allerdings darauf, die Bedingungen für den konkreten Migrationsprozess regulatorisch zu umhegen und die Aufhebung der Zugangsverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur zu er-möglichen. Hierdurch soll einerseits die Umstellung auf neue Netzinfrastrukturen im Sinne des Konnektivitätsziels gefördert und andererseits der Wettbewerb durch die Zugangsnachfrager und die Kontinuität der Endnutzerversorgung sichergestellt werden, jeweils bezogen allerdings nur auf die Teile der Infrastruktur, die von dem konkreten Migrationsvorgang betroffen sind. Das ist grund-sätzlich auch sinnvoll, da sich die regulatorischen Auswirkungen einer Migration von herkömmlichen Infrastrukturen natürlich am deutlichsten im Bereich der unmittelbar betroffenen Infrastruktur zeigen.\r\nWie bereits dargelegt, kann die Entscheidung des marktmächtigen Unternehmens, nur bestimmte Teile der herkömmlichen Infrastruktur – nämlich in den eigenen Glasfaserausbaugebieten – außer Betrieb zu nehmen, die Regulierungsziele aber auch jenseits dieser Bereiche beeinträchtigen, die unmittelbar von der erfolgenden Migration betroffen sind.83 Würde man Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex so verstehen, dass die Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur zwingend aufzuheben sind, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift (in Bezug auf einen angemessenen Migrationsablauf) vorliegen, könnten solche Konsequenzen einer selektiven Außer-betriebnahmepraxis jedenfalls nicht auf Grundlage von Art. 81 des Kodex berücksichtigt werden. Dass der Richtliniengesetzgeber eine solche Verdrängung der allgemeinen Regulierungszielsetzun-gen beabsichtigt haben könnte, ist jedoch nicht ersichtlich. Vielmehr hat er Art. 81 des Kodex durch die Bezugnahme auf die Verfahren nach Art. 23, 32 und 33 des Kodex (Art. 81 Abs. 2 UAbs. 3 des Kodex) in das allgemeine System der Marktregulierung eingebunden, das die Bedeutung der Regu-lierungsziele nach Art. 3 des Kodex ausdrücklich betont (Art. 32 Abs. 1 des Kodex). Bei einer Aus-legung, die zu einem Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden bei Aufhebung der Verpflich-tungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur führt, könnten solche Folgen demgegenüber berücksichtigt werden. Die allgemeinen Regulierungsziele sprechen daher ebenfalls für ein Ver-ständnis, auf dessen Grundlage die „kann“-Regelung in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex ein sol-ches Ermessen eröffnet.\r\ne) Zwischenergebnis\r\nSpielraum für gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration besteht von vornherein nur, soweit das Unionsrecht hier überhaupt einen Ent-scheidungsfreiraum einräumt. Ausgangspunkt der Lösungsmodelle, die Gegenstand der vorliegen-den Untersuchung sind, ist dabei die Aufhebung der bestehenden Zugangsverpflichtungen in Bezug\r\n83 Siehe erneut oben, unter A. (S. 2 ff.).\r\n24 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nauf die herkömmliche Infrastruktur anlässlich der Durchführung einer Kupfer-Glasfaser-Migration durch das marktmächtige Unternehmen. Einschlägig ist damit Art. 81 des Kommunikationskodex, der die unionrechtlichen Vorgaben zur Rolle der nationalen Regulierungsbehörden bei der Außer-betriebnahme herkömmlicher Infrastrukturen durch das marktmächtige Unternehmen und ihrer Er-setzung durch neue Netzbestandteile enthält. Gemäß Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex „kann“ die nationale Regulierungsbehörde die Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur auf-heben, wenn die Voraussetzungen für einen angemessenen Migrationsprozess erfüllt sind. Dieser Wortlaut deutet bereits sehr stark auf ein diesbezügliches Ermessen der nationalen Regulierungs-behörde und damit auf einen entsprechenden Entscheidungsspielraum hin, zwingt aber auch noch nicht zu einer solchen Annahme. Auch der Regelungszusammenhang spricht im Ergebnis jedoch für ein Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde. Zwar blickt Art. 81 des Kodex selbst nur auf die (Wettbewerbs-) Verhältnisse in dem von der geplanten Außerbetriebnahme betroffenen Gebiet, nicht aber auf die Auswirkungen auf die Ausbaugebiete anderer Unternehmen. Angesichts des dies-bezüglichen Normprogramms könnte zweifelhaft erscheinen, dass trotz der tatbestandlichen Absi-cherungen die daran anknüpfende Entscheidung über die Aufhebung der Zugangsverpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur in das Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde gestellt werden soll. Betrachtet man jedoch den gesamten Regelungszusammenhang – insbeson-dere die Verknüpfung mit dem System der marktmachtabhängigen, in das Regulierungsermessen der nationalen Regulierungsbehörde gestellten Vorabverpflichtungen, andere Vorgaben zur Regu-lierungsfreistellung und die ausdrückliche Einbindung in ein Konsultations- und Konsolidierungsver-fahren – spricht die systematische Norminterpretation deutlich für ein Ermessen. Das wird letztlich auch durch eine Betrachtung von Sinn und Zweck der Regelung über die Migration von herkömmli-chen Infrastrukturen bestätigt: Das in Erwägungsgrund 209 des Kodex betonte Interesse an einer verzögerungsfreien Migration im besonderen Interesse der Endnutzer wird nur bei einem Verständ-nis gewahrt, bei dem die nationale Regulierungsbehörde auch bei der Anwendung von Art. 81 des Kodex den Regulierungszielen aus Art. 3 des Kodex verpflichtet bleibt und ihr Entscheidungspro-gramm nicht auf die Verhältnisse in dem Gebiet eingeengt wird, in dem das marktmächtige Unter-nehmen seine herkömmliche Infrastruktur außer Betrieb nehmen möchte.\r\nArt. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex stellt somit die Entscheidung, ob die Verpflichtun-gen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur aufgehoben werden, in das Ermessen der nationa-len Regulierungsbehörden.84\r\n2. Ausrichtungsvorgaben für die Ermessensbetätigung\r\nBei einer strikt rechtsdogmatischen Analyse ist auf einer weiteren Ebene zu klären, woran die nati-onalen Regulierungsbehörden die Ausübung dieses Ermessens auszurichten haben. Hierfür können – trotz der Unterschiede zwischen beiden Rechtssphären – in Ermangelung einer substantiellen unionsrechtlichen Ermessenslehre85 die Prinzipien des deutschen Verwaltungsrechts fruchtbar ge-macht werden. Denn in beiden Fällen geht es um die Frage, inwieweit und auf welche Weise der\r\n84 So auch Franz, N&R 2020, 86, 89; für die deutsche Umsetzungsnorm in § 34 Abs. 5 TKG wohl auch Stamm, MMR 2022, 357, 363 (allerdings in Abgrenzung zu einem Regulierungsermessen nur auf ein normales Ermessen bezogen); Wolfram (Fn. 4), § 34 Rn. 41.\r\n85 Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. A., 2019, § 40 Rn. 18.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 25\r\nGesetzgeber die Verwaltung bei Ausübung der ihr eingeräumten Spielräume inhaltlich program-miert.\r\nMaßgeblich ist danach die Ausrichtung der Ermessensausübung am Zweck der Ermächtigung (vgl. § 40 VwVfG). Der Zweck der Ermächtigung richtet sich dabei grundsätzlich nicht nur nach der iso-lierten Zielsetzung der konkreten Ermächtigungsgrundlage, sondern auch nach dem Ermächti-gungszweck im weiteren Sinne.86 Für diesen ist wiederum der Zweck des jeweiligen Gesetzes unter Beachtung der Grundrechte maßgeblich.87 Ein solcher „Ermessensraum“88 bzw. „Ermessensrah-men“89 kann allerdings durch gesetzliche „Ermessenseinengungen“90 eingeschränkt werden, so dass im konkreten Regelungszusammenhang die Ermessensbetätigung nur an einzelnen oder gar einem einzigen Ermächtigungszweck ausgerichtet werden darf.91 Neben den Zweck der Ermächti-gung treten weitere Belange, die bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen sind. Sie sind ebenfalls der Ermessensnorm sowie Sinn und Zweck des zu vollziehenden Gesetzes zu entneh-men.92 Auch die Grundrechte wirken auf die Ermessensausübung ein,93 die überdies durch rechtli-che Gebote und Verbote begrenzt wird.94\r\nHinsichtlich der Ausübung des in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex angelegten Er-messens bei der Entscheidung über die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömm-liche Infrastruktur dürfte sich eine gewisse Vorprägung ergeben. So wird zum einen bereits durch die Tatbestandsvoraussetzungen in lit. a und b jedenfalls weitgehend sichergestellt, dass den Wett-bewerbsinteressen und dem Schutz der Endnutzer jeweils in Bezug auf die konkret von der Migration betroffenen Teile der Infrastruktur hinreichend Rechnung getragen wird. Insoweit wird das Ermessen also grundsätzlich in Richtung einer Aufhebung der diesbezüglichen Verpflichtung vorgeprägt sein. Auch die Förderung der Migration auf neue Netzinfrastrukturen und die grundrechtlich geschützte Verfügungsfreiheit des Netzeigentümers, die in Erwägungsgrund 209 S. 3 des Kodex aufgegriffen wird, deuten auf eine entsprechende Ermessenslenkung hin.\r\nDiese Vorprägung beschränkt sich allerdings – jenseits der grundrechtlich geschützten Interessen des Netzeigentümers – auf das unmittelbar von dem konkreten Migrationsprozess betroffene Netz-gebiet. Es wurde bereits gezeigt, dass sich eine selektive Migrationspraxis eines marktmächtigen Unternehmens unter bestimmten (in Deutschland aufgrund des sukzessiven Glasfaserausbaus ge-gebenen) Umständen auf die Erreichung der allgemeinen Regulierungsziele aus Art. 3 Abs. 2 des Kodex auch in anderen geographischen Gebieten auswirken kann.95 Diesbezüglich ist keine\r\n86 Schönenbroicher (Fn. 85), § 40 Rn. 182; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. A., 2018, § 114 Rn. 165.\r\n87 Schönenbroicher (Fn. 85), § 40 Rn. 182; siehe auch Wolff (Fn. 86), § 114 Rn. 165.\r\n88 Wolff (Fn. 86), § 114 Rn. 170.\r\n89 BVerwG, Buchholz 402.24 § 8 AuslG Nr. 9 = Rn. 14 und 24 (juris) (Urt. v. 9.4.1987 – Az. 1 C 36.85).\r\n90 BVerwG, NJW 1987, 856, 858 = Rn. 24 (juris) (Urt. v. 21.10.1986 – Az. 1 C 44.84); OVG Münster, Beschl. v. 9.5.2007 – Az. 12 A 2322/05, Rn. 6 und 11 (NRWE); Schönenbroicher (Fn. 85), § 40 Rn. 182. Bisweilen wird der Begriff der „Ermessenseinengung“ allerdings auch für eine Ermessensreduzierung auf null oder auf Konstellationen einer vollständigen gerichtlichen Kontrolle bezogen, siehe zu Ersterem etwa BFH, Urt. v. 6.2.1985 – Az. I ZR 206/80, Rn. 15 (juris), sowie zu Letzterem z. B. BFH, Urt. v. 3.8.1983 – Az. II R 144/80, Rn. 12 (juris).\r\n91 Schönenbroicher (Fn. 85), § 40 Rn. 182; Wolff (Fn. 86), § 114 Rn. 171.\r\n92 Schönenbroicher (Fn. 85), § 40 Rn. 185; Wolff (Fn. 86), § 114 Rn. 172.\r\n93 Schönenbroicher (Fn. 85), § 40 Rn. 192; Wolff (Fn. 86), § 114 Rn. 176.\r\n94 Schönenbroicher (Fn. 85), § 40 Rn. 190.\r\n95 Siehe einmal mehr oben, unter A. (S. 2 ff.).\r\n26 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nVorprägung durch Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex anzunehmen, da entsprechende Effekte schlichtweg nicht zum Normprogramm dieser Vorschrift gehören. Zugleich gibt es keine Hinweise darauf, dass Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex eine „Ermessenseinengung“ des die allgemeinen Regulierungsziele einbeziehenden „Ermessensraums“ bewirkt.96 Damit können und müssen ggf. solche Auswirkungen – wie insbesondere eine Beeinträchtigung des chancengleichen Wettbewerbs und des Konnektivitätsziels jenseits des konkreten Migrationsgebiets – bei der Ausübung des Er-messens berücksichtigt werden.97 Bei entsprechendem Gewicht können sie folglich trotz der Vor-prägung durch die isolierte Zwecksetzung der konkreten Ermächtigungsnorm in Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex eine Entscheidung gegen eine Aufhebung der bestehenden Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur treffen.\r\nIm Ergebnis kann daher festgehalten werden, dass die nationalen Regulierungsbehörden berechtigt und u. U. verpflichtet sind, die Auswirkungen zu berücksichtigen, die sich aus einer Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur – und aus der dadurch ermöglichten Außerbetriebnahme dieser Infrastruktur – auf die Regulierungsziele auch in Bezug auf andere Netz-gebiete ergeben. Kommen die Regulierungsbehörden dabei zu dem Schluss, dass beispielsweise eine selektive Außerbetriebnahmepraxis zu überwiegenden Nachteilen für die Regulierungsziele (insbesondere der Konnektivität, des chancengleichen Wettbewerbs und des Endnutzerinteresses) in den Gebieten führt, in denen das marktmächtige Unternehmen seine Altinfrastruktur weiterbe-treibt, können sie ermessensfehlerfrei die Aufhebung der Vorabverpflichtungen in den Migrations-gebieten ablehnen.\r\nII. Allgemeine Vorgaben für die Ausgestaltung von Vorabverpflichtungen gegenüber marktmächtigen Unternehmen (Art. 3, 32, 33, 68, 81 des Kommunikationskodex)\r\nDamit ist aber noch nicht gesagt, ob und ggf. in welcher Form der nationale Gesetzgeber auf eine solche Berücksichtigung der Auswirkungen auf andere Netzgebiete hinwirken kann, ohne gegen unionsrechtliche Vorgaben zu verstoßen. Solche gesetzlichen Ermessensvorstrukturierungen kön-nen insbesondere mit der Einbindung der nationalen Regulierungsbehörden in den unionalen Re-gulierungsverbund nach Art. 32 und 33 des Kodex in Konflikt geraten. Aber auch die kompetenzielle Zuweisung des Ermessens an die nationalen Regulierungsbehörden, wie sie sich allgemein aus Art. 3 und 68 des Kodes sowie spezifisch für die Entscheidung über die Aufhebung von Verpflich-tungen im Rahmen eines Migrationsprozesses aus Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex ergibt, kann hier gesetzgeberischen Vorgaben entgegenstehen. Zu den diesbezüglichen Möglichkeiten und Grenzen einer normativen Vorsteuerung des regulierungsbehördlichen Ermessens haben sich so-wohl der Europäische Gerichtshof als auch das Bundesverwaltungsgericht bereits geäußert. Dabei soll es nachfolgend allein um Einschränkungen des regulierungsbehördlichen Entscheidungsspiel-raums gehen, die nicht bereits durch das Richtlinienrecht vorgegeben oder zumindest vorgezeichnet\r\n96 Siehe oben, unter 1. d) bb) (S. 23).\r\n97 Es spricht lediglich mit Blick auf Erwägungsgrund 209 S. 3 des Kodex einiges dafür, dass nur solche Beeinträchtigungen der Regulierungsziele berücksichtigt werden dürfen, auf die das marktmächtige Un-ternehmen durch sein eigenes Verhalten Einfluss nehmen kann, um ihm so die Möglichkeit der Außerbe-triebnahme der Altinfrastruktur zu belassen, siehe oben, unter 1. d) aa) bbb) (S. 21).\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 27\r\nsind. Solche gesetzlichen Vorgaben dürften zwar unionsrechtlich unproblematisch sein,98 bestehen aber nur in engen Grenzen99 und stehen vorliegend mangels entsprechender Vorgaben – insbeson-dere in Art. 81 des Kodex – nicht in Rede.\r\n1. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs\r\nDie Aussagen des Europäischen Gerichtshofs zu den Möglichkeiten und Grenzen der Einfluss-nahme des nationalen Gesetzgebers auf die Regulierungstätigkeit der nationalen Regulierungsbe-hörde lassen sich in die beiden bereits genannten Kategorien unterteilen.\r\na) Kompetenzielle Zuweisung an die nationalen Regulierungsbehörden\r\nDer Europäische Gerichtshof hat insoweit zunächst betont, dass der Rechtsrahmen im Bereich der elektronischen Kommunikation bestimmte Regulierungsaufgaben den nationalen Regulierungsbe-hörden und gerade nicht den nationalen Gesetzgebern überträgt.100 Dabei hat er u. a. darauf hinge-wiesen, dass die betreffenden Richtlinienvorschriften ausdrücklich an die nationalen Regulierungs-behörden gerichtet sind.101 Diese erhielten bei ihrer Regulierungstätigkeit durch die im Richtlinien-recht vorgesehenen Harmonisierungsmaßnahmen des tertiären Rechts (Leitlinien, Empfehlungen) Orientierung.102 Hinter diesem Hinweis dürfte der Gedanke stehen, dass auch dieser unionale Har-monisierungseinfluss durch mitgliedstaatliche Rechtsvorschriften beeinträchtigt werden kann.103 Auf diesen Überlegungen aufbauend hat der Gerichtshof eine gesetzliche Vorschrift für unionsrechts-widrig erklärt, mit der die nationale Regulierungsbehörde daran gehindert wurde, auf den Einzelfall abgestimmte Regulierungsmaßnahmen zu ergreifen.104\r\nEntsprechend hat der Europäische Gerichtshof den Fall bewertet, in dem der nationale Gesetzgeber die richtlinienrechtlich vorgesehene Wahrnehmung von Regulierungsaufgaben durch die nationale Regulierungsbehörde von restriktiveren Voraussetzungen abhängig macht, als es der EU-Rechts-rahmen vorsieht.105 Das ist konsequent, da durch solche zusätzlichen Anforderungen die nationalen Regulierungsbehörden u. U. schon gar nicht die Gelegenheit erhalten, in einer bestimmten Situation ihr Ermessen auszuüben.\r\n98 Siehe BVerwG, Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3, Rn. 41 f. (Urt. v. 12.6.2013 – Az. 6 C 10.12); Broemel, in: Geppert/Schütz (Fn. 4), Einl B Rn. 23; Hahn, in: Säcker/Körber (Fn. 8), Vor § 217 TKG Rn. 22.\r\n99 Wendel, Verwaltungsermessen als Mehrebenenproblem, 2019, S. 241.\r\n100 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 74 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland. Grund dafür ist nach Auffassung des Generalanwalts, dass die nationalen Regulierungsbehörden von individuellen Interessen unbeeinflusst sein und ihre Entscheidungen ausschließlich anhand der durch den Rechtsrahmen geschaffenen Kriterien treffen sollen, siehe GA Maduro, ECLI:EU:C:2009:252, Tz. 63 (Schlussanträge v. 23.4.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland. Der EuGH hat sich dazu, so-weit ersichtlich, nicht explizit geäußert.\r\n101 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 75 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n102 EuGH, N&R 2016, 307, 308 = ECLI:EU:C:2016:692, Rn. 38 (Urt. v. 15.9.2016 – Rs. C-28/15) – Koninklijke KPN u. a.; ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 73 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n103 Siehe insoweit auch Kühling (Fn. 36), § 4 Rn. 142 (S. 195).\r\n104 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 78 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland. Schon angesichts dieses allgemeinen Begründungsansatzes ist diese Rechtsprechung ohne weiteres auch auf die Auferlegung von Abhilfemaßnahmen übertragbar, siehe insoweit im Ergebnis auch Kühling (Fn. 36), § 4 Rn. 140 (S. 195).\r\n105 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 98 f. (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n28 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nDes Weiteren hat der Gerichtshof entschieden, dass solche Vorgaben des nationalen Gesetzgebers wegen einer richtlinienwidrigen Einschränkung des regulierungsbehördlichen Ermessens106 unions-rechtswidrig sind, mit denen die der nationalen Regulierungsbehörde überantwortete Abwägung zwi-schen den einzelnen Regulierungszielen durch Priorisierung eines dieser Ziele107 vorweggenommen wird.108 Auch hierfür war maßgeblich, dass die relevanten Richtlinienvorschriften die Abwägung der Regulierungsziele den nationalen Regulierungsbehörden und nicht dem mitgliedstaatlichen Gesetz-geber zuordnet.109\r\nNach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist daher von einer unionsrechtlich vor-gegebenen Gewaltenzuordnung an die nationalen Regulierungsbehörden auszugehen, die spiegel-bildlich die Möglichkeit zur gesetzgeberischen Vorstrukturierung der Regelungsmaterie durch den nationalen Gesetzgeber einschränkt.110 Generalanwalt Bot hat diese Anforderungen prägnant da-hingehend zusammengefasst, dass „ein Eingreifen eines Gesetzgebungsorgans, damit sein Han-deln im Einklang mit [dem Richtlinienrahmen] steht, die Aufgaben, die durch [das Richtlinienrecht] ausdrücklich den [nationalen Regulierungsbehörden] übertragen wurden, weder begrenzen noch beseitigen darf“.111 Der Gerichtshof selbst hat seine diesbezügliche Rechtsprechung dahingehend resümierend präzisiert, dass nationale Regelungen nicht in die Befugnisse eingreifen dürfen, die den nationalen Regulierungsbehörden unmittelbar aufgrund der Bestimmungen des unionalen Rechts-rahmens für die elektronische Kommunikation zustehen.112\r\nIm Ergebnis ergibt sich somit aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, dass die kompetenzielle Aufgabenzuweisung an die nationalen Regulierungsbehörden Maßnahmen des na-tionalen Gesetzgebers entgegensteht, die in die Befugnisse eingreifen, die diesen Behörden unmit-telbar aufgrund des Kommunikationskodex zustehen, was insbesondere der Fall ist, wenn sie\r\n▪\r\ndie nationalen Regulierungsbehörden daran hindern, auf den Einzelfall abgestimmte Regulie-rungsmaßnahmen zu treffen,\r\n▪\r\ndie Abwägung der Regulierungsziele vorwegnehmen oder\r\n▪\r\nstrengere Voraussetzungen für Maßnahmen der nationalen Regulierungsbehörden vorgeben als das Unionsrecht.\r\n106 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 94 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n107 Die gesetzliche Regelung sah vor, dass die nationale Regulierungsbehörde in bestimmten Fällen „insbe-sondere“ eines der Regulierungsziele berücksichtigen sollte, siehe EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 86 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n108 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 93 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n109 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 88 ff. (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n110 So Wendel (Fn. 99), S: 228 und 239; differenzierend demgegenüber Gärditz, N&R-Beilage 2/2011, 1, 12.\r\n111 GA Bot, ECLI:EU:C:2015:245, Tz. 112 (Schlussanträge v. 16.4.2015 – Rs. C-85/14) – KPN.\r\n112 EuGH, ECLI:EU:C:2011:279, Rn. 43 (Urt. v. 5.5.2011 – Rs. C-543/09) – Deutsche Telekom; siehe auch EuGH, ECLI:EU:C:2010:135, Rn. 27 (Urt. v. 11.3.2010 – Rs. C-522/08) – Telekomunikacja Polska. Damit dürfte die Interpretation nur schwer zu vereinbaren sein, wonach die EuGH-Rechtsprechung lediglich „hinreichende Entscheidungsspielräume“ der nationalen Regulierungsbehörden vor gesetzgeberischen Vorstrukturierungen abschirme, so aber Gärditz, N&R-Beilage 2/2011, 1, 13.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 29\r\nb) Prozedurale Einbindung der nationalen Regulierungsbehörden in den Regulierungsverbund\r\nWeniger klar hat sich der Europäische Gerichtshof demgegenüber zur Bedeutung der prozeduralen Einbindung der nationalen Regulierungsbehörden in den unionalen Regulierungsverbund geäußert. Er hat zwar gesetzliche Beschränkungen des regulierungsbehördlichen Ermessens auch als Ver-stoß gegen die Vorschriften über das Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens gewertet.113 Die diesbezügliche Begründung deutet jedoch eher darauf hin, dass er zumindest in dem konkreten Fall den Verstoß darin sah, dass diese Verfahren wegen der Vorgaben durch den nationalen Gesetzge-ber u. U. überhaupt nicht durchgeführt würden.114 Damit bleibt offen, ob und unter welchen Voraus-setzungen nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs auch eine dahinter zurückbleibende Einschränkung der Beteiligungsmöglichkeiten im Regulierungsverbund zur Richtlinienwidrigkeit ei-ner mitgliedstaatlichen Ermessensvorstrukturierung auf Gesetzesebene führen würde.\r\n2. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts\r\nWeitere Orientierungspunkte zu den Möglichkeiten und Grenzen einer gesetzgeberischen Einfluss-nahme auf die Ausübung des regulierungsbehördlichen Ermessens ergeben sich aus der Recht-sprechung des Bundesverwaltungsgerichts.\r\na) Kompetenzielle Zuweisung an die nationalen Regulierungsbehörden\r\nDieses geht ebenfalls von einer weitreichenden Absicherung der auf Richtlinienebene vorgesehenen Kompetenzen der nationalen Regulierungsbehörde vor einer gesetzgeberischen Entscheidungsvor-steuerung aus. So hat das Bundesverwaltungsgericht bereits früh entschieden, dass der EU-Rechts-rahmen die Entscheidung über das Ob und das Wie der Auferlegung marktmachtabhängiger Vorab-verpflichtungen der nationalen Regulierungsbehörde überträgt, so dass der nationale Gesetzgeber unionsrechtswidrig handelt, wenn er diese Entscheidung durch eine gesetzliche Regelung an sich zieht.115 Hieran ändere sich auch nichts, wenn die nationale Regulierungsbehörde ausnahmsweise in bestimmten Fällen von dieser gesetzgeberischen Entscheidung abweichen kann.116\r\nDarüber hinaus hat das Gericht den Fall betrachtet, dass der Gesetzgeber der nationalen Regulie-rungsbehörde zwar die Entscheidung überlässt, ihr für diese aber steuernde Vorgaben macht. Hier hat das Bundesverwaltungsgericht den generellen gesetzlichen Ausschluss des regulierungsbe-hördlichen Ermessens für bestimmte Fallgruppen für richtlinienwidrig erklärt.117 Es hat darüber hin-ausgehend einen Verstoß gegen die richtlinienrechtlich vorgesehene Einräumung eines\r\n113 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 107 f. (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland.\r\n114 EuGH, ECLI:EU:C:2009:749, Rn. 106 (Urt. v. 3.12.2009 – Rs. C-424/07) – Kommission/Deutschland. Siehe außerdem etwa EuGH, N&R 2016, 178, 180 = ECLI:EU:C:2016:9, Rn. 50 (Urt. v. 14.1.2016 – Rs. C-395/14) – Vodafone. Auch der Generalanwalt hatte sich zu dieser Frage nicht im Einzelnen geäußert, siehe GA Maduro, ECLI:EU:C:2009:252, Tz. 70 (Schlussanträge v. 23.4.2009 – Rs. C-424/07) – Kom-mission/Deutschland.\r\n115 BVerwG, N&R 2009, 130, 133 Rn. 38 (Urt. v. 28.1.2009 – Az. 6 C 39.07); Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2, Rn. 58 (Urt. v. 29.10.2008 – Az. 6 C 38.07); Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 1 Rn. 63 (Urt. v. 2.4.2008 – Az. 6 C 15.07); siehe auch Broemel (Fn. 98), Einl B Rn. 23.\r\n116 BVerwG, N&R 2009, 130, 133 Rn. 38 (Urt. v. 28.1.2009 – Az. 6 C 39.07); Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2, Rn. 58 (Urt. v. 29.10.2008 – Az. 6 C 38.07).\r\n117 BVerwG, N&R 2009, 130, 133 Rn. 39 (Urt. v. 28.1.2009 – Az. 6 C 39.07).\r\n30 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nEinzelfallermessens bei verbindlichen Vorgaben des nationalen Gesetzgebers auch dann bejaht, wenn der Regulierungsbehörde wie etwa beim intendierten Ermessen die Möglichkeit verbleibt, aus-nahmsweise von diesen Vorgaben abzuweichen.118\r\nIn seiner späteren Judikatur hat das Bundesverwaltungsgericht die Rechtsprechung des Europäi-schen Gerichtshofs dahingehend verstanden, dass der nationale Gesetzgeber nicht berechtigt ist, ein durch die Bestimmungen des EU-Rechtsrahmens zur elektronischen Kommunikation einge-räumtes Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde bei der Wahrnehmung der ihnen übertra-genen regulatorischen Aufgaben einzuschränken.119 Verfahrensrechtliche Ausgestaltungsvorgaben des nationalen Gesetzgebers seien insoweit zulässig, wenn diese nicht mit einer Einschränkung des der nationalen Regulierungsbehörde eingeräumten Ermessens verbunden sind.120\r\nOffengelassen hat das Bundesverwaltungsgericht darüber hinaus jedoch bereits in seiner grundle-genden Rechtsprechung zu den gesetzgeberischen Gestaltungsspielräumen, ob der nationale Ge-setzgeber bloße Abwägungsdirektiven normieren kann, die in jedem Einzelfall planerisch bzw. ab-wägend überwunden werden können.121 In einer späteren Entscheidung hat das Gericht darüber hinaus eine (bloße) „Verstärkung“ einzelner unionsrechtlicher Regulierungsziele oder -grundsätze ausdrücklich für zulässig erachtet, wenn hierdurch das unionsrechtlich vorgeschriebene Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde nicht eingeschränkt wird.122 Eine solche Einschränkung liege nicht vor, wenn der Gesetzgeber der nationalen Regulierungsbehörde lediglich einen – mit den uni-onalen Regulierungszielen übereinstimmenden – Abwägungsbelang vorgibt, ohne ihm ein vorrangi-ges Abwägungsgewicht beizumessen.123\r\nFasst man die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zusammen, so sind danach Maß-nahmen des nationalen Gesetzgebers unionsrechtswidrig, mit denen er ein den nationalen Regulie-rungsbehörden bei der Wahrnehmung der ihnen übertragenen regulatorischen Aufgaben einge-räumtes Ermessen einschränkt, etwa indem er\r\n▪\r\neine der nationalen Regulierungsbehörde übertragene Entscheidung über das Ob und Wie der Auferlegung einer marktmachtabhängigen Verpflichtung an sich zieht oder\r\n▪\r\ndas richtlinienrechtlich vorgesehene Ermessen der Regulierungsbehörde für bestimmte Fall-gruppen generell oder zumindest regelmäßig ausschließt.\r\nSofern sich hieraus keine Einschränkung des der Regulierungsbehörde eingeräumten Ermessens ergibt, kann der nationale Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch\r\n▪\r\nverfahrensrechtliche Ausgestaltungsvorgaben treffen,\r\n▪\r\neinzelne unionsrechtlicher Regulierungsziele oder -grundsätze verstärken (ohne sie zu priorisie-ren) oder\r\n118 BVerwG, CR 2010, 440, 441 Rn. 15 (Urt. v. 27.1.2010 – Az. 6 C 22.08); N&R 2009, 130, 133 f. Rn. 42 f. (Urt. v. 28.1.2009 – Az. 6 C 39.07); siehe auch Broemel (Fn. 98), Einl B Rn. 23.\r\n119 BVerwG, N&R 2018, 307, 312 Rn. 42 (Urt. v. 30.5.2018 – Az. 6 C 4.17).\r\n120 BVerwG, N&R 2018, 307, 313 Rn. 43 (Urt. v. 30.5.2018 – Az. 6 C 4.17).\r\n121 BVerwG, N&R 2009, 130, 133 f. Rn. 39 und 43 (Urt. v. 28.1.2009 – Az. 6 C 39.07).\r\n122 BVerwG, N&R 2019, 97, 102 Rn. 50 (Urt. v. 21.9.2018 – Az. 6 C 50.16).\r\n123 BVerwG, N&R 2019, 97, 102 Rn. 50 (Urt. v. 21.9.2018 – Az. 6 C 50.16).\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 31\r\n▪\r\neinen – mit den unionalen Regulierungszielen übereinstimmenden – Abwägungsbelang vorge-ben (ohne ihm Vorrang einzuräumen).\r\nb) Prozedurale Einbindung der nationalen Regulierungsbehörden in den Regulierungsverbund\r\nDas Bundesverwaltungsgericht hat seine Rechtsprechung zu den Möglichkeiten und Grenzen einer gesetzgeberischen Einflussnahme auf die Ausübung des Ermessens der Regulierungsbehörde aber nicht nur auf die kompetenziellen Anforderungen des unionalen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation gestützt. Es hat sie zusätzlich mit einem ansonsten drohenden Widerspruch zu dem (mittlerweile in Art. 32 f. des Kommunikationskodex vorgesehenen) Konsolidierungsverfahren und der in seinem Rahmen bestehenden Pflicht zur weitestgehenden Berücksichtigung von Stellungnah-men der EU-Kommission und der anderen nationalen Regulierungsbehörden (inzwischen Art. 32 Abs. 8 des Kodex)124 begründet.125 Allerdings führte in dem betreffenden Fall die gesetzliche Rege-lung dazu, dass dieses Konsolidierungsverfahren überhaupt nicht zur Anwendung kam. Es ist daher unklar, ob es dem Bundesverwaltungsgericht um eine Absicherung der Einflussnahmemöglichkeiten im Regulierungsverbund ging oder ob es sich – letztlich wie auch der Europäische Gerichtshof126 – lediglich auf die vollständige Ausschaltung des Konsolidierungsverfahrens beziehen wollte. Für Ers-teres könnte sprechen, dass das Bundesverwaltungsgericht die Einbindung der Bundesnetzagentur in den unionalen Regulierungsverbund belastet hat, um aus der erforderlichen Offenheit für trans-nationale Kooperations- und Koordinierungseffekte auf einer nachgelagerten Ebene die Notwendig-keit eines behördlichen Entscheidungsspielraums zu begründen.127 Diese Argumentation trägt letz-ten Endes nicht nur im Verhältnis zu der nachträglichen gerichtlichen Kontrolle, sondern auch ge-genüber Vorabeinschränkungen des behördlichen Entscheidungsspielraums durch den nationalen Gesetzgeber.128 Muss allerdings schon aufgrund der kompetenziellen Erwägungen des Bundesver-waltungsgerichts der Ermessensspielraum der nationalen Regulierungsbehörden uneingeschränkt erhalten bleiben, können diese ohne weiteres auch etwaigen Stellungnahmen im Regulierungsver-bund weitestgehend Rechnung tragen. Es ist daher nicht ersichtlich, dass sich aus der prozeduralen Einbindung in den Regulierungsverbund weitergehende Grenzen für die gesetzgeberische Einfluss-nahme auf das regulierungsbehördliche Ermessen ergeben würden.\r\n3. Zwischenergebnis\r\nAuf Grundlage der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungs-gerichts ergibt sich daher folgendes Bild: Der nationale Gesetzgeber darf nicht in die Befugnisse eingreifen, die den nationalen Regulierungsbehörden unmittelbar aufgrund des Kommunikationsko-dex zustehen. Insbesondere darf er das Ermessen, das den Regulierungsbehörden bei der\r\n124 Mittlerweile wären hierein auch die Stellungnahmen des GEREK einzubeziehen.\r\n125 BVerwG, Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2, Rn. 59 (Urt. v. 29.10.2008 – Az. 6 C 38.07); in diese Richtung auch BVerwG, N&R 2009, 130, 133 Rn. 37 (Urt. v. 28.1.2009 – Az. 6 C 39.07).\r\n126 Siehe dazu oben, unter 1. b) (S. 29).\r\n127 BVerwG, Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2, Rn. 17 (Urt. v. 29.10.2008 – Az. 6 C 38.07); Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 1, Rn. 63 (Urt. v. 2.4.2008 – Az. 6 C 15.07), Rn. 18; grundlegend Ladeur/Möllers, DVBl 2005, 525, 533 f.; siehe auch Wendel (Fn. 99), S. 234 ff.\r\n128 Entsprechend für die Auswirkungen auf die Möglichkeit, Empfehlungen der Kommission „weitestgehend Rechnung“ zu tragen, Kühling (Fn. 36), § 4 Rn. 142 (S. 195).\r\n32 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nWahrnehmung der ihnen übertragenen regulatorischen Aufgaben durch den Kodex eingeräumt wird, nicht einschränken. Eine solche Einschränkung liegt insbesondere vor, wenn Vorgaben des natio-nalen Gesetzgebers\r\n▪\r\ndie nationalen Regulierungsbehörden daran hindern, auf den Einzelfall abgestimmte Regulie-rungsmaßnahmen zu treffen, etwa indem die Entscheidung für eine Maßnahme in bestimmten Fällen durch den Gesetzgeber selbst bindend getroffen oder vorgegeben wird, selbst wenn der nationalen Regulierungsbehörde die Möglichkeit bleibt, in Ausnahmefällen von dieser Vorgabe abzuweichen,\r\n▪\r\ndie Abwägung der Regulierungsziele vorwegnehmen oder\r\n▪\r\nstrengere Voraussetzungen für Maßnahmen der nationalen Regulierungsbehörden vorgeben als das Unionsrecht.\r\nUnter der Voraussetzung, dass sich hieraus keine Einschränkung des der Regulierungsbehörde eingeräumten Ermessens ergibt, kann der nationale Gesetzgeber jedoch\r\n▪\r\nverfahrensrechtliche Ausgestaltungsvorgaben treffen,\r\n▪\r\neinzelne unionsrechtlicher Regulierungsziele oder -grundsätze verstärken (ohne sie zu priorisie-ren) oder\r\n▪\r\neinen – mit den unionalen Regulierungszielen übereinstimmenden – Abwägungsbelang vorge-ben (ohne ihm Vorrang einzuräumen).\r\nInsoweit verbleibt also auf Grundlage der europäischen und deutschen Rechtsprechung ein Ausge-staltungsspielraum, in den gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonfor-men Kupfer-Glasfaser-Migration eingepasst werden können.\r\nDiese Rechtsprechung wird im wissenschaftlichen Schrifttum zwar als zu einengend gegenüber den mitgliedstaatlichen Gestaltungsmöglichkeiten kritisiert.129 Stattdessen werden z. T. primärrechtliche Möglichkeiten und Pflichten zu einer weitergehenden gesetzlichen Vorsteuerung der regulierungs-behördlichen Entscheidungen gesehen.130 Auf Grundlage dieser Literaturmeinungen wären daher u. U. gesetzliche Vorgaben denkbar (oder sogar geboten), mit denen die Bundesnetzagentur noch stärker angehalten würde, für eine wettbewerbskonforme Abschaltpraxis in den Glasfaserausbau-gebieten der Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens zu sorgen, etwa durch entspre-chende Sollvorschriften oder ggf. auch durch verbindliche Vorgaben. Angesichts der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts erscheinen die diesbezüglichen Ansätze jedoch mit erheblichen unionsrechtlichen Risiken verbunden. Sie sind daher keine hinreichende Grundlage für eine möglichst rechts- und planungssichere Ergänzung des deutschen Telekommunikationsrechts und sollen daher im Folgenden nicht vertieft werden.\r\n129 In diesem Sinne etwa insbesondere Gärditz, N&R-Beilage 2/2011, 1, 10 ff., und aus verfassungsrechtli-cher Sicht Kühling (Fn. 36), § 4 Rn. 139 (S. 194); Kühling/Bulowski/Schall, Telekommunikationsrecht, 3. A., 2023, S. 28 ff. Rn. 60 ff. Ebenso unmittelbar nach Inkrafttreten des neuen Rechtsrahmens vor über 20 Jahren und vor Entfaltung der dargestellten Rechtsprechung auch noch Koenig/Loetz/Neumann (Fn. 53), S. 3 ff.\r\n130 Gärditz, N&R-Beilage 2/2011, 1, 9 und 11 ff.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 33\r\nIII. Unionsrechtliche Bewertung der Ausgestaltungsmodelle\r\nAnhand der vorstehend aufgezeigten unionsrechtlichen Maßstäbe lässt sich nun ermessen, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen die in Betracht kommenden Ausgestaltungsmodelle für eine ge-setzgeberische Reaktion auf die nachteiligen Effekte einer selektiven Außerbetriebnahmepraxis uni-onsrechtlich zulässig sind.\r\n1. Gleichbehandlungsmodell\r\nDas Gleichbehandlungsmodell setzt voraus, dass der nationalen Regulierungsbehörde bei der Ent-scheidung über die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur nach Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex ein Entscheidungsspielraum zusteht. Denn nur dann kann die Regulierungsbehörde diese Aufhebung ablehnen, obwohl die tatbestandlichen Vo-raussetzungen für eine Aufhebungsentscheidung vorliegen, also ein angemessener Migrationsab-lauf eingehalten wird. Die Auslegung von Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex hat gezeigt, dass der nationalen Regulierungsbehörde insoweit ein Ermessen zusteht, das strukturell dem Regulierungs-ermessen für Änderungsentscheidungen nach Art. 68 Abs. 6 des Kodex entspricht.131 Insoweit sind also die unionsrechtlichen Voraussetzungen für die gesetzgeberische Implementierung eines Gleichbehandlungsmodells gegeben.\r\nDes Weiteren müssten bei einem Gleichbehandlungsmodell im Rahmen dieses regulierungsbehörd-lichen Ermessens aber gerade auch die Auswirkungen berücksichtigt werden können, die sich aus einer Außerbetriebnahme der herkömmlichen Infrastruktur in den Migrationsgebieten des markt-mächtigen Unternehmens auf die Regulierungsziele in Bezug auf andere Netzgebiete ergeben. Wie eine Analyse des von Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kommunikationskodex eröffneten Ermessens-raums gezeigt hat, schließt dieser Ermessensraum solche Auswirkungen ein.132 Die nationalen Re-gulierungsbehörden können daher aus unionsrechtlicher Sicht ermessensfehlerfrei die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur ablehnen, wenn ihres Erachtens eine selektive Außerbetriebnahmepraxis zu überwiegenden Nachteilen für die Regulierungsziele (insbesondere der Konnektivität, des chancengleichen Wettbewerbs und des Endnutzerinteresses) in den Gebieten führt, in denen das marktmächtige Unternehmen seine Altinfrastruktur weiterbe-treibt.\r\nZu guter Letzt müsste eine gesetzliche Umsetzung eines Gleichbehandlungsmodells die Grenzen wahren, die der unionale Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation dem nationalen Ge-setzgeber bei der Einflussnahme auf das Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde zieht,133 das hier, wie gezeigt, gegeben ist. Die gesetzliche Regelung dürfte insbesondere dieses regulie-rungsbehördliche Ermessen nicht einschränken. Es darf also weder für bestimmte Konstellationen eine Verpflichtung vorgesehen werden, die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die her-kömmliche Infrastruktur abzulehnen, noch eine diesbezügliche Ermessensintendierung normiert werden. Auch darf die Aufhebung der Verpflichtungen nicht an eine weitere, über Art. 81 Abs. 2\r\n131 Siehe ausführlich oben, unter I. 1. (S. 11 ff.).\r\n132 Siehe ausführlich oben, unter I. 2. (S. 24 ff.).\r\n133 Dazu ausführlich oben, unter II. (S. 26 ff.).\r\n34 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nUAbs. 2 lit. a und des Kommunikationskodex hinausgehende Verpflichtung geknüpft werden. Aber auch darüber hinausgehend müsste eine gesetzgeberische Vorsteuerung dafür Sorge tragen, das Ermessen der Regulierungsbehörde nicht einzuschränken.\r\nDas wäre ohne weiteres durch eine Regelung gewahrt, die darauf hinweist, dass bei der Entschei-dung über die Aufhebung von Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur auch die Auswirkungen einer solchen Aufhebung auf die Regulierungsziele jenseits des konkreten Migrati-onsgebietes berücksichtigt werden können. Noch weitergehend ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der nationale Gesetzgeber einen solchen Abwägungsbelang vorgeben darf. Voraussetzung hierfür ist lediglich, dass er mit den unionalen Regulierungszielen übereinstimmt und keinen (auch nur grundsätzlichen) Vorrang vor anderen Belangen beansprucht. Erstere Anforderung wäre angesichts der ausdrücklichen Ableitung aus den Regulierungszielen ohne weiteres erfüllt, Letzteres durch eine entsprechende Formulierung umzusetzen.\r\nEin Gleichbehandlungsmodell zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migra-tion kann damit in unionsrechtskonformer Weise implementiert werden. Das gilt insbesondere auch für die oben dargestellte Beispielsformulierung, der zufolge die Bundesnetzagentur das Vorliegen eines Mechanismus berücksichtigt, der eine diskriminierungsfreie Abschaltpraxis des marktmächti-gen Unternehmens auch in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber sicherstellt.134 Diese Formulierung gibt zwar einen Abwägungsbelang vor. Dieser beansprucht aber bei der Ausübung des regulierungsbehördlichen Ermessens keinen Vorrang vor anderen Belangen. In der Sache adressiert er die regulierungszielwidrige Ausgangsasymmetrie und soll die Bundesnetzagentur da-rauf hinweisen, dass vor deren Hintergrund eine diskriminierende Abschaltpraxis des marktmächti-gen Unternehmen Anlass dafür sein könnte, die (bedingungslose) Aufhebung der Zugangsverpflich-tungen in dessen Ausbaugebieten jedenfalls vorübergehend zu verweigern. Die Beispielsformulie-rung bewegt sich daher innerhalb des unionsrechtlichen Umsetzungsspielraums.\r\n2. Anreizmodell\r\nZu prüfen ist damit aus unionsrechtlicher Sicht nur noch, ob auch ein Anreizmodell ohne Verstoß gegen den Kommunikationskodex umgesetzt werden könnte.\r\nHier liegen die Dinge strukturell anders als beim Gleichbehandlungsmodell, da die Einflussnahme auf das regulierungsbehördliche Ermessen beim Anreizmodell nicht auf Ebene der Entscheidung über die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur ansetzen würde, sondern auf einer nachgelagerten Ebene. Ob Art. 81 Abs. 2 UAbs. 2 des Kodex ein regulie-rungsbehördliches Ermessen eröffnet und welche Zwecksetzungen dessen Ausübung steuern kön-nen, spielt für das Anreizmodell daher von vornherein keine Rolle. Selbst wenn man das in dieser Untersuchung herausgearbeitete Verständnis von Art. 81 (Abs. 2 UAbs. 2) des Kodex nicht teilen wollte und ein Gleichbehandlungsmodell von vornherein für unionsrechtswidrig hielte, bliebe die Möglichkeit der Umsetzung eines Anreizmodells hiervon unberührt.\r\n134 Siehe oben, unter B. (S. 6).\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 35\r\nFraglich ist allerdings, ob die Aufhebung von Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infra-struktur in der Folge einer Migration auf eine neue Infrastruktur in unionsrechtlich zulässiger Weise zum Anlass für eine Überprüfung der in anderen Netzgebieten bestehenden Vorabverpflichtungen genommen werden könnte. Zweifel hieran könnten gerade bei dem hier entwickelten Verständnis von Art. 81 des Kodex bestehen. Wenn es sich um eine spezifische Ergänzung der Regelung in Art. 68 Abs. 6 des Kodex handelt, die diese teilweise verdrängt, dann könnte ein solcher Rückgriff ausgeschlossen sein. Allerdings wurde auch gezeigt, dass das Normprogramm von Art. 81 des Ko-dex ausschließlich die Situation in dem betreffenden Migrationsgebiet verarbeitet. Die Vorschrift hat lediglich den Schutz des Wettbewerbs und der Endnutzerinteresse sowie die Förderung des Konnektivitätsziels in Hinsicht auf die Netzgebiete im Blick, in denen das marktmächtige Unterneh-men einen Migrationsprozess durchführt. In einem Anreizmodell ginge es demgegenüber gerade darum, die Auswirkungen einer selektiven Außerbetriebnahmepraxis auf die Regulierungsziele jen-seits dieser Migrationsgebiete zu untersuchen und ggf. auch dort Anreize für eine stärkere Kupfer-Glasfaser-Migration im Interesse der Endnutzer, des Wettbewerbs und des Konnektiviätsziels zu setzen. Damit besteht jedenfalls insoweit keine Sperrwirkung gegenüber Art. 68 Abs. 6 des Kodex, so dass die Implementierung eines Anreizmodells unionsrechtlich nicht ausgeschlossen ist.\r\nZu guter Letzt würde auch ein solches Modell die Ausübung des regulierungsbehördlichen Ermes-sens (im Rahmen einer Überprüfung des regulatorischen Rahmens nach Art. 68 Abs. 6 des Kodex) berühren. Damit müssten hier ebenfalls die dargestellten Grenzen für eine Einflussnahme des nati-onalen Gesetzgebers auf das regulierungsbehördliche Ermessen gewahrt werden. Erneut scheiden also insbesondere Vorgaben aus, denen zufolge die Bundesnetzagentur unter bestimmten Voraus-setzungen – etwa bei einer selektiven Außerbetriebnahmepraxis – jedenfalls grundsätzlich verpflich-tet würde, den regulatorischen Rahmen um Anreize für eine stärkere Kupfer-Glasfaser-Migration auch jenseits der Migrationsgebiete zu ergänzen. Richtlinienrechtlich unbedenklich ist demgegen-über auch im Rahmen eines Anreizmodells, wenn der Gesetzgeber auf die Möglichkeit entsprechen-der Prüfungen hinweist („kann zum Anlass nehmen“, „kann prüfen“) oder auch einen diesbezügli-chen Abwägungsbelang vorgibt („ist zu berücksichtigen“), ohne für diesen einen Vorrang vorzuse-hen. Denn auch die Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration in den Glasfaserausbaugebieten von Wettbewerbern des marktmächtigen Unternehmens dient, wie ge-zeigt, den unionalen Regulierungszielen.\r\nDamit kann auch ein Anreizmodell zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration in unionsrechtskonformer Weise gesetzgeberisch umgesetzt werden. Das gilt ebenfalls insbesondere für die eingangs dargestellte Beispielsformulierung.135 Diese lehnt sich ausdrücklich an die unionsrechtliche Vorgabe in Art. 68 Abs. 6 des Kodex selbst an und belässt sowohl die Beur-teilung, ob durch die Migration in den Glasfaserausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens die Wettbewerbsdynamik überhaupt beeinflusst wird, als auch die hieran ggf. anknüpfende Entschei-dung über eine Änderung der Regulierungsverpflichtungen in den Ausbaugebieten der Wettbewer-ber (sowohl dem Grunde nach als auch inhaltlich) der Bundesnetzagentur. Es werden dabei zwar Beurteilungsgesichtspunkte vorgegeben – insbesondere der Blick auf die Ausbaugebiete der Wett-bewerber. Diese Gesichtspunkte sind jedoch wiederum aus den Regulierungszielen abgeleitet, da es um die Frage geht, ob eine u. U. asymmetrische Migrationspraxis die Wettbewerbsdynamik\r\n135 Siehe oben, unter B. (S. 7).\r\n36 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\ngerade auch mit Blick auf diese Ausbaugebiete beeinflusst. Darüber hinaus ist durch die Formulie-rung einer bloßen Berücksichtigungsvorgabe sichergestellt, dass die Bundesnetzagentur diese Ge-sichtspunkte nur zur Kenntnis nehmen und auf ihre Bedeutung für die jeweils zu treffende Entschei-dung hin untersuchen muss, ohne dass damit ein Vorrang vor anderen Aspekten beansprucht würde.\r\nD. Verfassungsrechtliche Spielräume für gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nSoweit etwaige Ergänzungen des TKG unionsrechtlich möglich sind, müssen sie aber auch den grundrechtlichen Anforderungen genügen. Grenzen könnten sich vorliegend vor allem aus den Grundrechten des marktmächtigen Unternehmens ergeben,136 insbesondere der Berufsausübungs-freiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG, jeweils i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG.\r\nI. Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)\r\nMöglich erscheint zunächst, dass Beschränkungen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG folgen könnten.\r\n1. Schutzbereich\r\nDieses Grundrecht schützt vor staatlichen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betäti-gung bezogen sind.137 Es umfasst sowohl die Freiheit, sich überhaupt für oder gegen die Ausübung eines bestimmten Berufs138 zu entscheiden, als auch die Freiheit, über die Art und Weise der Aus-übung des gewählten Berufs selbst zu entscheiden. Der Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG um-fasst damit zum einen nicht nur die Freiheit, eine bestimmte Tätigkeit zu ergreifen, sondern auch die Freiheit, eine bestimmte Tätigkeit nicht auszuüben.139 Er umfasst zum anderen aber auch die Frei-heit der Entscheidung darüber, welche Produktionsmittel ein Unternehmen in welcher Weise\r\n136 Zur Grundrechtsfähigkeit der Deutschen Telekom AG schon BVerfGE 115, 205, 227 f. Rn. 72 (Beschl. v. 14.3.2006 – Az. 1 BvR 2087/03 und 1 BvR 2111/03) – Betriebs- und Geschäftsgeheimnis; BVerwGE 114, 160, 193 (Urt. v. 25.4.2001 – Az. 6 C 6.00); BVerwG, Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 3 = Rn. 36 (juris) (Urt. v. 21.1.2004 – Az. 6 C 1.03).\r\n137 BVerfGE 116, 202, 221 Rn. 78 (Beschl. v. 11.7.2006 – Az. 1 BvL 4/00) – Tariftreueerklärung.\r\n138 Dabei soll hier im Folgenden ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die Tätigkeit des Betrei-bers eines Telekommunikationsnetzes ein Beruf i. S. v. Art. 12 Abs. 1 GG ist, also eine Tätigkeit, die auf Dauer berechnet ist und der Schaffung und Erhaltung der Lebensgrundlage dient (BVerfGE 105, 252, 265 Rn. 39 [Beschl. v. 26.6.2002 – Az. 1 BvR 558/91 und 1 BvR 1428/91] – Glykol).\r\n139 Wolfers/Wollenschläger, N&R 2013, 251, 253; vgl. (wenn auch zum Zwang, einen bestimmten Beruf als solchen auszuüben) BVerfG, NJW 1985, 1211 = Rn. 41 (juris) (Beschl. v. 14.11.1984 – Az. 1 BvR 14/82 und 1 BvR 1642/82) – Unterhaltspflicht; 1982, 323 = Rn. 35 f. (juris) (Beschl. v. 21.10.1981 – Az. 1 BvR 52/81) – Bewährungsauflage.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 37\r\neinsetzt, das berufsbezogene Verhalten einzelner Unternehmen am Markt140 und den Einsatz von Eigentum zu Erwerbszwecken141.\r\nIm Gleichbehandlungsmodell wird die Entscheidung über die Aufhebung der Verpflichtungen in Be-zug auf die herkömmliche Infrastruktur – und damit letzten Endes auch über die Außerbetriebnahme dieser Infrastruktur – inhaltlich mit dem Weiterbetrieb der herkömmlichen Infrastruktur in den Glas-faserausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens verknüpft. Sowohl die Entscheidung, die herkömmliche Infrastruktur im eigenen Glasfaserausbaugebiet außer Betrieb zu nehmen, als auch die Entscheidung, diese Infrastruktur in den Ausbaugebieten der Wettbewerber weiterzubetreiben, ist Ausdruck der Freiheit des marktmächtigen Unternehmens, über den Einsatz der eigenen Produk-tionsmittel zu bestimmen. Der Schutzbereich der Berufsfreiheit ist damit grundsätzlich berührt. Das gilt darüber hinaus in Bezug darauf, dass das marktmächtige Unternehmen im Gleichbehandlungs-modell weiterhin der Verpflichtung unterworfen bleiben könnte, Zugang zu der herkömmlichen Infra-struktur im eigenen Glasfaserausbaugebiet zu gewähren. Auch diese Verpflichtung berührt den Schutzbereich der Berufsfreiheit.\r\nDas Anreizmodell nimmt demgegenüber eine Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die her-kömmliche Infrastruktur im Ausbaugebiet des marktmächtigen Unternehmens zum Anlass, um ggf. durch eine Änderung der regulatorischen Rahmenbedingungen in den Ausbaugebieten der Wettbe-werber Anreize für das marktmächtige Unternehmen zu setzen, seine herkömmliche Infrastruktur auch in diesen Gebieten außer Betrieb zu nehmen. Damit ist ebenfalls seine Freiheit, über den Ein-satz seiner Produktionsmittel zu entscheiden, berührt. Aber auch die Freiheit, über die Außerbetrieb-nahme der herkömmlichen Infrastruktur in den eigenen Ausbaugebieten zu entscheiden, kann be-rührt sein, wenn das marktmächtige Unternehmen hierbei mit einer daran anknüpfenden Änderung der regulatorischen Rahmenbedingungen in anderen Teilen seines Netzgebiets rechnen muss.\r\n2. Eingriff\r\nFraglich ist aber, ob in diesen Schutzbereich durch entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen auch eingegriffen würde. Unter einem Eingriff ist (nach dem modernen Eingriffsbegriff der Grund-rechtsdogmatik) jedes staatliche Handeln zu verstehen, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht. Von diesem Ein-griffsverständnis sind nicht nur imperative Grundrechtseingriffe umfasst, also Maßnahmen, die un-mittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzu-setzendes Ge- oder Verbot zu einer Verkürzung grundrechtlich geschützter Interessen führen.142 Vielmehr erfasst es überdies sowohl hoheitliche Maßnahmen, die eine nur faktische Grundrechts-beeinträchtigung bewirken, als auch solche, die lediglich zu einer mittelbaren Verkürzung des Schutzbereichs eines Grundrechts führen, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen\r\n140 BVerfGE 115, 205, 229 Rn. 82 (Beschl. v. 14.3.2006 – Az. 1 BvR 2087/03 und 1 BvR 2111/03) – Betriebs- und Geschäftsgeheimnis; BVerfG, NVwZ 2018, 51, 58 Rn. 235 (Urt. v. 7.11.2017 – Az. 2 BvE 2/11) – Parlamentarischer Informationsanspruch.\r\n141 BVerfGE 145, 20, 71 Rn. 129 (Beschl. v. 7.3.2017 – Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13 und 1 BvR 1874/13) – Spielhallen.\r\n142 Siehe zu diesem klassischen Eingriffsbegriff BVerfGE 105, 279, 300 f. Rn. 68 (Beschl. v. 26.6.2002 – Az. 1 BvR 670/91) – Osho; BVerfG, NJW 2018, 2312, 2313 = Rn. 29 (juris) (Beschl. v. 15.3.2018 – Az. 2 BvR 1371/13) – Atomwaffenstationierung.\r\n38 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nimperativen Eingriffen gleichkommen.143 Dahinter steht der Gedanke, dass die Grundrechtsbindung des Staats nicht entfallen soll, wenn er auf ein solches funktionales Äquivalent eines (klassischen) Eingriffs zurückgreift.144 Eine Beschränkung des Freiheitsrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG liegt daher insbesondere auch dann vor, wenn eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme eine juristische Person in ihrer beruflichen Tätigkeit behindert.145 Begrenzt wird der Eingriffsbegriff nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dabei insbesondere in zweierlei Hinsicht: Sind mittelbare Folgen einer staatlichen Maßnahme ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausge-richteten gesetzlichen Regelung, fehlt es an ihrer für die Grundrechtsbindung maßgebenden ein-griffsgleichen Wirkung.146 Und hängt die Beeinträchtigung grundrechtlich geschützter Interessen vom Verhalten anderer Personen ab oder beruht sie auf einem komplexen Geschehensablauf, so setzt die Bejahung eines Eingriffs voraus, dass der Staat diese als für ihn vorhersehbare Folge zu-mindest in Kauf nimmt.147\r\nDie hier diskutierten gesetzgeberischen Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration würden schon angesichts des unionsrechtlich eingeengten Gestaltungs-spielraums ausschließlich auf die Ausübung des Ermessens der Bundesnetzagentur einwirken.148 Weder im Gleichbehandlungs- noch im Anreizmodell würde der Gesetzgeber unmittelbar Rechtspo-sitionen des marktmächtigen Unternehmens verkürzen. Zu einer solchen Verkürzung käme es viel-mehr erst mittelbar durch eine Entscheidung der Bundesnetzagentur, wenn diese (im Gleichbehand-lungsmodell) die Aufhebung der Verpflichtungen des marktmächtigen Unternehmens in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur ablehnt oder (im Anreizmodell) die Verpflichtungen des marktmäch-tigen Unternehmens jenseits der Migrationsgebiete verändert, um die Anreize zur Außerbetrieb-nahme auch der dortigen Infrastruktur zu erhöhen.149 Um hier einen rechtfertigungsbedürftigen Ein-griff in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG anzunehmen, müsste entsprechenden gesetzlichen Regelungen also eine eingriffsgleiche Wirkung zukommen. Die durch die gesetzgeberischen Ergän-zungen unterstützten Maßnahmen der Bundesnetzagentur wären dabei nicht lediglich ein bloßer Reflex dieser gesetzlichen Regelung. Vielmehr wären diese gesetzgeberischen Ergänzungen ge-rade darauf ausgerichtet, der Bundesnetzagentur die nötige Rechtssicherheit für solche Entschei-dungen zu vermitteln. Und trotz der Komplexität der jeweiligen Regulierungszusammenhänge wären\r\n143 BVerfGE 116, 202, 222 Rn. 82 (Beschl. v. 11.7.2006 – Az. 1 BvL 4/00) – Tariftreueerklärung; BVerfG, NJW 2018, 2312, 2313 = Rn. 29 (juris) (Beschl. v. 15.3.2018 – Az. 2 BvR 1371/13) – Atomwaffenstatio-nierung.\r\n144 BVerfGE 116, 202, 222 Rn. 82 (Beschl. v. 11.7.2006 – Az. 1 BvL 4/00) – Tariftreueerklärung; 105, 279, 303 Rn. 76 (Beschl. v. 26.6.2002 – Az. 1 BvR 670/91) – Osho; 252, 273 Rn. 60 (Beschl. v. 26.6.2002 – Az. 1 BvR 558/91 und 1 BvR 1428/91) – Glykol.\r\n145 BVerfGE 115, 205, 230 Rn. 84 (Beschl. v. 14.3.2006 – Az. 1 BvR 2087/03 und 1 BvR 2111/03) – Betriebs- und Geschäftsgeheimnis; BVerfG, NVwZ 2018, 51, 58 Rn. 235 (Urt. v. 7.11.2017 – Az. 2 BvE 2/11) – Parlamentarischer Informationsanspruch.\r\n146 BVerfGE 116, 202, 222 Rn. 82 (Beschl. v. 11.7.2006 – Az. 1 BvL 4/00) – Tariftreueerklärung.\r\n147 BVerfG, NJW 2018, 2312, 2313 = Rn. 29 (juris) (Beschl. v. 15.3.2018 – Az. 2 BvR 1371/13) – Atomwaf-fenstationierung.\r\n148 Siehe dazu oben, unter C. II. (S. 26 ff.) und III. (S. 33 ff.).\r\n149 Nicht weiter vertieft werden soll hier die Frage, ob neben einer solchen mittelbaren Wirkung auch faktische Wirkungen den Eingriffscharakter begründen könnten. Hierfür könnte die Signalwirkung sprechen, die von entsprechenden Maßnahmen des Gesetzgebers ausgehen und das Verhalten des marktmächtigen Unternehmens evtl. bereits faktisch beeinflussen würde. Denn jedenfalls käme diese Wirkung weitaus weniger einem klassischen Eingriff nahe als die über eine verbindliche Entscheidung der Bundesnetza-gentur vermittelte Wirkung. Wenn sich jene als verfassungsrechtlich unproblematisch erweisen sollte, würde das auch für eine solche – sehr schwache – faktische Wirkung gelten.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 39\r\ndie grundrechtseingreifenden Maßnahmen für den Gesetzgeber doch vorhersehbar und von ihm nicht lediglich in Kauf genommen gewesen, sondern ausdrücklich als potentiell regulatorisch sinn-volle Handlungsoptionen gefördert worden. Es liegt damit keine der anerkannten Konstellationen vor, in denen nicht von einer eingriffsgleichen Regelung auszugehen ist.\r\nLetzten Endes muss die Frage, ob die Schwelle zu einer eingriffsgleichen Maßnahme vorliegend durch gesetzliche Regelungen im Sinne des Gleichbehandlungs- und Anreizmodells überschritten würde, hier aber nicht abschließend geklärt werden. Denn jedenfalls wären die Entscheidungen, die von der Bundesnetzagentur im Einklang mit der jeweiligen gesetzlichen Zwecksetzung getroffen würden, als (sogar klassische) Grundrechtseingriffe anzusehen. Spätestens diese müssen damit den grundrechtlichen Anforderungen genügen. Selbst wenn die hier angedachte niederschwellige Einflussnahme durch den Gesetzgeber noch nicht die Intensität erreichen sollte, derer es für die Annahme einer eingriffsgleichen Maßnahme bedarf, wären diesbezügliche Ergänzungen des TKG zumindest sinnlos, sollten hieran anknüpfende Entscheidungen der Bundesnetzagentur die Grund-rechte des marktmächtigen Unternehmens verletzen. Es kann und soll daher für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung davon ausgegangen werden, dass bereits die gesetzgeberischen Maß-nahmen, zu denen es bei Umsetzung eines Gleichbehandlungs- oder Anreizmodells kommt, (mittel-bar) in die Berufsausübungsfreiheit des marktmächtigen Unternehmens eingreifen.\r\n3. Rechtfertigung\r\nIn die Berufsausübungsfreiheit eingreifende Regelungen sind verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird,150 wenn die Regelung also den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt.151\r\nZwar ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers noch weiter, wenn die betreffende Regelung kei-nen unmittelbar berufsregelnden Charakter hat.152 Das ist hier grundsätzlich der Fall.153 Allerdings erfolgt die grundrechtliche Prüfung vorliegend gerade mit Blick auf die nachfolgende – unmittelbar berufsregelnde – Entscheidung der Bundesnetzagentur. Von daher soll im Folgenden nicht von einer besonders weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ausgegangen werden, die bei einem bloß mittelbaren Grundrechtseingriff eigentlich bestünde. Vielmehr soll für die weitere Untersuchung die übliche Gestaltungsfreiheit zugrundegelegt werden, die dem Gesetzgeber bei klassischen Eingriffen in das Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit zukommt.\r\n150 BVerfGE 101, 331, 347 Rn. 74 (Beschl. v. 15.12.1999 – Az. 1 BvR 1904/95 u. a.) – Berufsbetreuer; 77, 308, 332 Rn. 107 (Beschl. v. 15.12.1987 – Az. 1 BvR 563/86 u. a.) – Arbeitnehmerweiterbildung; 68, 155, 171 Rn. 37 (Beschl. v. 17.10.1984 – Az. 1 BvL 18/82 u. a.) – Beförderung Schwerbehinderter; BVerfG, ZNER 2010, 160, 164 Rn. 37 (Beschl. v. 14.8.2008 – Az. 1 BvR 2738/08) – Mehrerlössaldierung.\r\n151 BVerfGE 83, 1, 16 Rn. 44 (Beschl. v. 17.10.1990 – Az. 1 BvR 283/85) – Betragsrahmengebühren. Siehe auch BVerwG, Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 3 = Rn. 39 (juris) (Urt. v. 21.1.2004 – Az. 6 C 1.03).\r\n152 BVerfGE 77, 308, 332 Rn. 107 (Beschl. v. 15.12.1987 – Az. 1 BvR 563/85 u. a.) – Arbeitnehmerweiterbil-dung.\r\n153 Siehe oben, unter 2. (S. 37 f.).\r\n40 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\na) Gründe des Allgemeinwohls als Regelungszweck\r\nDie hier diskutierten gesetzgeberischen Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration auch jenseits der Ausbaugebiete des marktmächtigen Unternehmens sollen dazu beitragen, die Nutzung von und den Zugang zu Netzen mit sehr hoher Kapazität zu fördern, die Nutzerinteressen zu wahren, einen chancengleichen Wettbewerb sicherzustellen und einen effizienten infrastrukturbasierten Wettbewerb zu fördern.154 Bei den Regulierungszielen der Wahrung der Endnutzerinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) und der Sicherstellung eines chancenglei-chen Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 TKG) handelt es sich schon nach der zustimmungswürdi-gen Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts um im verfas-sungsrechtlichen Sinn vernünftige Gründe des Gemeinwohls.155 Für die Förderung eines effizienten infrastrukturbasierten Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 TKG) kann mit Blick auf dessen Funktion als nachhaltige Basis für chancengleichen Wettbewerb und wegen seines Nutzens für die Endnutzer im Ergebnis nichts anderes gelten.156\r\nUnd auch mit dem erst 2021 explizit im Gesetz verankerten Konnektivitätsziel (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG) besteht wegen der volkswirtschaftlichen und gesamtgesellschaftlichen Bedeutung einer flächende-ckenden hochleistungsfähigen Telekommunikationsinfrastruktur ohne weiteres ein vernünftiger Grund des Allgemeinwohls, dem solche gesetzgeberischen Maßnahmen dienen würden.\r\nFlankiert werden die telekommunikationsrechtlichen Allgemeinwohlziele schließlich durch den öko-logischen Nutzen, den eine Abschaltung der Kupferaltinfrastruktur bei erfolgtem Glasfaserausbau erzielen könnte.157 Insbesondere trägt die Einsparung von Treibhausgasemissionen zur Begrenzung des Klimawandels und damit i. S. v. Art. 20a GG zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen bei. Dieses verfassungsrechtliche Umweltschutzziel soll gerade ökologisch motivierte Grundrechtsein-griffe legitimieren.158\r\nb) Eignung\r\nEntsprechende gesetzliche Regelungen müssten geeignet sein, den so umrissenen Regelungs-zweck zu erreichen. Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann.159 Dabei reicht die Möglichkeit der Zweckerreichung aus und ist es nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist.160\r\n154 Siehe dazu oben, unter A. (S. 2 ff.).\r\n155 BVerfG, ZNER 2012, 65, 68 Rn. 47 (Beschl. v. 8.12.2011 – Az. 1 BvR 1932/08) – Telekommunikations-regulierung; BVerwG, Buchholz 442.066 § 61 TKG Nr. 4, Rn. 101 (Urt. v. 20.10.2021 – Az. 6 C 8.20).\r\n156 Insgesamt zur Einstufung des Wettbewerbsziels als Gemeinwohlbelang siehe BVerwG, Buchholz 442.066 § 63 TKG Nr. 1, Rn. 33 f. (Urt. v. 17.8.2011 – Az. 6 C 9.10); Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 3 = Rn. 39 (juris) (Urt. v. 21.1.2004 – Az. 6 C 1.03).\r\n157 Siehe oben, unter A. (S. 5).\r\n158 Rux, in: Beck’scher Online-Kommentar zum GG, 53. Edition (11/2022), Art. 20a Rn. 43; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. A., 2015, Art. 20a Rn. 87; siehe dementsprechend etwa BVerfG, NJW 2017, 217, 228 Rn. 283 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n159 BVerfGE 160, 284, 334 Rn. 126 (Beschl. v. 9.2.2022 – Az. 2 BvL 1/20) – Verbotene Kraftfahrzeugrennen; 159, 355, 406 Rn. 114 (Beschl. v. 19.11.2021 – Az. 1 BvR 971/21 und 1 BvR 1069/21) – Schulschließun-gen; 39, 210, 230 Rn. 63 (Beschl. v. 19.3.1975 – Az. 1 BvL 20/73 u. a.) – Mühlenstrukturgesetz; BVerfG, NJW 2023, 3072, 3077 Rn. 72 (Beschl. v. 14.6.2023 – Az. 2 BvL 3/20 u. a.) – Cannabisverbot.\r\n160 BVerfGE 160, 284, 334 Rn. 126 (Beschl. v. 9.2.2022 – Az. 2 BvL 1/20) – Verbotene Kraftfahrzeugrennen; 158, 282, 336 Rn. 131 (Beschl. v. 8.7.2021 – Az. 1 BvR 2237/14 und 1 BvR 2422/17) – Vollverzinsung; BVerfG, NJW 2023, 3072, 3077 Rn. 72 (Beschl. v. 14.6.2023 – Az. 2 BvL 3/20 u. a.) – Cannabisverbot.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 41\r\nEine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt.161\r\nDas Gleichbehandlungsmodell zielt auf die Möglichkeit, die Aufhebung der Verpflichtungen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten des marktmächtigen Unterneh-mens so lange zu verweigern, bis das Unternehmen auch in den Ausbaugebieten seiner Wettbe-werber unter insoweit vergleichbaren Rahmenbedingungen eine Migration vom Kupfer- auf das Glasfasernetz vornimmt. Ob eine solche Weigerung das marktmächtige Unternehmen tatsächlich zu einer diskriminierungsfreien Abschaltpraxis anhält, hängt allerdings letzten Endes von seiner ei-genen Entscheidung ab. Es ist daher nicht im naturwissenschaftlichen Sinne sicher, ob die Imple-mentierung des Gleichbehandlungsmodells die beabsichtigte Förderung einer wettbewerbskonfor-men Kupfer-Glasfaser-Migration zur Folge hat. Das ist aber verfassungsrechtlich eben auch nicht erforderlich. Angesichts der deutlichen Kosteneinsparungen, die mit einer Abschaltung der her-kömmlichen Infrastruktur in den eigenen Glasfaserausbaugebieten einhergehen, hat das markt-mächtige Unternehmen jedenfalls einen starken Anreiz, sich so zu verhalten, dass es zu einer sol-chen Abschaltung kommen kann. Damit ist die Möglichkeit gegeben, dass das Gleichbehandlungs-modell zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbauge-bieten der Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens und damit zur Erreichung der Regu-lierungsziele führt.\r\nAllerdings könnte sich die Frage stellen, ob die drohende Verweigerung im Ergebnis nicht sogar gegenläufige Auswirkungen auf die Regulierungsziele haben könnte. Hierzu könnte es kommen, wenn aus Sicht des marktmächtigen Unternehmens die Nachteile einer Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber die Vorteile einer Abschaltung der herkömmlichen Inf-rastruktur in den eigenen Ausbaugebieten überwiegen. Dann könnte das marktmächtige Unterneh-men davon absehen, auch in den eigenen Ausbaugebieten die Kupfer-Glasfaser-Migration voran-zutreiben, wodurch am Ende die Regulierungsziele gegenüber einer Situation ohne entsprechende Gleichbehandlungsanforderung nicht gefördert, sondern beeinträchtigt würden. Schon angesichts der deutlichen Kosten- und Ressourceneinsparungen, die durch eine Abschaltung der herkömmli-chen Infrastruktur erreicht werden können, erscheint eine solche Gefahr allerdings theoretischer Na-tur. Jedenfalls ist es wahrscheinlicher, dass das Gleichbehandlungsmodell die wettbewerbskon-forme Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten der Wettbewerbsunternehmen fördert, als dass es die Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens ausbremst. Mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Möglichkeitsmaßstab reicht das aber aus, um die Eignung des Gleichbehandlungsmodells zu bejahen.\r\nIm Anreizmodell würde die Bundesnetzagentur gesetzgeberisch darauf hingewiesen, dass sie den regulatorischen Rahmen in den Glasfaserausbaugebieten anpassen kann und ggf. bei entsprechen-der regulatorischer Bewertung auch anpassen sollte, um dort Anreize für das marktmächtige Unter-nehmen zu setzen, auch in diesen Gebieten einen Migrationsprozess anzustoßen. Ob und in wel-cher Form das marktmächtige Unternehmen auf entsprechende Anreize reagiert, hängt somit hier ebenfalls von seiner eigenen Entscheidung ab. Es kann trotz der Anreize davon absehen, seine\r\n161 BVerfGE 159, 355, 406 f. Rn. 114 (Beschl. v. 19.11.2021 – Az. 1 BvR 971/21 und 1 BvR 1069/21) – Schulschließungen; 158, 282, 336 Rn. 131 (Beschl. v. 8.7.2021 – Az. 1 BvR 2237/14 und 1 BvR 2422/17) – Vollverzinsung.\r\n42 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\neigenen Zugangs- und Endkunden auf das Glasfasernetz seines Wettbewerbers zu migrieren. Im Anreizmodell ist demzufolge ebenfalls nicht im naturwissenschaftlichen Sinne sicher, ob der Rege-lungszweck erreicht wird. Das ist aber eben auch nicht notwendig, um die Eignung einer Maßnahme zu bejahen. Da es auch für das marktmächtige Unternehmen letzten Endes eine betriebswirtschaft-liche Frage ist, wie lange sich der Weiterbetrieb der herkömmlichen Infrastruktur noch lohnt und ab wann es lukrativer ist, die eigenen Endkunden in einem Netzgebiet nur noch als Zugangsnachfrager eines anderen Glasfasernetzbetreibers zu versorgen, erscheint es jedenfalls möglich, durch die Set-zung entsprechender Anreize diese unternehmerische Abwägung zu beeinflussen. Das Anreizmo-dell kann damit die wettbewerbskonforme Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten der Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens und hierüber die Erreichung der Regulierungs-ziele fördern. Es handelt sich demzufolge um ein geeignetes Mittel, wobei hinsichtlich des Risikos eines nachteiligen Effekts auf die Regulierungsziele auf die diesbezüglichen Ausführungen zum Gleichbehandlungsmodell verwiesen werden kann.\r\nc) Erforderlichkeit\r\nEtwaige gesetzgeberische Maßnahmen müssten zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kup-fer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten der Wettbewerbsunternehmen darüber hinaus erfor-derlich sein. Die Erforderlichkeit ist gegeben, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirk-sames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen kön-nen.162 Dabei scheidet die Erforderlichkeit nur aus, wenn in jeder Hinsicht eindeutig feststeht, dass die alternativen Mittel zur Zweckerreichung sachlich mindestens gleichwertig sind.163\r\nWeder im Gleichbehandlungs- noch im Anreizmodell würde das marktmächtige Unternehmen dazu verpflichtet, den Migrationsprozess in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber einzuleiten. Ob die negativen Anreize für das marktmächtige Unternehmen schwer genug wiegen, um hier eine (ohne diese Anreize) eigentlich nicht gewünschte unternehmerische Entscheidung für die Abschaltung sei-ner herkömmlichen Infrastruktur in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber zu treffen, bliebe letzt-lich seiner eigenen Bewertung vorbehalten. Alternativ wären verbindliche Vorgaben denkbar, die das marktmächtige Unternehmen unmittelbar zur Durchführung des Migrationsprozesses und/oder zur Abschaltung der herkömmlichen Infrastruktur in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber ver-pflichten. Solche Maßnahmen wären zwar wirksamer als die hier diskutierten gesetzgeberischen Einflussnahmen. Sie wären aber eben auch eingriffsintensiver, so dass sie die Erforderlichkeit weder des Gleichbehandlungs- noch des Anreizmodells in Zweifel ziehen können. (Damit ist zugleich aber auch nicht gesagt, dass solche Verpflichtungen verfassungsrechtlich ausgeschlossen wären. Denn sie wären als eingriffsintensivere Maßnahmen zugleich wirksamer, würden also ebenfalls den An-forderungen an die Erforderlichkeit genügen. Sie wären jedoch als spezifische Maßnahmen\r\n162 BVerfGE 160, 284, 334 Rn. 126 (Beschl. v. 9.2.2022 – Az. 2 BvL 1/20) – Verbotene Kraftfahrzeugrennen; 159, 355, 409 Rn. 122 (Beschl. v. 19.11.2021 – Az. 1 BvR 971/21 und 1 BvR 1069/21) – Schulschließun-gen; 39, 210, 230 Rn. 63 (Beschl. v. 19.3.1975 – Az. 1 BvL 20/73 u. a.) – Mühlenstrukturgesetz; BVerfG, NJW 2023, 3072, 3077 Rn. 72 (Beschl. v. 14.6.2023 – Az. 2 BvL 3/20 u. a.) – Cannabisverbot; siehe auch BVerfGE 83, 1, 18 Rn. 50 (Beschl. v. 17.10.1990 – Az. 1 BvR 283/85) – Betragsrahmengebühren.\r\n163 BVerfGE 159, 355, 409 Rn. 122 (Beschl. v. 19.11.2021 – Az. 1 BvR 971/21 und 1 BvR 1069/21) – Schul-schließungen; 81, 80, 91 Rn. 64 (Beschl. v. 14.11.1989 – Az. 1 BvL 14/85 und 1 BvR 1276/84) – Rück-kehrgebot für Mietwagen.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 43\r\nzumindest nicht explizit im Kommunikationskodex vorgesehen und nicht ohne weiteres als Verpflich-tungen i. S. v. Art. 68 ff. des Kodex einzustufen.)\r\nIn gerade umgekehrter Stoßrichtung könnte eine alternative Maßnahme jedenfalls zum Anreizmodell darin bestehen, auf eine (prozedurale) Verknüpfung mit der Aufhebung von Verpflichtungen nach § 34 Abs. 5 TKG zu verzichten. Damit entfiele die spezifische Gefahr, dass durch diese Verknüpfung das marktmächtige Unternehmen von der Durchführung einer Kupfer-Glasfaser-Migration in den ei-genen Ausbaugebieten abgeschreckt werden könnte. Hierin könnte man u. U. eine weniger eingriffs-intensive Regelung sehen. Es ist aber schon zweifelhaft, ob diese Wertung berechtigt wäre. Zum einen würde durch eine Implementierung des Anreizmodells letzten Endes ohnehin nur die gelten-den Rechtslage nach Art. 68 Abs. 6 des Kodex aufgegriffen. Und zum anderen könnte es ohne eine solche Verknüpfung naheliegen, die Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten anderer Un-ternehmen sogar völlig losgelöst von dem Migrationsprozess in den Ausbaugebieten des markt-mächtigen Unternehmens durch das Setzen entsprechender regulatorischer Anreize voranzutreiben (was natürlich auch bei Implementierung des Anreizmodells nicht ausgeschlossen wäre). Aber selbst wenn man im Anreizmodell hier die eingriffsintensivere Maßnahme (gegenüber einer Anpas-sung des regulatorischen Rahmens in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber unabhängig von der Abschaltpraxis in den Glasfaserausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens) sehen würde, wäre sie eben gerade wegen der Verknüpfung jedenfalls auch das wirksamere Mittel. Denn es würde sicherstellen, dass die Bundesnetzagentur gerade in der potentiell wettbewerbsverfäl-schen Situation einer asymmetrischen Kupfer-Glasfaser-Migration den Vorgaben von Art. 68 Abs. 6 des Kodex entsprechend dafür Sorge trägt, auf Änderungen der Wettbewerbsdynamik hin den re-gulatorischen Rahmen ggf. zur bestmöglichen Sicherstellung der Regulierungsziele anzupassen. Damit bleibt das Anreizmodell auch unter der Prämisse einer etwas höheren Eingriffswirkung ein erforderliches Mittel zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration.\r\nZu guter Letzt wird die Erforderlichkeit des Gleichbehandlungsmodells nicht dadurch in Zweifel ge-zogen, dass der Gesetzgeber auch (nur) ein Anreizmodell umsetzen könnte. Zwar wird es dem marktmächtigen Unternehmen im Anreizmodell rechtlich nicht erschwert, die herkömmliche Infra-struktur in seinen eigenen Glasfaserausbaugebieten außer Betrieb zu nehmen, während das Gleich-behandlungsmodell der Bundesnetzagentur einen entsprechenden Hebel zur Förderung der Regu-lierungsziele aufzeigt. Das Anreizmodell ist daher nicht so grundrechtsbeeinträchtigend wie das Gleichbehandlungsmodell. Allerdings ist gerade diese Einschränkung der Möglichkeiten des markt-mächtigen Unternehmens, eine letzten Endes nicht mehr benötigte Infrastruktur außer Betrieb zu nehmen und so deutliche Kosten- und Ressourceneinsparungen zu realisieren, eben ein besonders starker Hebel, um das marktmächtige Unternehmen dazu anzuhalten, die Migration auch in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber voranzutreiben. Es erweist sich damit als das wirksamere Mit-tel als das Anreizmodell, das der Bundesnetzagentur lediglich die Möglichkeit aufzeigt, durch eine Anpassung des regulatorischen Rahmens den Weiterbetrieb der herkömmlichen Infrastruktur des marktmächtigen Unternehmens in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber unattraktiver zu machen und so auf seine betriebswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Rechnung Einfluss zu nehmen. Die negativen Migrationsanreize bleiben dabei hinter dem vollständigen rechtlichen Ausschluss ei-nes „Kupferausstiegs“ in den Glasfaserausbaugebieten des marktmächtigen Unternehmens zurück, der Gegenstand des Gleichbehandlungsmodells ist. Das Anreizmodell ist daher zwar das mildere,\r\n44 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\naber eben auch das weniger wirksamere Mittel zur Erreichung des Regelungszwecks. Damit genügt auch das Gleichbehandlungsmodell den Anforderungen der Erforderlichkeit.\r\nd) Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne)\r\nZu guter Letzt müssten sich die im Rahmen dieser Untersuchung diskutierten gesetzgeberischen Maßnahmen auch als verhältnismäßig im engeren Sinne und damit als zumutbar erweisen. Die Grenze der Zumutbarkeit ist gewahrt, wenn die Betroffenen nicht übermäßig belastet werden, was wiederum anhand einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe zu bestimmen ist.164 Die Interessen des Gemeinwohls müssen da-bei umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird.165 Umgekehrt wird gesetzgeberisches Handeln umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.166\r\naa) Schwere des Eingriffs\r\nBetrachtet man zunächst die Schwere des Eingriffs, so ist sowohl beim Gleichbehandlungs- als auch beim Anreizmodell in Rechnung zu stellen, dass die staatliche Steuerung letzten Endes darauf zielt, das marktmächtige Unternehmen dazu zu bringen, seine (Zugangs- und End-) Kunden in den Glas-faserausbaugebieten seiner Wettbewerber auf ein (Glasfaser-) Netz eines Wettbewerbers zu mig-rieren und seine eigene Altinfrastruktur dort außer Betrieb zu nehmen. Hinsichtlich seiner eigenen Endkunden würde das marktmächtige Unternehmen damit nur noch als Diensteanbieter auf der Grundlage des Zugangs zum Netz eines Wettbewerbers tätig sein, mit entsprechend geringerem Wertschöpfungsanteil und zugleich (Zugangs-) Entgeltzahlungen an diesen Wettbewerber.167 Seine Zugangsnachfrager würde das marktmächtige Unternehmen u. U. vollständig an seinen Wettbewer-ber verlieren168 oder müsste sie zumindest wie auch seine eigenen Endkunden über einen vorgela-gerten Zugang zu dessen Netz versorgen. Beide Modelle sind somit darauf gerichtet, das Leistungs-angebot des marktmächtigen Unternehmens deutlich und zunächst einmal zu dessen Ungunsten zu beeinflussen. Hierin liegt ein potentiell nicht unerheblicher Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit des marktmächtigen Unternehmens.\r\nEs sind allerdings auch gegenläufige Aspekte zu berücksichtigen. So entfielen ganz unmittelbar die durchaus relevanten Kosten für den Weiterbetrieb der herkömmlichen Infrastruktur des marktmäch-tigen Unternehmens in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber. Hierdurch würde der finanzielle Nachteil, der dadurch entsteht, dass das marktmächtige Unternehmen nach Abschluss des Migrationsprozesses nun seinerseits Zugangsentgelte zahlen muss, jedenfalls partiell\r\n164 BVerfGE 160, 284, 334 Rn. 126 (Beschl. v. 9.2.2022 – Az. 2 BvL 1/20) – Verbotene Kraftfahrzeugrennen; 101, 331, 350 Rn. 84 (Beschl. v. 15.12.1999 – Az. 1 BvR 1904/95 u. a.) – Berufsbetreuer; 83, 1, 19 Rn. 51 (Beschl. v. 17.10.1990 – Az. 1 BvR 283/85) – Betragsrahmengebühren; 39, 210, 234 Rn. 68 (Beschl. v. 19.3.1975 – Az. 1 BvL 20/73 u. a.) – Mühlenstrukturgesetz.\r\n165 BVerfGE 160, 284, 334 Rn. 126 (Beschl. v. 9.2.2022 – Az. 2 BvL 1/20) – Verbotene Kraftfahrzeugrennen; 159, 355, 413 Rn. 134 (Beschl. v. 19.11.2021 – Az. 1 BvR 971/21 und 1 BvR 1069/21) – Schulschließun-gen.\r\n166 BVerfGE 160, 284, 334 Rn. 126 (Beschl. v. 9.2.2022 – Az. 2 BvL 1/20) – Verbotene Kraftfahrzeugrennen; 159, 355, 413 Rn. 134 (Beschl. v. 19.11.2021 – Az. 1 BvR 971/21 und 1 BvR 1069/21) – Schulschließun-gen.\r\n167 Fischer/Franz (Fn. 8), § 34 TKG Rn. 11.\r\n168 So wohl Fischer/Franz (Fn. 8), § 34 TKG Rn. 11.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 45\r\nkompensiert. Ein vollständiger Ausgleich träte demgegenüber schon deshalb nicht ein, weil die Zu-gangsentgelte auch Gewinnanteile zugunsten des Wettbewerbers enthalten und die Kosten nun un-mittelbar zu Einnahmen eines Wettbewerbers (und damit zu Nachteilen im Wettbewerb) führen. Dar-über hinaus hätte die Kupfer-Glasfaser-Migration aber auch zur Folge, dass das marktmächtige Un-ternehmen nun seinerseits ohne eigenen Netzausbau auch im Glasfaserausbaugebiet seinen End-kunden (und Dritten) glasfaserbasierte Produkte anbieten und so eine höhere Wertschöpfung erzie-len könnte. Diese Möglichkeit kann zwar auch ohne eine solche Migration bestehen, wenn das Wett-bewerbsunternehmen ohnehin einen offenen, diskriminierungsfreien Zugang anbieten sollte. Zwin-gend ist das aber gerade in eigenwirtschaftlich ausgebauten Gebieten nicht. Die betriebswirtschaft-lichen Nachteile, die für das marktmächtige Unternehmen mit einer Kupfer-Glasfaser-Migration ein-hergehen, werden also jedenfalls z. T. durch betriebswirtschaftliche Vorteile ausgeglichen. Zumin-dest gehören glasfaserbasierte Angebote auf der Grundlage von Vorleistungsprodukten anderer Netzbetreiber – wenn bislang auch in einem eher überschaubaren Ausmaß – schon jetzt ohnehin zum Netzausbauportfolio des marktmächtigen Unternehmens,169 so dass es hier nicht in ein für ihn bisher fremdes Geschäftsmodell gezwungen würde.\r\nDarüber hinaus wird das Gewicht eines Eingriffs gemindert, wenn es erst infolge einer eigenen Ent-scheidung des Grundrechtsträgers zu der grundrechtlichen Beeinträchtigung kommt.170 Das ist hier der Fall. Keines der beiden Modelle würde das marktmächtige Unternehmen im Sinne eines voll-streckbaren Gebots dazu zwingen, eine Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber vorzunehmen. Ob es zu einer solchen Migration mit den genannten Folgen kommt, hängt davon ab, ob das marktmächtige Unternehmen den Nutzen dieser Migration angesichts der staatlich gesetzten Anreize höher bewertet als die mit ihr einhergehenden Nachteile. Das markt-mächtige Unternehmen kann den Eintritt der Folgen einer Kupfer-Glasfaser-Migration in den Aus-baugebieten seiner Wettbewerber also verhindern, indem es die von den negativen Anreizen aus-gehenden Nachteile dauerhaft hinnimmt.\r\nHierbei wären dann allerdings gerade wieder – das Gewicht des Eingriffs verstärkend – die Folgen eines solchen Verhaltens zu berücksichtigen.\r\nIm Anreizmodell bestünden sie lediglich darin, die – zulasten des marktmächtigen Unternehmens – geänderten regulatorischen Rahmenbedingungen hinzunehmen. Dieser Nachteil wiegt nicht schwer, da das ganze System der marktmachtabhängigen Regulierung ohnehin auf eine fortwährende An-passung der Vorabverpflichtungen des marktmächtigen Unternehmens an geänderte Marktverhält-nisse gerichtet ist. Das marktmächtige Unternehmen muss also ohnehin stets damit rechnen, ggf. strengeren Verpflichtungen unterworfen zu werden, wenn es die Bundesnetzagentur zur Erreichung der Regulierungsziele für geboten erachtet. Die Schwere des Eingriffs wird daher bei diesem Modell vorrangig durch die Folgen bestimmt, auf die sich die Anreizsetzung richtet, also auf die mit entspre-chenden gesetzgeberischen Maßnahmen bezweckte Förderung einer wettbewerbskonformen Kup-fer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten der Wettbewerbsunternehmen.\r\n169 Vgl. DTAG, Position und Fakten zur aktuellen Debatte um angeblich „unsinnige“ und „schädliche“ Inves-titionen der Deutschen Telekom in die Modernisierung ihres Netzes und in den Glasfaserausbau bis in die Häuser und Wohnungen (FTTH), 2023, S. 5 („Die Telekom setzt gerade nicht auf den behaupteten „Überbau“, sondern auf Kooperationen unterschiedlicher Art. … Dies sind … der Einkauf von Bitstrom-Vorleistungen (sog. Wholebuy).“).\r\n170 Siehe BVerfGE 116, 202, 226 Rn. 101 (Beschl. v. 11.7.2006 – Az. 1 BvL 4/00) – Tariftreueerklärung.\r\n46 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nAnders verhält es sich im Gleichbehandlungsmodell. Hier droht dem marktmächtigen Unternehmen als Konsequenz eines Verweigerungsverhaltens, dass es auch bei wettbewerbskonformer Kupfer-Glasfaser-Migration in seinen eigenen Ausbaugebieten nicht zu einer Aufhebung der Verpflichtun-gen in Bezug auf die herkömmliche Infrastruktur kommt und es deshalb auch daran gehindert wird, diese Infrastruktur außer Betrieb zu nehmen. Es müsste also eine eigentlich nicht mehr benötigte Infrastruktur weiterbetreiben und bliebe mit den Kosten für den Betrieb belastet. Eine nicht unerheb-liche Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit kann hier demzufolge nur durch Inkaufnahme einer anderen nicht unerheblichen Beeinträchtigung vermieden werden. Hierin liegt die eingriffsin-tensivere Wirkung des Gleichbehandlungsmodells gegenüber dem Anreizmodell.171\r\nIm Ergebnis können damit sowohl das Anreizmodell als auch das Gleichbehandlungsmodell Ein-griffe in die Berufsausübungsfreiheit des marktmächtigen Unternehmens von durchaus spürbarem Gewicht zur Folge haben. Dabei stehen den Beeinträchtigungen in Bezug auf die Kupfer-Glasfaser-Migration, die durch entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen in den Ausbaugebieten der Wettbewerber dieses Unternehmens gefördert werden soll, auch Vorteile für das marktmächtige Un-ternehmen gegenüber. Darüber hinaus hat es das marktmächtige Unternehmen selbst in der Hand, ob es zu diesen Beeinträchtigungen kommt. Insoweit sind also die Grundrechtseingriffe insbeson-dere im Anreizmodell zwar von nicht unerheblichem, aber im Ergebnis noch überschaubarem Ge-wicht. Das gilt im Ausgangspunkt auch für das Gleichbehandlungsmodell. Angesichts des hier vor-gesehenen Druckmittels, dem marktmächtigen Unternehmen die Außerbetriebnahme der herkömm-lichen Infrastruktur in seinen eigenen Glasfaserausbaugebieten zu untersagen, sind im Gleichbe-handlungsmodell aber durchaus gewichtigere Grundrechtseingriffe möglich, aus denen allerdings spiegelbildlich gerade seine größere Wirksamkeit folgt.\r\nbb) Gewicht der Gemeinwohlinteressen\r\nNeben der Schwere des Eingriffs kommt für die Frage der Zumutbarkeit eines Grundrechtseingriffs auf der anderen Waagschale dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe entscheidende Bedeu-tung zu. Es wurde hier bereits dargelegt, dass durch die diskutierten gesetzgeberischen Einfluss-nahmen die Kupfer-Glasfaser-Migration in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens gefördert werden soll, um hierdurch verschiedenen Regulierungs-zielen nach § 2 Abs. 2 TKG zu dienen: dem Konnektivitätsziel sowohl in seiner Zugangs- als auch in seiner Nutzungsdimension (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG), dem Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 TKG) und der Förderung eines effizienten infrastrukturbasierten Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 TKG) sowie dem Regulierungsziel der Wahrung der Endnutzerinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG).172\r\nHinsichtlich der Regulierungsziele der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Wahrung der Endnutzerinteressen hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass es sich jeweils um ein „besonders wichtiges“ Gemeinschaftsgut handelt.173 Das Gericht sieht insoweit\r\n171 Siehe dazu bereits unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit oben, unter c) (S. 43).\r\n172 Siehe zum Ganzen bereits oben, unter a) (S. 40).\r\n173 BVerwG, Buchholz 442.066 § 61 TKG Nr. 4, Rn. 101 (Urt. v. 20.10.2021 – Az. 6 C 8.20).\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 47\r\neine verfassungsrechtliche Verankerung dieser Regulierungsziele in Art. 87f GG.174 Auch das Bun-desverfassungsgericht hat in der Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs und der Wahrung der Verbraucherinteressen „gewichtige“ Gemeinwohlziele erkannt.175 Für die Förderung eines effi-zienten infrastrukturbasierten Wettbewerbs kann im Ergebnis nichts anderes gelten, da dieses Re-gulierungsziel in engem Zusammenhang mit der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbe-werbs und der Wahrung der Endnutzerinteressen steht.176\r\nAber auch dem Konnektivitätsziel kommt ein vergleichbar hohes Gewicht zu. Das ergibt sich schon aus den unionsrechtlichen Vorgaben, die das „enorm[e] Potenzial“ dieser Netze betonen, „Vorteile für Verbraucher und die Wirtschaft in der gesamten Union zu schaffen“, und ihnen eine Stärkung der „internationale[n] Wettbewerbsfähigkeit der Union“ zuschreiben (Erwägungsgrund 28 S. 1 des Kodex). In ihrer Gigabitstrategie betont die Bundesregierung ebenfalls die zentrale Bedeutung des Glasfaserausbaus, der erforderlich sei, damit die Telekommunikationsinfrastruktur den „Anforderun-gen von Bürgerinnen und Bürgern, Verwaltung, Wissenschaft und Wirtschaft auch künftig gerecht werden“ könne.177\r\nErgänzt werden diese telekommunikationsrechtlichen Regulierungsziele durch die positiven ökolo-gischen Implikationen, die eine Abschaltung der Kupferaltinfrastruktur hätte. Diese sind in Art. 20a GG ebenfalls verfassungsrechtlich fundiert178 und damit auch von erheblichem Gewicht, wenn es um die Rechtfertigung korrespondierender Grundrechtseingriffe geht.179\r\nDie hier untersuchten gesetzgeberischen Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration dienen daher insgesamt Gemeinwohlinteressen von besonderem Ge-wicht.\r\ncc) Abwägung\r\nIn der Abwägung der Schwere des – erst durch eine entsprechende Entscheidung der Bundesnetz-agentur vermittelten – Eingriffs mit den dadurch geförderten Gemeinwohlinteressen finden sich auf beiden Seiten der Waagschale verfassungsrechtlich geschützte Belange. Den Gemeinwohlinteres-sen von besonderem Gewicht stehen (potentiell) nicht unerhebliche Eingriffe in die Berufsaus-übungsfreiheit des marktmächtigen Unternehmens gegenüber. Das gilt für das Gleichbehandlungs-modell und in etwas abgeschwächterem Maße auch für das Anreizmodell. Angesichts der verfas-sungsrechtlichen Fundierung des ganz überwiegenden Teils der verfolgten Gemeinwohlinteressen spricht allerdings schon bei bloßer Betrachtung dieser Gegenüberstellung alles dafür, dass hier Ein-griffsgrund und -schwere jedenfalls noch in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen, der\r\n174 BVerwG, Buchholz 442.066 § 63 TKG Nr. 1, Rn. 33 (Urt. v. 17.8.2011 – Az. 6 C 9.10); für die Gewähr-leistung des Wettbewerbs auch BVerwG, Buchholz 442.066 § 61 TKG Nr. 4, Rn. 101 (Urt. v. 20.10.2021 – Az. 6 C 8.20).\r\n175 BVerfG, ZNER 2012, 65, 68 Rn. 47 (Beschl. v. 8.12.2011 – Az. 1 BvR 1932/08) – Telekommunikations-regulierung.\r\n176 Siehe bereits oben, unter a) (S. 40).\r\n177 BMDV (Fn. 20), S. 6.\r\n178 Siehe bereits oben, unter a) (S. 40).\r\n179 Vgl. BVerfG, NJW 2017, 217, 230 Rn. 303 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg, wonach es sich beim Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen nach Art. 20a GG um ein verfassungs-rechtliches Gut von hohem Wert handelt.\r\n48 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nEingriff also als angemessen und dem marktmächtigen Unternehmen zumutbar zu qualifizieren ist. Diese Wertung wird aber jedenfalls durch weitere Überlegungen gestützt.\r\nSo ist die unterschiedliche Ausgangssituation, in der das marktmächtige Unternehmen starke An-reize hat, die Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber so lange wie möglich zu behindern und zu verzögern, von erheblichem Gewicht. Aktuell haben die Wettbewerber rund 11 Millionen Haushalte (sowie Unternehmen und sonstige Stellen) mit Glasfaser erschlos-sen.180 Diese Zahl wird sich in den nächsten Jahren mit fortschreitendem Glasfaserausbau durch die Wettbewerber weiter deutlich erhöhen, insbesondere wenn die drohenden Hemnisse durch eine diskriminierende Abschaltpraxis regulatorisch proaktiv beseitigt werden. Das verdeutlicht bei etwas über 40 Millionen Haushalten in Deutschland181 die erhebliche quantitative Dimension der hier dis-kutierten Förderung von Gemeinwohlinteressen, was deren besonders hohes Gewicht zusätzlich unterstreicht.\r\nDemgegenüber geht es mit der Kupferinfrastruktur um ein Betriebsmittel, welches ursprünglich zu-mindest in wesentlichen Teilen durch die Deutsche Bundespost errichtet und dann auf die TDG übertragen wurde. Weder die Errichtung noch die Übertragung erfolgten daher in Ausübung grund-rechtlich geschützter Berufsausübungsfreiheit. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass das Kupferan-schlussnetz mittlerweile durch die grundrechtlich geschützte Betätigung des marktmächtigen Unter-nehmens deutlich ertüchtigt wurde, insbesondere durch den Glasfaserausbau zu den Kabelverzwei-gern.182 Dennoch hat das marktmächtige Unternehmen die hier im Fokus stehende Möglichkeit, durch eine asymmetrische Abschaltpraxis die Regulierungsziele zu beeinträchtigen, gerade nur auf-grund der in den Zeiten des Staatsmonopols begründeten Kontrolle über eine flächendeckende Kup-ferinfrastruktur. Insoweit besteht der historisch begründete Vorteil also gerade trotz konkurrierender (Glasfaser-) Investitionen der Wettbewerber fort.183 Das spricht dafür, dass hoheitliche Maßnahmen, die auf die Entscheidung über den Weiterbetrieb dieser weitgehend übernommenen Altinfrastruktur einwirken, nur mit entsprechend reduziertem Gewicht in die Abwägung einzustellen sind. Der Eingriff ist also in der Abwägung leichter zu rechtfertigen, soweit er gerade die aus Monopolzeiten übernom-mene Altinfrastruktur betrifft. Etwas anderes gilt zwar für die Folgen auf den Glasfaserausbau bis zu den Kabelverzweigern. Dieser sollte aber nach eigener Darstellung der TDG nur ein Zwischenschritt zum vollständigen Glasfaserausbau bis zu den Haushalten sein.184 Es oblag und obliegt – gerade auch im Lichte einer anstehenden oder bereits erfolgten Abschaltung der Kupferaltinfrastruktur – ihrer unternehmerischen Entscheidung, ob und wann sie diesen Glasfaserausbau durchführt. Soweit sie in den Glasfaserausbaugebieten ihrer Wettbewerber hiervon etwa aufgrund der anhaltenden und\r\n180 Siehe die Nachweise in Fn. 1 und 2.\r\n181 Ende 2023 gab es in der Bundesrepublik nach Angaben des Statistischen Bundesamts (Destatis) insge-samt 41,330 Millionen Haushalte, siehe die Destatis-Informationsseite „Haushalte und Haushaltsmitglie-der“, abrufbar unter https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Bevoelkerung/Haushalte-Familien/Tabellen/1-1-privathaushalte-haushaltsmitglieder.html (zuletzt abgerufen am 10.4.2024).\r\n182 Siehe auch BVerfGE 115, 205, 242 Rn. 120 (Beschl. v. 14.3.2006 – Az. 1 BvR 2087/03 und 1 BvR 2111/03) – Betriebs- und Geschäftsgeheimnis; BVerwG, Buchholz 442.066 § 21 Nr. 1, Rn. 49 (Urt. v. 27.1.2010 – Az. 6 C 22.08).\r\n183 Es besteht im vorliegenden Kontext also gerade kein Anlass, die fortschreitenden Investitionen der Wett-bewerber als einen Aspekt zu werten, der den Vorteil der übernommenen Netzinfrastruktur verringert, so im dortigen Zusammenhang aber BVerfGE 115, 205, 242 Rn. 120 (Beschl. v. 14.3.2006 – Az. 1 BvR 2087/03 und 1 BvR 2111/03) – Betriebs- und Geschäftsgeheimnis.\r\n184 Siehe DTAG (Fn. 169), S. 1 f.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 49\r\nauch regulatorisch abgesicherten Profitabilität des Kupfernetzes abgesehen hat, kann sie aus dieser Entscheidung nun keine erhöhte Schutzwürdigkeit ableiten.\r\nZu guter Letzt ist zugunsten der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung zu berücksichtigen, dass gerade in den eingangs formulierten Anschauungsbeispielen sowohl für das Gleichbehandlungs- als auch für das Anreizmodell Vorkehrungen enthalten sind, mit denen sichergestellt wird, dass dem marktmächtigen Unternehmen eine weitere Versorgung seiner (Vorleistungs- und End-) Kunden auch in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber möglich bleibt.185 Denn in beiden Bei-spielen umfasst die Berücksichtigungsvorgabe auch die Frage, ob die Wettbewerber in diesen Ge-bieten angemessene Migrationsbedingungen erfüllen, was insbesondere einen offenen, diskriminie-rungsfreien Netzzugang umfassen wird. Die hier formulierten Beispiele für beide Modelle sind damit um eine weitestgehende Reduktion der Belastungen für das marktmächtige Unternehmen bemüht. Diese entspricht den Schutzvorkehrungen, die das Gesetz zugunsten der Wettbewerber in den Mig-rationsgebieten des marktmächtigen Unternehmens selbst vorsieht. Jedenfalls mit diesen Vorkeh-rungen genügen sowohl das Gleichbehandlungs- als auch das Anreizmodell den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG.\r\ne) Zwischenergebnis\r\nDie Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der marktmächtigen Unternehmen, zu denen es – ver-mittelt durch entsprechende Entscheidungen der Bundesnetzagentur – auf Grundlage gesetzgebe-rischer Eingriffe zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration kommen kann, sind von durchaus nicht unbeachtlichem Gewicht. Das gilt für das Anreizmodell und noch etwas mehr für das Gleichbehandlungsmodell. Beide Modelle zielen darauf, das marktmächtige Un-ternehmen durch die Setzung negativer Anreize zu der von ihm eigentlich nicht beabsichtigten Auf-gabe seiner herkömmlichen Infrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber zu bewegen. Diese Anreize sind auch im Anreizmodell spürbar, wirken im Gleichbehandlungsmodell aber noch stärker, da sich das marktmächtige Unternehmen hier entscheiden muss, ob es entweder seine herkömmliche Infrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber außer Be-trieb nimmt und seine Kunden auf das Glasfasernetz seiner Wettbewerber migriert oder trotz Errich-tung einer eigenen Glasfaserinfrastruktur die herkömmliche Infrastruktur in seinen Ausbaugebieten weiterbetreibt. Beide Alternativen schränken an sich die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte unterneh-merische Dispositionsbefugnis in durchaus spürbarer Weise ein.\r\nDiese Eingriffe dienen jedoch auch besonders wichtigen Gemeinschaftsgütern. Insbesondere han-delt es sich bei ihnen um geeignete und erforderliche Maßnahmen, um angesichts einer asymmet-rischen Abschaltpraxis des marktmächtigen Unternehmens den Zugang zu und die Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität durch alle Bürger und Unternehmen zu fördern, einen chancenglei-chen Wettbewerb sicherzustellen, die Endnutzerinteressen zu wahren und einen effizienten Infra-strukturwettbewerb zu fördern. Damit verfolgen die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit des marktmächtigen Unternehmens zentrale Regulierungsziele des TKG und des unionalen Rechtsrah-mens, die überdies jedenfalls in weiten Teilen durch Art. 87f GG verfassungsrechtlich fundiert sind und dadurch noch zusätzliches Gewicht erhalten. Hinzu kommt der erhebliche ökologische Nutzen,\r\n185 Siehe oben, unter B. (S. 6 f.).\r\n50 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nder einer Abschaltung der Kupferaltinfrastruktur zukommt und der dem Umweltschutzauftrag aus Art. 20a GG dient.\r\nZu diesen besonders gewichtigen Gemeinwohlbelangen steht die Schwere der potentiellen Eingriffe schon angesichts ihrer ebenfalls im Verfassungsrecht verankerten Fundierung nicht außer Verhält-nis. Sie erweisen sich somit auch als verhältnismäßig im engeren Sinne und mithin als zumutbar. Das wird noch durch die erhebliche praktische Bedeutung einer Kupfer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten der Wettbewerber zusätzlich abgestützt. Etwa jeder vierte Haushalt in der Bundes-republik ist Ende 2023 von einem Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens mit Glasfaser erschlossen worden. Das verdeutlicht den erheblichen Schaden für die genannten Belange des Ge-meinwohls, der mit einer durch das Verhalten des marktmächtigen Unternehmens verzögerten Kup-fer-Glasfaser-Migration in den Ausbaugebieten dieser Wettbewerbsunternehmen einherginge. Dar-über hinaus fällt – ohne dass es hierauf im Ergebnis noch entscheidend ankäme – die Abwägung weiter zulasten des marktmächtigen Unternehmens aus, weil das flächendeckende Kupfernetz als dasjenige Produktionsmittel, um dessen weiteren Betrieb bzw. Außerbetriebnahme es vorliegend geht, jedenfalls weitgehend von der Deutschen Bundespost übernommen wurde. Es wurde insoweit also gerade nicht in Ausübung grundrechtlicher Freiheiten (und der mit ihnen einhergehenden Risi-ken) errichtet und übertragen. Dementsprechend geringer sind Beeinträchtigungen in Bezug auf den unternehmerischen Umgang mit diesem Produktionsmittel zu gewichten. Zu guter Letzt stellen beide Modelle jedenfalls in den hier ausformulierten Anschauungsbeispielen sicher, dass die Belastungen für die berufliche Tätigkeit des marktmächtigen Unternehmens minimiert werden, indem sie ihm eine weitere Betätigung in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber zu wettbewerbskonfor-men Bedingungen ermöglichen. Sowohl das Gleichbehandlungs- als auch das Anreizmodell ent-sprechen mit diesen Beispielsformulierungen insoweit den Schutzvorkehrungen zugunsten der Wettbewerbsunternehmen, wie sie § 34 TKG für die Glasfaserausbaugebiete des marktmächtigen Unternehmens vorsieht. Sie genügen daher auch unter diesem Gesichtspunkt den verfassungs-rechtlichen Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG.\r\nII. Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG)\r\nNeben der Berufsausübungsfreiheit kann aber auch das Grundrecht auf Eigentum nach Art. 14 Abs. 1 GG durch gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kup-fer-Glasfaser-Migration betroffen sein. Das liegt insbesondere deshalb nahe, weil es um die Nutzung konkreter Eigentumsgegenstände – nämlich der Kupfernetze in den eigenen Glasfaserausbauge-bieten und den Ausbaugebieten der Wettbewerbsunternehmen – geht. Die Eigentumsfreiheit kann in einem solchen Fall gemeinsam mit der Berufsfreiheit zur Anwendung kommen.186\r\n186 Siehe BVerfG, NJW 2017, 217, 241 Rn. 390 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg; vgl. auch BVerfGE 128, 1, 37 ff. Rn. 140 ff. (Urt. v. 24.11.2010 – Az. 1 BvF 2/05) – Gentechnikgesetz; zur in anderen Konstellationen erfolgenden Abgrenzung nach dem Schwerpunkt der Maßnahme siehe etwa BVerfGE 121, 317, 345 Rn. 91 (Urt. v. 30.7.2008 – Az. 1 BvR 3262/07 u. a.) – Rauchverbot in Gaststätten; 84, 133, 157 Rn. 90 (Urt. v. 24.4.1991 – Az. 1 BvR 1341/90) – Warteschleife; Wolfers/Wollenschläger, N&R 2013, 251, 253.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 51\r\n1. Schutzbereich\r\nAls (verfassungsrechtliches) Eigentum schützt Art. 14 Abs. 1 GG alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass dieser die damit ver-bundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausü-ben darf.187 Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist also durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeich-net.188 Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet insoweit das Recht, die geschützten vermögenswerten Rechte innezuhaben, zu nutzen, zu verwalten und über sie zu verfügen.189 Die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs 1 GG schützt somit den konkreten Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt.190\r\nDem marktmächtigen Unternehmen steht das zivilrechtliche Eigentum an seiner herkömmlichen (Kupfer-) Infrastruktur zu. Damit räumt ihm die Rechtsordnung die Befugnis ein, über diese Infra-struktur eigenverantwortlich zu seinem privaten Nutzen zu verfügen. Das schließt gleichermaßen die Entscheidung über den Betrieb dieser Infrastruktur wie auch die Entscheidung über ihre Außer-betriebnahme ein. Sowohl das Interesse des marktmächtigen Unternehmens am Weiterbetrieb sei-ner Kupferinfrastruktur in den Ausbaugebieten seiner Wettbewerber als auch das Interesse an der Außerbetriebnahme dieser Infrastruktur in seinen eigenen Ausbaugebieten unterfällt daher dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG.191\r\n2. Eingriff\r\nIn diesen Schutzbereich müsste aber auch eingegriffen werden. Ein solcher Eingriff in das Eigen-tumsgrundrecht liegt im Sinne des modernen Eingriffsbegriffs vor, wenn eine durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition entzogen oder ihre Nutzung, ihre Verwertung oder die Verfügung über sie durch eine imperative Regelung oder durch eine mittelbare oder faktische Einwirkung be-einträchtigt wird.\r\nDie in dieser Untersuchung diskutierten gesetzgeberischen Maßnahmen zur Förderung einer wett-bewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration sollen in letzter Konsequenz das marktmächtige Un-ternehmen dazu anhalten, seine herkömmliche Infrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten seiner Wettbewerber außer Betrieb zu nehmen. Dies soll im Gleichbehandlungsmodell gerade dadurch erreicht werden, dass dem marktmächtigen Unternehmen ggf. die Außerbetriebnahme der her-kömmlichen Infrastruktur in seinen eigenen Ausbaugebieten unmöglich gemacht wird. Unter beiden\r\n187 BVerfGE 115, 97, 110 Rn. 33 (Beschl. v. 18.1.2006 – Az. 2 BvR 2194/99) – Halbteilungsgrundsatz; 112, 93, 107 Rn. 46 (Beschl. v. 7.12.2004 – Az. 1 BvR 1804/03) – Stiftung „Erinnerung“; BVerfG, Beschl. v. 21.11.2023 – Az. 1 BvL 6/21, Rn. 77 – Contergan II; NJW 2023, 1419, 1421 Rn. 107 (Beschl. v. 24.11.2022 – Az. 2 BvR 1424/15) – Körperschaftsteuerminderungspotenzial II.\r\n188 BVerfG, NJW 2023, 1419, 1421 Rn. 112 (Beschl. v. 24.11.2022 – Az. 2 BvR 1424/15) – Körperschaft-steuerminderungspotenzial II; 2017, 217, 221 Rn. 216 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n189 BVerfGE 115, 97, 110 Rn. 33 (Beschl. v. 18.1.2006 – Az. 2 BvR 2194/99) – Halbteilungsgrundsatz; BVerfG, NJW 2023, 1419, 1421 Rn. 107 (Beschl. v. 24.11.2022 – Az. 2 BvR 1424/15) – Körperschaft-steuerminderungspotenzial II; siehe auch BVerfGE 105, 17, 30 Rn. 43 (Beschl. v. 5.2.2002 – Az. 2 BvR 305/93 und 2 BvR 348/93) – Sozialpfandbriefe.\r\n190 BVerfGE 38, 175, 181 Rn. 19 (Beschl. v. 12.11.1974 – Az. 1 BvR 32/68) – Rückenteignung; BVerfG, NJW 2017, 217, 221 Rn. 217 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n191 Wolfram (Fn. 4), § 34 Rn. 5.\r\n52 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nAspekten steht daher im Raum, dass die Nutzungsmöglichkeiten der Kupferaltinfrastruktur durch das marktmächtige Unternehmen hoheitlich beeinträchtigt werden.\r\nWie bei der Berufsausübungsfreiheit stellt sich allerdings auch hier die Frage, ob nicht erst die spä-teren (imperativen) Entscheidungen der Bundesnetzagentur oder doch bereits – vermittelt über diese regulatorischen Maßnahmen – die in vorliegender Untersuchung diskutierten gesetzgeberi-schen Maßnahmen zu einer Beeinträchtigung der geschützten Rechtspositionen führen und damit als Eingriffe anzusehen sind. Wie dort soll die Frage aber auch in Bezug auf das Eigentumsgrund-recht nicht abschließend geklärt werden.192 Denn jedenfalls die Entscheidungen der Bundesnetza-gentur wären als Eingriffe zu qualifizieren und müssten den grundrechtlichen Anforderungen genü-gen. Gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration, die entsprechende Eingriffe der Bundesnetzagentur unterstützen sollen, ergeben daher von vornherein nur Sinn, wenn jene regulierungsbehördlichen Eingriffe verfassungskonform sind. Vor diesem Hintergrund soll daher im Folgenden davon ausgegangen werden, dass bereits die ge-setzgeberischen Maßnahmen auch als (mittelbare) Eingriffe in den Schutzbereich des Eigentums-grundrechts anzusehen wären.\r\n3. Rechtfertigung\r\nZu prüfen ist damit, ob diese Eingriffe verfassungsrechtlich gerechtfertigt wären. Dabei ist für die Anforderungen an die Rechtfertigung eines Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG die Unterscheidung zwi-schen einer bloßen Inhalts- und Schrankenbestimmung und einer Enteignung, die nur unter engen Voraussetzungen zulässig ist, von weichenstellender Bedeutung.\r\nDie Enteignung ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet.193 Eine – zwingend entschädigungspflichtige – Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG liegt in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbe-stimmung nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG nur vor, wenn Eigentumspositionen vollständig oder teilweise entzogen werden und dadurch ein Rechts- und Vermögensverlust bewirkt wird.194 Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen von Eigentümerbefugnissen können daher keine Enteignung sein.195 Das gilt auch dann, wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten196 und der Eingriff so in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt.197 Durch die Außerbetriebnahme der herkömmlichen Infrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten sei-ner Wettbewerber, die mit der gesetzgeberischen Einflussnahme zur Förderung einer wettbewerbs-konformen Kupfer-Glasfaser-Migration letzten Endes bezweckt ist, geht eine – sogar sehr deutliche\r\n192 Siehe hierzu und zum Folgenden oben, unter I. 2. (S. 39).\r\n193 BVerfGE 134, 242, 289 Rn. 161 (Urt. v. 17.12.2013 – Az. 1 BvR 3139/08 und 1 BvR 3386/08) – Garzwei-ler; 104, 1, 9 Rn. 30 (Beschl. v. 22.5.2001 – Az. 1 BvR 1512/97 und 1 BvR 1677/97) – Baulandumlegung; BVerfG, NJW 2017, 217, 224 Rn. 245 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n194 BVerfGE 83, 201, 211 Rn. 45 (Beschl. v. 9.1.1991 – Az. 1 BvR 929/89) – Bundesberggesetz; 24, 367, 394 Rn. 110 (Urt. v. 18.12.1968 – Az. 1 BvR 638/64 u. a.) – Hamburgisches Deichordnungsgesetz; BVerfG, NJW 2017, 217, 224 Rn. 245 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n195 BVerfG, NJW 2017, 217, 224 Rn. 245 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n196 BVerfGE 102, 1, 16 Rn. 43 (Beschl. v. 16.2.2000 – Az. 1 BvR 242/91 und 1 BvR 315/99) – Altlasten; BVerfG, NJW 2017, 217, 224 Rn. 245 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n197 BVerfGE 100, 226, 240 Rn. 81 (Beschl. v. 2.3.1999 – Az. 1 BvL 7/91) – Denkmalschutz.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 53\r\n– Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten einher, die für das marktmächtige Unternehmen in Be-zug auf diese Kupferinfrastruktur bestehen. Die Eigentumsposition als solche wird dem marktmäch-tigen Unternehmen allerdings nicht und auch nicht nur teilweise entzogen. Es liegt damit schon aus diesem Grund auch keine Enteignung vor.198 Entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf den Atomausstieg entschieden: Der mit Einführung fester Abschalttermine verbundene Verlust von Nutzungsmöglichkeiten an den Kernkraftwerken stelle keinen Entzug von Eigentums-rechten dar, sondern die Konkretisierung der mit dem Anlageneigentum verbundenen Nutzungs-möglichkeiten.199\r\nHandelt es sich damit bei dem Eingriff um eine – über entsprechende Entscheidungen der Bundes-netzagentur vermittelte – Inhalts- und Schrankenbestimmung, muss er zu seiner verfassungsrecht-lichen Rechtfertigung ein legitimes Ziel verfolgen, geeignet und erforderlich sein, dieses Ziel zu er-reichen, und die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne einschließlich der an sie unter Vertrauens-schutz- und Gleichheitsgesichtspunkten zu stellenden Anforderungen wahren.200 Die Rechtferti-gungsanforderungen entsprechen damit im Kern den Anforderungen, die an die Rechtfertigung ei-nes Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG zu stellen sind. Die Beschrän-kungen der Eigentümerrechte des marktbeherrschenden Unternehmens lassen sich daher mit den-selben Erwägungen sachlich rechtfertigen, die auch für den Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit gelten.201\r\nZweifel könnten zwar mit Blick darauf bestehen, dass durch die bezweckte Außerbetriebnahme der Kupferaltinfrastruktur des marktmächtigen Unternehmens in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber die Nutzung des Eigentums an dem Kupfernetz weitgehend entwertet würde. Denn in einem solchen Fall bestehen besondere verfassungsrechtliche Anforderungen an die Rechtferti-gung des Grundrechtseingriffs.202 Allerdings bleibt die Entscheidung über die Außerbetriebnahme in beiden Modellen letzten Endes dem marktmächtigen Unternehmen vorbehalten. Darüber hinaus kann jedenfalls die Substanz des Eigentumsgegenstands, das Kupferkabel, aus dem Boden entfernt und für andere Zwecke – angesichts der aktuellen Kupferpreise203 sogar durchaus lukrativ – verwen-det werden.204 Vor allem aber ist unter spezifisch eigentumsrechtlichen Aspekten in gegenläufiger Stoßrichtung zu berücksichtigen, dass die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schranken-bestimmung umso weiter ist, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist, wofür dessen\r\n198 Auch die vertraglichen Ansprüche gegenüber den (Zugangs- und End-) Kunden werden dem marktmäch-tigen Unternehmen nicht entzogen. Es muss diese Verträge lediglich dahingehend anpassen, dass es seine Leistungen diesen Kunden gegenüber nach Abschluss des Migrationsprozesses auf Grundlage von Vorleistungen des Glasfasernetzbetreibers erbringt.\r\n199 BVerfG, NJW 2017, 217, 226 Rn. 263 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n200 BVerfG, NJW 2017, 217, 228 Rn. 281 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n201 Siehe ausführlich oben, unter I. 3. (S. 39 ff.). Vgl. zu einem solchen Rechtfertigungsgleichlauf beispiels-weise auch BVerfGE 128, 1, 40 Rn. 144 (Urt. v. 24.11.2010 – Az. 1 BvF 2/05) – Gentechnikgesetz; 110, 141, 167 Rn. 90 (Urt. v. 16.3.2004 – Az. 1 BvR 1778/01) – Kampfhunde; BVerwG, K&R 2004, 500, 504 = Rn. 41 (juris) (Urt. v. 31.3.2004 – Az. 6 C 11.03); 296, 304 = Rn. 68 (juris) (Urt. v. 3.12.2003 – Az. 6 C 20.02).\r\n202 BVerfGE 102, 1, 16 Rn. 43 (Beschl. v. 16.2.2000 – Az. 1 BvR 242/91 und 1 BvR 315/99) – Altlasten.\r\n203 Der Kupferpreis ist seit dem Jahr 2003 um etwa 500 % gestiegen, siehe die finanzen.net-Übersicht zum Kupferpreis, abrufbar unter https://www.finanzen.net/rohstoffe/kupferpreis (zuletzt abgerufen am 10.4.2024).\r\n204 Zu diesbezüglichen Hindernissen allerdings Tenbrock/Knips/Wernick (Fn. 7), S. 18, und zu weitergehen-den Nutzungs- und Verwertungsmöglichkeiten etwa freiwerdender Flächen a. a. O., S. 9 und 18.\r\n54 Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nEigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung sind.205 Die hier in erster Linie betroffene Kupferaltinfrastruktur weist insoweit einen sehr starken sozialen Bezug auf. Das gilt zunächst in Bezug darauf, dass sie im Wesentlichen zu Zeiten des Staatsmonopols aus öffentlichen Mitteln fi-nanziert wurde. Darüber hinaus dient sie der telekommunikativen Versorgung der Bevölkerung,206 wofür das marktmächtige Unternehmen die öffentlichen Verkehrsflächen unentgeltlich nutzen darf. Dieser starke soziale Bezug verschafft dem Gesetzgeber gerade auch im Hinblick auf nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtspositionen einen besonders weiten Gestaltungsspielraum.\r\n4. Zwischenergebnis\r\nNeben der Berufsausübungsfreiheit kann durch gesetzgeberische Maßnahmen zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration auch das Eigentumsgrundrecht des marktbe-herrschenden Unternehmens nach Art. 14 Abs. 1 GG betroffen sein. Diese Maßnahmen bezwecken letzten Endes die – über entsprechende Entscheidungen der Bundesnetzagentur vermittelte – Au-ßerbetriebnahme der herkömmlichen Infrastruktur in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewer-ber dieses Unternehmens und beschränken hierfür im Gleichstellungsmodell potentiell auch die Ver-fügungsbefugnis des marktmächtigen Unternehmens über die herkömmliche Infrastruktur in seinen eigenen Ausbaugebieten. Auch mit Blick auf die Außerbetriebnahme der Kupferaltinfrastruktur in den Ausbaugebieten der Wettbewerbsunternehmen handelt es sich jedoch nicht um eine Enteig-nung, sondern um eine bloße Konkretisierung der mit dem Anlageneigentum verbundenen Nut-zungsmöglichkeiten. Diese ist aus denselben Gründen verfassungsrechtlich gerechtfertigt wie der (potentielle) Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit.\r\n205 BVerfGE 100, 226, 241 Rn. 84 (Beschl. v. 2.3.1999 – Az. 1 BvL 7/91) – Denkmalschutz; 53, 292, 257 Rn. 150 (Urt. v. 28.2.1980 – Az. 1 BvL 17/77 u. a.) – Versorgungsausgleich I; BVerfG, NJW 2017, 217, 221 Rn. 218 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\n206 Zur Prägung eines intensiven sozialen Bezugs aufgrund der Versorgung der Bevölkerung durch die Nut-zung des Eigentums siehe am Beispiel der Kernenergie BVerfG, NJW 2017, 217, 229 Rn. 297 (Urt. v. 6.12.2016 – Az. 1 BvR 2821/11 u. a.) – Atomausstieg.\r\nSpielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration 55\r\nLiteraturverzeichnis\r\nBöcker, Jens, BREKO Marktanalyse 2023, 2023\r\nBroemel, Roland, Bearbeiter, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 5. 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Die für den Betrieb, die Wartung und die Reparatur des Kupfernetzes anfallenden Personalkosten und die Kosten für den mit der Zeit notwendigen Austausch von technisch veralteten Netzkomponenten (sofern diese überhaupt noch zu bekommen sind), werden mittelfristig durch die bei immer weniger Nutzern kupferbasierter Produkte zu erzielenden Einnahmen nicht mehr gedeckt werden. Daher hat die Telekom ein Interesse daran, ihre Kunden und die Kunden ihrer Vorleistungsnachfrager sukzessive auf Glasfaser zu migrieren und das Kupfernetz abzuschalten. Mit Blick auf eine Migration in Glasfaserausbaugebieten dritter Netzbetreiber werden bei der Telekom aber nicht nur betriebswirtschaftliche Erwägungen, sondern vor allem strategische Gesichtspunkte für einen Weiterbetrieb des Kupfernetzes eine Rolle spielen.\r\nVoraussetzung für eine sukzessive Abschaltung des Kupfernetzes ist allerdings eine Aufhebung der auf dem Kupfernetz liegenden Regulierungsverpflichtungen (z.B. Zugangsverpflichtungen aus Regulierungsverfügungen.)\r\n§ 34 Telekommunikationsgesetz (TKG) regelt den Prozess für Teilabschaltungen des Kupfernetzes durch das marktbeherrschende Unternehmen.\r\nErst wenn die BNetzA die bestehenden Zugangsverpflichtungen hinsichtlich der lokalen Kupfernetze, für die die Telekom eine Abschaltung beantragt hat, widerruft, kann die Telekom die entsprechenden Zugangsvereinbarungen kündigen und das Kupfernetz in diesen Bereichen abschalten.\r\nAusgangspunkt des Verfahrens ist immer ein entsprechender Antrag der Telekom, der auf ein konkret beschriebenes Gebiet (z.B. Kabelverzweiger-Einzugsbereich) bezogen ist.\r\nII.\r\nGefahr einer strategischen Kupfer-Abschaltung\r\nDa das Initiativerecht zur Einleitung eines Abschaltprozesses ausschließlich bei der Telekom liegt, besteht die erhebliche Gefahr einer strategischen Abschaltpolitik des markt-beherrschenden Unternehmens.\r\nGrundsätzlich könnte die Telekom eine Kupfer-Abschaltung auch dort beantragen, wo ein Wettbewerber ein hinreichend dichtes Glasfasernetz ausgebaut hat und sich langfristig verpflichtet, angemessene Vorleistungen anzubieten, die u.a. die Telekom einkaufen kann, um eigene Endkundenangebote über das Glasfasernetz machen zu können.\r\nDas wird sie aber voraussichtlich nicht tun, schon allein, weil bisher keine nennenswerten „Wholebuy“-Aktivitäten der Telekom zu beobachten sind.\r\nWahrscheinlicher ist daher, dass die Telekom Abschalteanträge für das Kupfernetz nur mit Blick auf den Footprint ihres eigenen Glasfasernetzes stellen wird, während sie in\r\n2\r\nAusbaugebieten der Wettbewerber weiter mit kupferbasierten Endkundenangeboten im Markt agieren und keine Vorleistungen des ausbauenden Unternehmens in Anspruch nehmen wird. Die Telekom hätte es dann in der Hand, durch eine strategische Abschaltung des Kupfernetzes in ihrem eigenen Ausbaugebiet grundlegend andere Wettbewerbs-bedingungen zu schaffen als in Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber.\r\nDie Folge: Die Telekom schafft in ihren Glasfaserausbaugebieten eine Voll-Auslastung mit entsprechendem Cash Flow und der Möglichkeit, zügig weiter zu investieren, während ihre Wettbewerber, die Kunden der Telekom und deren großen Vorleistungsnachfragern erst von den Vorteilen eines Glasfaseranschlusses überzeugen müssen. Die Fähigkeit, zügig weiter zu investieren hängt dann nicht zuletzt vom Erfolg dieser Akquisitionsbemühungen und dem daraus resultierenden Cash Flow ab. Erschwerend hinzu kommt, dass die großen Vorleistungsnachfrager der Telekom auch nicht ohne Weiteres auf ein konkurrierendes Glasfasernetz wechseln könnten, da sie mit großen Stückzahlen langfristig im Rabattmodell der Telekom („Commitmentmodell“) gebunden sind.\r\nDamit würde eine strategische und auf die eigenen Glasfaserausbaugebiete beschränkte Antragstellung der Telekom nicht nur zu Verzerrungen im Wettbewerb um neue Ausbaugebiete führen, sondern auch die Ausbaudynamik insgesamt bremsen. Das würden nicht nur die Glasfaserziele der Bundesregierung akut gefährden. Auch die u.a. vom WIK hervorgehobenen Nachhaltigkeitsvorteile einer schnellen Migration auf Glasfasernetze könnten nur unter einem erheblichen Zeitverzug gehoben werden.1\r\nIII.\r\nLösungsvorschlag: § 34 TKG für eine diskriminierungsfreie Abschaltung nutzen\r\nUm eine wettbewerbskonforme Migration von Kupfer auf Glasfaser sicherzustellen, wären gesetzgeberische Maßnahmen möglich, denen aber durch den europäischen Rechtsrahmen und das Verfassungsrecht gewisse Grenzen gesetzt sind.\r\nIn jedem Fall muss die Bundesnetzagentur (BNetzA) die wesentlichen Fragen zur Kupfer-Glasfaser-Migration – und hier vor allem die Sicherstellung einer diskriminierungsfreien Abschaltung unter Einbeziehung von Glasfasernetzen der Wettbewerber mit vergleichbarem Ausbaustatus – vor den ersten Abschalteanträgen klären und mit der Branche ein entsprechendes Konzept erarbeiten.\r\nDa im Zuge der Abschaltung mehrere Regulierungsverfügungen und Standardangebote abzuändern sind, bietet sich hierzu die Erarbeitung eines Regulierungskonzepts nach § 17 TKG an, durch das die BNetzA ihre Entscheidungen zur Migration vorhersehbar machen und bereits im Vorfeld der eigentlichen Antragsverfahren Rechtssicherheit schaffen kann. Im Rahmen eines solchen Regulierungskonzepts sollte die BNetzA auch Kriterien für die von ihr im Rahmen des § 34 TKG zu treffenden Ermessensentscheidung zur Aufhebung der auf das Kupfernetz bezogenen Regulierungsverpflichtungen (als Voraussetzung für dessen\r\n1 Zu den positiven ökologischen Effekten einer zügigen Migration vgl. WIK-Consult/PwC: „Metastudie zum nachhaltigen Ausbau von Gigabitnetzen“ (November 2023) , Ziffer 5.2., S.94f. und „Eckpunkte für Handlungsempfehlung“ (2023), Handlungsempfehlung Nr.6, S.2.\r\n3\r\nAbschaltung) festlegen. Zentrales Kriterium der zu treffenden Ermessensentscheidung muss dabei die Sicherstellung einer diskriminierungsfreien Abschaltung mit Blick auf von Wettbewerbern der Telekom errichteten Glasfasernetze sein.\r\n§ 34 TKG bietet einen immanenten Ansatz, um eine diskriminierungsfreie Kupferabschaltung sicherzustellen:\r\nWenn alle in § 34 Abs. 1 – 4 TKG genannten Voraussetzungen\r\n-\r\ntransparenter Zeitplan\r\n-\r\nangemessene Kündigungsfristen\r\n-\r\ntransparente und angemessenen Bedingungen\r\n-\r\ninkl. der Verfügbarkeit alternativer Vorleistungsprodukte zu fairen, angemessenen und nicht-diskriminierenden Bedingungen\r\ndurch die Telekom erfüllt sind, kann die BNetzA die Regulierungsverpflichtungen für das zur Abschaltung vorgesehene (lokale) Telekommunikationsnetz widerrufen.\r\nDiese „Kann-Regelung“ bedeutet, dass die BNetzA zwingend eine Ermessensentscheidung unter Abwägung ALLER Interessen (auch denen der Wettbewerber der Telekom) zu treffen hat. Maßstab sind dabei die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG, insbesondere das Ziel der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Förderung nachhaltiger wettbewerbsorientierter Märkte im Bereich der TK-Dienste und-Netze – einschließlich eines effizienten infrastrukturbasierten Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2). Heranzuziehen ist aber auch das Konnektivitätsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG, also der zügige Ausbau von Netzen mit sehr hoher Kapazität (in der Praxis vor allem Glasfasernetze).\r\nDie BNetzA sollte daher bereits in dem von ihr vor den ersten Abschalteanträgen vorzulegenden Konzept deutlich machen, dass sie im Rahmen dieser Ermessensausübung sicherstellen wird, dass die Abschaltung diskriminierungsfrei auch mit Blick auf die Glasfaserausbaugebiete von Wettbewerbern erfolgt. Das heißt, die BNetzA sollte im Rahmen des Migrationskonzeptes objektive Kriterien definieren, unter denen die Abschaltung - unabhängig davon, wer das Glasfasernetz ausgebaut hat- erfolgt, z.B. Ausbauquoten für Homes Passed und/oder Homes Connected bezogen auf ein bestimmtes Gebiet (z.B. ein Kabelverzweiger-Einzugsbereich) und das dauerhafte Angebot von Vorleistungen zu fairen, angemessenen und nicht-diskriminierenden Bedingungen (langfristige Selbstverpflichtung des Wettbewerbers der Telekom).\r\nDie Telekom müsste sich (z.B. durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, vgl. „Vectoring 2“), verpflichten, für alle Ausbaugebiete, die diese Kriterien erfüllen, Abschalteanträge zu stellen und dann auch tatsächlich abzuschalten. Diese generelle Selbstverpflichtung der Telekom sollte vor dem ersten Abschalteantrag der Telekom erfolgen.\r\nWettbewerber der Telekom, die definierte Gebiete (z.B. Kabelverzweiger-Einzugsbereiche) mit Glasfaser erschlossen haben und langfristig Vorleistungen zu fairen, angemessenen und nicht-diskriminierenden Bedingungen anbieten, können dies der BNetzA mitteilen. Die BNetzA würde – ggf. nach einer Überprüfung des angegebenen Ausbaustandes und der angebotenen Vorleistungen – die Telekom zum Stellen eines Abschalteantrags für das betreffende Gebiet auffordern. Die Telekom wäre aufgrund der vorher eingegangenen verbindlichen Selbstverpflichtung zur Antragstellung verpflichtet.\r\nLässt die Telekom sich darauf nicht ein, lehnt die BNetzA Abschalteanträge der Telekom betreffend deren eigener Glasfaserausbaugebiete ab, weil die Abschaltung des Kupfernetzes nicht diskriminierungsfrei erfolgt und dies zu stark unterschiedlichen\r\n4\r\nWettbewerbsbedingungen für die Telekom einerseits und ihre Wettbewerber andererseits führt.\r\nDie Vorschläge in der am 6. Februar 2024 von der EU-Kommission veröffentlichten Gigabit-Empfehlung (Ziffer 79) weisen den nationalen Regulierungsbehörden ebenfalls den Weg in Richtung einer diskriminierungsfreien Identifikation von Abschaltegebieten anhand objektiver Kriterien. Die Abschaltegebiete dürfen dabei nicht allein anhand des Glasfaser-Footprints des marktmächtigen Unternehmens identifiziert werden:\r\n„Die NRB sollten bei der Gestaltung und Durchführung des Prozesses und des Zeitplans für die Außerbetriebnahme für volle Transparenz gegenüber allen Interessenträgern sorgen und diese einbeziehen. Die NRB sollten auch dafür sorgen, dass der Prozess der Außerbetriebnahme nicht zu diskriminierendem Verhalten führt. (…..) Dies betrifft auch Unterschiede, die nicht auf der Grundlage objektiver Kriterien in Bezug auf den Zeitpunkt der Außerbetriebnahme zwischen Gebieten, in denen das VHC-Netz von dem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht im herkömmlichen Netz eingeführt wurde, und Gebieten, in denen das VHC-Netz von einem anderen Betreiber eingeführt wurde, gerechtfertigt sind.“\r\nIV.\r\nGesetzgeberische Flankierung des Vorschlags\r\nDer oben dargestellte Weg hat den Vorzug, dass er auch ohne Gesetzesänderung auf der Grundlage des geltenden TKG umsetzbar wäre. Gleichwohl könnte es sinnvoll sein, ihn gesetzgeberisch zu flankieren und das Ermessen der BNetzA im Rahmen des § 34 TKG stärker in Richtung der vorgestellten Lösung zu strukturieren. Dadurch könnte ein höheres Maß an Rechtssicherheit auch für die BNetzA erzeugt werden. Dass eine gesetzgeberische Regelung innerhalb der unions- und verfassungsrechtlichen Grenzen möglich ist, bestätigt ein aktuelles Rechtsgutachten.2\r\nVorschlag für eine gesetzliche Formulierung in § 34 Abs. 5a TKG oder § 34a TKG:\r\n„Die Bundesnetzagentur berücksichtigt im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung nach [§ 34 Absatz 5] Satz 1 das Vorliegen eines Mechanismus, der eine diskriminierungsfreie Abschaltpraxis des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht auch in Gebieten, in denen andere Unternehmen ein Netz mit sehr hoher Kapazität errichtet haben, sicherstellt, wenn diese Netzbetreiber angemessene Bedingungen erfüllen und eine Abschaltung erbitten.“\r\n2 Neumann, Andreas: „Gesetzgeberische Spielräume zur Förderung einer wettbewerbskonformen Kupfer-Glasfaser-Migration“, 10. April 2024."},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundeskanzleramt (BKAmt)","shortTitle":"BKAmt","url":"https://www.bundeskanzler.de/bk-de","electionPeriod":20}},{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) (20. WP)","shortTitle":"BMDV (20. WP)","url":"https://bmdv.bund.de/DE/Home/home.html","electionPeriod":20}},{"department":{"title":"Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) (20. WP)","shortTitle":"BMWK (20. 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(BREKO), der als TelekommunikationsBranchenverband die Interessen von 540 Unternehmen vertritt, darunter mehr als 260\r\nNetzbetreiber, die Glasfasernetze bauen und betreiben1\r\n, begrüßt die Eckpunkte und das mit dem\r\nEckpunktepapier verfolgte Ziel, mit einem Gesamtkonzept und konkreten Maßnahmen Planungsund Investitionssicherheit für ausbauende Unternehmen zu schaffen und den gesamtwirtschaftlich\r\nwichtigen Übergang von Kupfer- auf Glasfasernetze zu beschleunigen, als ersten wichtigen Schritt.\r\nDas Papier adressiert die zentralen Themenbereiche und benennt sehr konkret die gesetzgeberischen und regulatorischen Maßnahmen, die notwendig sind, um einen wettbewerbskonformen und gleichsam verbraucherfreundlichen Prozess mit größtmöglicher Transparenz und\r\nAnbietervielfalt bei Glasfasertarifen umzusetzen. Das Eckpunktepapier geht damit deutlich über\r\ndas weit hinter den Erwartungen zurückgebliebene „Impulspapier“ der Bundesnetzagentur\r\n(BNetzA) hinaus.\r\nUm Investitions- und Planungssicherheit für die Telekommunitionsunternehmen und\r\nfrühestmögliche Transparenz für die Verbraucherinnen und Verbraucher zu schaffen, kommt es\r\n1 Die BREKO Mitgliedsunternehmen sind für knapp 60% der realisierten Homes Passed, knapp 70% der Homes Connected und mehr\r\nals 70% der Homes Activated Glasfaseranschlüsse in Deutschland verantwortlich.\r\nPer Mail:\r\nBundesministerium für Digitales und\r\nStaatsmodernisierung\r\n2\r\nentscheidend darauf an, die im Papier vorgeschlagenen gesetzgeberischen und regulatorischen\r\nMaßnahmen schnellstmöglich umzusetzen. Damit werden die Weichen gestellt, in Gebieten, in\r\ndenen die Voraussetzungen vorliegen, den Prozess für den volkswirtschaftlich notwendigen\r\nÜbergang von Kupfer auf Glasfaser schnell einleiten zu können. Es gibt bereits heute zahlreiche\r\nGebiete, in denen der Übergangsprozess eingeleitet werden könnte.\r\nDie Telekommunikationsunternehmen benötigen dringend Rechts- und Planungssicherheit in\r\nBezug auf die inhaltlichen und zeitlichen Rahmenbedingen. Denn die aktuellen GlasfaserAusbauzahlen und die Ausbauentwicklung der letzten Jahre dürfen nicht den Eindruck erwecken,\r\ndass der weitere Glasfaserausbau in Deutschland ein Selbstläufer sei. Das Gegenteil ist der Fall:\r\nDie aktuellen Zahlen und der Zuwachs an Glasfaseranschlüssen beruht auf\r\nAusbauentscheidungen der Unternehmen der letzten zwei bis vier Jahre. Seit dem Hochlauf des\r\nGlasfaserausbaus ab dem Jahr 2021 gab es viel zu wenig flankierende politische Unterstützung\r\nmit Blick auf Investitionsanreize und die Sicherstellung eines fairen Wettbewerbs.\r\nDamit es in hohem Ausbautempo weitergeht und die Unternehmen weiter notwendige\r\nMilliardeninvestitionen tätigen, braucht es jetzt ein entschiedenes Handeln von Politik und\r\nRegulierung. Das Eckpunktepapier als Basis eines Gesamtkonzeptes bildet dafür eine zentrale\r\nGrundlage. Die Diskussionen im seit 2021 von der BNetzA geführten Gigabitforum haben\r\neindrücklich gezeigt, dass die Rahmenbedingungen für den Wechsel von Kupfer auf Glasfaser\r\nkeinesfalls in Form von Marktlösungen und Marktkonsens gefunden werden können und bereits\r\nviel Zeit verschwendet wurde, um die hierfür nötigen Rahmenbedingungen festzulegen. Keinesfalls\r\nkann Deutschland sich aufgrund der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung des Glasfaserausbaus\r\neine weitere Verzögerung leisten. Der Übergang wird fortlaufend und gebietsweise über einen\r\nmehrere Jahre dauernden Zeitraum erfolgen. Wichtig ist, dass jetzt die Voraussetzungen\r\ngeschaffen werden, damit in bereits mit Glasfaser versorgten Gebieten unmittelbar mit dem\r\nProzess begonnen werden kann.\r\nDas gilt gleichermaßen auch für die Diskussion auf europäischer Ebene. Wir erwarten, dass sich\r\nDeutschland jetzt mit einer klaren Position aktiv in die Diskussion in Brüssel einbringt, damit in dem\r\nfür Januar 2026 geplanten Entwurf für den Digital Networks Act (DNA) die richtigen\r\nWeichenstellungen vorgenommen werden.\r\nDas Eckpunktepapier ist ein guter Auftakt für die konkrete Gestaltung des Prozesses, dem schnell\r\nkonkrete Maßnahmen zur Umsetzung folgen müssen. Dabei ist insbesondere auch durch\r\n3\r\ngeeignete Maßnahmen wie die Festlegung eines konkreten und ambitionierten Zeitplans, der die\r\nUmsetzung messbar macht, sicherzustellen, dass die BNetzA die ihr zugewiesenen Aufgaben\r\nkonsequent erledigt. Der fehlende Gestaltungswille der Behörde, der die letzten Jahre geprägt hat,\r\nund erste Verlautbarungen der Behörde nach Veröffentlichung des Eckpunktepapiers lassen\r\nerhebliche Zweifel daran, dass ohne messbare Ziele und Zeiträume das Ziel einer Beschleunigung\r\ndes Übergangs von Kupfer auf Glasfaser erreicht werden kann.\r\nII. Gesamtkonzept\r\n1. Notwendigkeit eines Gesamtkonzepts\r\nDas vom BMDS zur Herstellung der erforderlichen Transparenz und Vorhersehbarkeit sowie\r\nRechts- und Planungssicherheit für alle Beteiligten/Betroffenen (investierende\r\nUnternehmen/alternative Glasfaserausbauer – Vorleistungsnachfrager –\r\nGeschäftskunden/Industrie – Wohnungswirtschaft – Verbraucher – nicht zuletzt auch für die\r\nTelekom) notwendig.\r\nBei der Umsetzung des Gesamtkonzepts kommt der BNetzA eine zentrale Rolle zu. Ihr obliegt die\r\nAufgabe der Erstellung eines Regulierungskonzeptes (Eckpunkt 7), das wesentliche Themen des\r\nÜbergangsprozesses adressiert (z. B. Zuschnitt der Abschaltegebiete bzw. Abschalteeinheiten,\r\nVersorgungsschwelle). Über die zur Erstellung eines Regulierungskonzeptes erforderlichen\r\nrechtlichen Möglichkeiten verfügt die BNetzA mit § 17 TKG bereits.\r\nDarüber hinaus und unabhängig davon ist es wichtig, die BNetzA zeitnah gesetzgeberisch mit den\r\nnotwendigen Instrumenten auszustatten, um einen an objektive Voraussetzungen geknüpften\r\nProzess zum diskriminierungs- und missbrauchsfreien Übergang von Kupfer auf Glasfaser\r\nunabhängig davon zu ermöglichen, ob das Glasfasernetz in einem bestimmten Gebiet durch die\r\nTelekom oder einer ihrer Wettbewerber realisiert wurde. In diesem Zusammenhang gilt es auch,\r\ndie erforderliche Mitwirkung der Telekom durchzusetzen (z. B. Transparenz über aktiv genutzte\r\nKupferanschlüsse, Vorlage eines mit verbindlichen zeitlichen Zielen versehenen Migrationsplans).\r\n2. Konkreter Umsetzungs-Zeitplan\r\nUm das Ziel eines beschleunigten Prozesses für den Übergang von Kupfer auf Glasfaser zu\r\nerreichen und die Umsetzung messbar zu machen, sind im Gesamtkonzept konkrete\r\n4\r\nZielsetzungen in Form eines konkreten Zeitplans für die Umsetzung der gesetzgeberischen und\r\nregulatorischen Maßnahmen aufzunehmen.\r\nNach Auffassung des BREKO sind solche zeitlichen Vorgaben durch das BMDS kein unzulässiger\r\nEingriff in die Unabhängigkeit der BNetzA, da sich die Unabhängigkeit nach ihrem Sinn und Zweck\r\nnur auf inhaltliche Vorgaben bezieht. Formale Vorgaben, wie z. B. Terminvorgaben, sollten im\r\nRahmen der Fachaufsicht durch das BMDS aber uneingeschränkt möglich sein, da die\r\nUnabhängigkeit der Behörde in Bezug auf die konkrete Gestaltung vollumfänglich gewahrt wird.\r\nKonkrete Ziele und ein konkreter Zeitplan sind die Basis eines effizienten Prozessmanagements,\r\nderen Festlegung verhindert, dass der Umsetzungsprozess verschleppt wird. An dieser Stelle\r\nhervorzuheben ist, dass die BNetzA einen Großteil der ihr zugewiesenen Aufgaben, z. B. die\r\nErstellung eines Regulierungskonzepts oder die Verpflichtung der Telekom zur Vorlage eines\r\nAbschalte- und Migrationsplans, ohne gesetzliche Änderungen umsetzen kann.\r\nIm Folgenden macht der BREKO einen Vorschlag für einen Zeitplan bezogen auf die wesentlichen\r\nUmsetzungsmaßnahmen:\r\n- Bis Ende 2025: Fertigstellung des Gesamtkonzeptes2 unter Berücksichtigung der\r\nStellungnahmen aus dieser Konsultation (BMDS)\r\n- Januar 2026: Referentenentwurf zur TKG-Änderung mit Regelungsvorschlag zur\r\nErgänzung des § 34 TKG und ggf. weiterer Maßnahmen (BMDS)\r\n- 1. Quartal 2026: Entwurf Regulierungskonzept (BNetzA)\r\n- 1. Quartal 2026: Transparenzverpflichtung der Telekom zur Vorlage eines Abschalte- und\r\nMigrationsplans (BNetzA)\r\n- Bis Ende 2. Quartal 2026: Regulierungskonzept (BNetzA)\r\n- Bis Juli 2026: Abschluss des TKG-Gesetzgebungsverfahrens (BMDS, Bundestag,\r\nBundesrat)\r\n- Bis Ende 2026: Vorlage eines Abschalte- und Migrationsplans durch die Telekom\r\nParallel zur Arbeit am Gesamtkonzept und zu den laufenden Umsetzungsmaßnahmen auf\r\nBundesebene ist es von herausragender Wichtigkeit, dass die Bundesregierung zur\r\nBeschleunigung des Übergangs von Kupfer auf Glasfaser in Brüssel gegenüber der EU2 Ziel des Gesamtkonzeptes ist es Planungs- und Investitionssicherheit für ausbauende Unternehmen zu schaffen, nachhaltig\r\nfunktionsfähigen Wettbewerb zu sichern, die Kupfernetzabschaltung zu beschleunigen und unter Berücksichtigung der\r\nVerbraucherinteressen für einen möglichst transparenten Migrationsprozess für alle Beteiligten zu sorgen.\r\n5\r\nKommission die Aufnahme des regelbasierten Abschalteverfahrens (siehe Eckpunkt 3) sowie\r\nzeitlicher Leitplanken (siehe Eckpunkt 2) in den DNA offensiv vertritt.\r\nIII. Kommentierung der einzelnen Eckpunkte\r\nEckpunkt 1: Freiwillige Migration\r\nBereits seit vielen Jahren steigen Endkunden in Gebieten, in denen Glasfaseranschlüsse\r\nverfügbar sind, von Kupfer auf Glasfaser um. Diese Wechseldynamik ist nicht als vorgelagerter\r\ngetrennter Prozessschritt zu verstehen, sondern wird auch während der Festlegung eines\r\nkonkreten Umschalte-Plans in einem Gebiet weiterlaufen.\r\nDie Nachfrage nach Glasfaseranschlüssen hat sich im letzten Jahr absolut betrachtet positiv\r\nentwickelt. So stieg die Nachfrage im Juni 2025 im Vergleich zum Vorjahr um 1,4 Mio. Neukunden\r\nauf insgesamt 6,6 Mio. aktive Glasfaserkunden.3 Betrachtet man das Verhältnis der\r\nGlasfaserkunden zu den gebauten Glasfaseranschlüssen, ist dies allerdings keine wesentlich\r\nveränderte Dynamik der Nachfrage. Vergleicht man die Take-Up-Rate der Telekom mit der ihrer\r\nWettbewerber, wird deutlich, dass die Nachfrage der Endkunden bei Glasfaser-Tarifen der\r\nWettbewerber mit 34 Prozent weit über der Nachfrage der Kunden bei der Telekom (15 Prozent)\r\nliegt. Der niedrige Wert bei der Telekom ist insbesondere damit zu begründen, dass sie über ein\r\nflächendeckendes Angebot von DSL-Produkten direkt oder indirekt über die großen bundesweit\r\naktiven Vorleistungsnachfrager verfügt und sowohl aus betriebswirtschaftlichen aber auch taktisch\r\nstrategischen Erwägungen gegenüber ihren Wettbewerbern kein Interesse an einem möglichst\r\nschnellen Glasfaserausbau in Deutschland hat. Hinzu tritt die konsequente Verweigerung der\r\nTelekom, bei ihren Wettbewerbern aktive Glasfaser-Vorleistungen auf Bitstrombasis einzukaufen,\r\num Open Access auf Augenhöhe zu leben – ein Produkt, das die Telekom ihren eigenen\r\nVorleistungsnachfragern paradoxerweise als zentrales Vorleistungsprodukt anbietet.\r\nAus der Gesamtschau wird deutlich, dass ein rein freiwilliger Prozess keine Investitionsanreize für\r\nden weiteren Glasfaserausbau setzen würde und demnach auch nicht zu einem beschleunigten\r\nÜbergang von Kupfer auf Glasfaser beitragen würde. Dies ist insbesondere damit zu begründen,\r\ndass in den nächsten Jahren keinerlei Bestrebungen der Telekom zu erwarten sind, die den\r\n3 BREKO Marktanalyse 2025, S. 11; abrufbar unter: https://brekoverband.de/aktuelles/breko-marktanalyse/.\r\n6\r\nProzess beschleunigen würden.\r\nIm Gegenteil: aus taktisch strategischen Erwägungen versucht die Telekom, den Prozess zu\r\nverzögern, um das Ausbautempo auf ein für sie genehmes Maß zu drosseln und unliebsame\r\nWettbewerber zu verdrängen. Da ein beschleunigter Prozess aus volkswirtschaftlichen\r\nErwägungen dringend notwendig ist, um schnelles und zukunftssicheres Internet in die Fläche zu\r\nbringen und Deutschlands digitale Wettbewerbsfähigkeit zu stärken, kommt es entscheidend\r\ndarauf an, gesetzgeberische und regulatorische Maßnahmen zu ergreifen, die durch eine\r\nObjektivierung des Prozesses und Transparenz faire Bedingungen für alle Marktteilnehmer\r\nschaffen und das erhebliche strategische Missbrauchspotenzial zugunsten der Telekom\r\nausschließen.\r\nDie freiwillige Vereinbarung eines „Stopp Sells“ für kupferbasierte Anschlüsse im Vorfeld eines\r\nVerfahrens nach § 34 TKG könnte die Umschaltung auf Glasfasernetze beschleunigen und wäre\r\ndaher grundsätzlich wünschenswert. Dies könnte beispielsweise in der Form erfolgen, dass ein\r\n„Stopp Sell“ für alle bereits Homes Connected erschlossenen Haushalte und Wirtschaftseinheiten\r\ngilt. Voraussetzung ist aber eine diskriminierungsfreie Ausgestaltung der Vereinbarung. Diese darf\r\nsich nicht nur auf Gebiete beschränken, in denen das marktmächtige Unternehmen das\r\nGlasfasernetz betreibt, sondern ist auf Glasfaserausbaugebiete von Wettbewerbern auszuweiten.\r\nTatsächlich erfolgt die Neuvermarktung der Telekom in ihren eigenen Glasfaserausbaugebieten\r\n(inkl. Kooperationen) bereits heute nur noch für Glasfaseranschlüsse. Ein Vermarktungsstopp ist in\r\njedem Fall mit einem Vorlauf von 6 Monaten anzukündigen.\r\nEckpunkt 2: Zeitliche Leitplanken\r\nDer BREKO unterstützt ausdrücklich die Absicht des BMDS, zur Beschleunigung des Übergangs\r\nvon Kupfer auf Glasfaser konkrete zeitliche Zielvorgaben festzulegen. Zeitliche Zielvorgaben\r\nunterstreichen die Relevanz des Vorhabens und sind ein dringend erforderliches Signal in\r\nRichtung der Unternehmen, die weiter in den Ausbau von Glasfasernetzen investieren wollen.\r\nAuch wenn der Glasfaserausbau in Deutschland voranschreitet, liegt Deutschland im Vergleich der\r\nOECD-Länder bei der Glasfasernutzung nur auf Platz 36 von 38 Staaten (Stand Ende 2024).\r\n4\r\nEine möglichst schnelle Umsetzung des Übergangs von Kupfer auf Glasfaser, unterstützt durch\r\n4 Anteil von Glasfaseranschlüssen an allen stationären Breitbandanschlüssen in den Ländern der OECD Ende 2024; abrufbar unter:\r\nhttps://www.oecd.org/en/topics/broadband-statistics.html.\r\n7\r\nzeitliche Vorgaben, stärkt die Glasfaserentwicklung und damit auch die Wettbewerbsfähigkeit des\r\nDigitalstandorts Deutschland und ermöglicht, dass die Bürgerinnen und Bürger möglichst schnell\r\nvon leistungsfähigen Glasfaseranschlüssen profitieren.\r\nDa der Übergang gebietsweise erfolgen wird, ist es zunächst sinnvoll, statt der Festlegung eines\r\nstarren Endabschaltedatums eine situationsabhängige Zielvorgabe zu machen. Insofern begrüßt\r\nder BREKO die vom BMDS vorgeschlagene Zielstellung, dass der Wechsel von Kupfer auf\r\nGlasfaser in jedem Gebiet, in dem die objektiven Voraussetzungen für eine Abschaltung des\r\nKupfernetzes vorliegen, innerhalb von drei Jahren nach deren Vorliegen vollzogen werden soll.\r\nDiese Zielstellung sollte aus Sicht des BREKO um eine qualitative Komponente ergänzt werden,\r\num die Zielerreichung messbar zu machen und rechtzeitig ggf. erforderliche zusätzliche\r\nMaßnahmen zur Erreichung des Ziels zu ergreifen. Der BREKO schlägt als zusätzliches Ziel vor,\r\ndass die Einleitung des gesteuerten Übergangsprozesses für mindestens 5 Prozent der Haushalte\r\nbis Sommer 2028 erfolgen wird.\r\nMit Blick auf die für den 20. Januar 2026 geplante Veröffentlichung des Entwurfs der EUKommission für den DNA sollte die Bundesregierung das bestehende Zeitfenster nutzen, um die\r\noben genannten Ziele gegenüber der Kommission als Gegenentwurf zum für Deutschland\r\nunrealistischen Abschaltedatum 2030 zu platzieren.\r\nNichtsdestotrotz sollte zu einem späteren Zeitpunkt nach dem Start des konkreten\r\nUmsetzungsprozesses auch die Festlegung eines politischen Endabschaltedatums für\r\nDeutschland erfolgen, das jenseits von 2030 liegen sollte.\r\nEckpunkt 3: Diskriminierungsfreie Abschaltung\r\nDie gegenwärtige Konstruktion des § 34 TKG, die das Initiativrecht zur Einleitung des\r\nMigrationsprozesses ausschließlich der Telekom zuweist, beinhaltet ein erhebliches\r\nMissbrauchspotenzial zugunsten des marktmächtigen Unternehmens. Es ist sehr wahrscheinlich,\r\ndass die Telekom Abschalteanträge – sofern sie überhaupt solche anzeigt, wovon wir auf\r\nabsehbare Zeit nicht ausgehen (s.u.) – auf die eigenen Glasfaserausbaugebiete beschränken\r\nwürde, während das – ggf. mit Vectoring und Super-Vectoring aufgerüstete – Kupfernetz in\r\nGlasfaserausbaugebieten der Wettbewerber langfristig weiter betrieben würde. Seit einiger Zeit\r\nversucht die Telekom, die Lebensdauer der Kupferkabel zusätzlich noch dadurch zu verlängern,\r\n8\r\ndass sie Hybrid-Tarife aus Vectoring/Super-Vectoring und 5G-Mobilfunk anbietet.\r\n5 Damit könnte\r\ndie Telekom grundsätzlich unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen in ihren eigenen\r\nGlasfaserausbaugebieten und denen der Wettbewerber schaffen. Der BREKO hat hierzu bereits\r\nfrühzeitig einen Vorschlag unterbreitet, wie die BNetzA im Rahmen ihrer Ermessensausübung auf\r\nder Grundlage der gegenwärtigen Fassung des § 34 TKG eine diskriminierungsfreie\r\nAbschaltepraxis der Telekom steuern könnte.6 Das umfasst sowohl die durch einen Dritten\r\nbetriebenen VDSL-Vectoringnetze wie auch die durch das marktmächtige Unternehmen\r\nbetriebenen Netze. Sofern das BMDS gleichwohl eine Änderung von § 34 TKG für notwendig\r\nerachten sollte, um die Rechtssicherheit bei der Umsetzung durch die BNetzA zu erhöhen,\r\nmachen wir im Folgenden einen konkreten Regelungsvorschlag als Ergänzung in § 34 Abs. 5a\r\noder §34a TKG:\r\n„Die Bundesnetzagentur berücksichtigt im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung nach [§ 34\r\nAbsatz 5] Satz 1 das Vorliegen eines Mechanismus, der eine diskriminierungsfreie Abschaltpraxis\r\ndes Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht auch in Gebieten, in denen andere Unternehmen\r\nein Netz mit sehr hoher Kapazität (FTTB/FTTH) errichtet haben, sicherstellt, wenn diese\r\nNetzbetreiber angemessene Bedingungen erfüllen und eine Abschaltung erbitten.“\r\nDiese Änderung des Telekommunikationsgesetzes sollte im bereits konkret geplanten\r\nGesetzgebungsverfahren zur Änderung des TKG erfolgen und in den in Kürze erwarteten\r\nReferentenentwurf aufgenommen werden.\r\nDas inzwischen deutlich wahrscheinlichere Szenario ist allerdings, dass die Telekom das\r\nVerfahren nach § 34 TKG komplett umgehen wird und das Kupfernetz in ihren eigenen\r\nGlasfaserausbaugebieten sukzessive „leerräumt“. Da es in diesem Szenario zu keiner\r\nAntragstellung und damit auch zu keinem Verfahren nach § 34 TKG kommt, kann hier auch eine\r\nSteuerung über eine entsprechende Ermessensausübung der BNetzA keine Abhilfe schaffen.\r\nDas strategische „Leerräumen“ des Kupfernetzes ohne Antragstellung ist als missbräuchlich zu\r\nbetrachten, da es im Ergebnis zu den gleichen Wettbewerbsverzerrungen mit entsprechenden\r\n5 Wettbewerber ohne eigenes Mobilfunknetz können diese Tarife aufgrund fehlenden Zugangs zum Mobilfunknetz nicht nachbilden.\r\n6 https://brekoverband.de/2024/04/11/breko-konzept-zur-kupfer-glasfaser-migration/.\r\n\r\n9\r\nnegativen Auswirkungen auf das Tempo des Glasfaserausbaus insgesamt und den Wettbewerb\r\nführt wie eine strategische Antragstellung im Rahmen des § 34 TKG.\r\nAus Sicht des BREKO ist die Sicherstellung eines wettbewerbskonformen Übergangs von Kupfer\r\nauf Glasfaser eine der zentralen Fragen, die mit Blick auf den weiteren möglichst schnell\r\nerfolgenden Glasfaserausbau vorrangig gelöst werden muss.\r\nDie Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung durch ein strategisches Verhalten der Telekom im\r\nRahmen des Kupfer-Glas-Übergangs wird in Eckpunkt 3 explizit thematisiert. Das BMDS spricht\r\nsich dabei für ein „regelgebundenes Abschalteverfahren“ aus, dass nicht lediglich durch die\r\nTelekom, sondern alternativ auch durch die BNetzA oder Glasfaser ausbauende Wettbewerber der\r\nTelekom angestoßen werden kann. Der im Eckpunktepapier vorgeschlagene regelgebundene\r\nAbschalteprozess ist aus Sicht des BREKO eine zentrale Maßnahme, um starke\r\nInvestitionsanreize und Planungssicherheit für Glasfaser ausbauende Unternehmen zu schaffen\r\nund einen beschleunigten und diskriminierungsfreien Prozess im Sinne aller am Prozess\r\nBeteiligten zu gewährleisten.\r\nEine Ausweitung des Initiativrechts auf die BNetzA und/oder alternative Glasfasernetzbetreiber\r\nbedarf nach Auffassung des BMDS einer Anpassung des gemeinschaftsrechtlichen\r\nRechtsrahmens (Art. 81 EKEK). Auch der BREKO hält eine Änderung der europarechtlichen\r\nVorgaben im Interesse der erforderlichen Rechtssicherheit für notwendig. Regelungsbedarf auf\r\nEU-Ebene sehen wir insbesondere deshalb, weil eine erhebliche Gefahr besteht, dass eine\r\nMonopolisierung des Initiativrechts bei der Telekom dazu führen könnte, dass diese das\r\nInitiativrecht aus § 34 Abs. 1 TKG aus taktisch strategischen Erwägungen gezielt ins Leere laufen\r\nlässt, indem sie auf die Abschalteanzeigen verzichtet und die Kabelverzweiger sukzessive\r\n„leerräumt“. Auf diese Weise könnte sie den Glasfaser ausbauenden Wettbewerbern jegliche\r\nPlanungssicherheit entziehen, während sie ihren eigenen Endkunden in Gebieten, wo sie selbst\r\nGlasfaser ausgebaut hat, attraktive Wechselangebote machen würde und dadurch ihr Kupfernetz\r\n„leerräumen“ würde. Diesem Szenario muss auf EU-Ebene entgegengewirkt werden, indem Art. 81\r\nEKEK um eine Befugnis der nationalen Regulierungsbehörden ergänzt wird, bei Vorliegen\r\nbestimmter objektiver Voraussetzungen, die von GEREK7\r\nfestgelegt werden, in einem bestimmten\r\nGebiet die Abschaltung des Kupfernetzes zu verfügen. Dieser Prozess muss zudem auch durch\r\n7 Gremium Europäischer Regulierungsstellen.\r\n10\r\ndie Glasfaser ausbauenden Wettbewerber der Telekom angestoßen werden können.\r\nAlle anderen im Zusammenhang mit dem Übergangsprozess zu klärenden Fragen, wie z. B. die\r\nFrage der Abschalteeinheiten, der Versorgungsschwellen, der Verteilung der Migrationskosten\r\noder der nach einer Kupferabschaltung von der Telekom einerseits und von den Glasfaser\r\nausbauenden Drittanbietern andererseits zu erbringenden Vorleistungen8 kann und muss die\r\nBNetzA ab sofort und bis Mitte 2026 in einem Regulierungskonzept nach § 17 TKG klären. Hierfür\r\nist keine Gesetzesänderung erforderlich. Die BNetzA kann und muss sich diesbezüglich\r\nunverzüglich an die Arbeit machen, damit der Markt schnellstmöglich über die notwendige\r\nPlanungs- und Investitionssicherheit verfügt.\r\nDabei sollte der Weg über ein formelles Regulierungskonzept nach § 17 TKG gewählt werden.\r\nDieses Instrument wurde mit dem TKG-2012 eingeführt, um der BNetzA die Möglichkeit zu\r\neröffnen, über eine gewisse Selbstbindung durch eine Verwaltungsvorschrift eine langfristige\r\nPlanungssicherheit für den Markt zu schaffen.9 Das Vorgehen über ein formelles\r\nRegulierungskonzept bietet sich also insbesondere für Sachverhalte mit einer erheblichen\r\nTragweite für den Markt und die Investitionsbedingungen an, die über einen längeren Zeitraum\r\nabgehandelt werden müssen. Der Übergang von Kupfer auf Glasfaser ist ein Paradebeispiel für\r\ndie Erstellung eines Regulierungskonzeptes nach § 17 TKG. Wir gehen davon aus, dass die\r\nBNetzA die Chance, die ein Vorgehen nach § 17 TKG für einen vorhersehbaren und hinreichend\r\nverbindlichen Rechtsrahmen für den Kupfer-Glasfaser-Übergang bietet, erkennt und nutzt.\r\nUm zu einer Beschleunigung der Anpassung des EU-Rechtsrahmens im laufenden DNA-Prozess\r\nbeizutragen, hat der BREKO kurzfristig einen Vorschlag zur Änderung des Art. 81 EKEK vorgelegt,\r\nder dem BMDS bereits bekannt ist und um dessen offensive Unterstützung gegenüber der EUKommission durch das BMDS wir nachdrücklich bitten.\r\nDer laufende Gesetzgebungsprozess des DNA auf EU-Ebene bietet die Chance, die notwendigen\r\nAnpassungen des gemeinschaftsrechtlichen Rechtsrahmens zügig zu adressieren. Es ist daher\r\näußerst wichtig, dass sich das BMDS im DNA-Prozess frühzeitig und klar im Sinne eines\r\ndiskriminierungsfreien Kupfer-Glas-Übergangs positioniert und entsprechende gesetzgeberische\r\nMaßnahmen in den politischen Prozess einbringt und durchsetzt.\r\nDer DNA wird in seiner finalen Fassung voraussichtlich nicht vor Ende 2027 vorliegen. Gelingt es\r\n8 vgl. Zu diesen Punkten die Ausführungen zu Eckpunkt Nr.7.\r\n9 Vgl. Referentenentwurf zum TKG vom 04.05.2011 BT-Drs. 17/5707 S. 56 zum § 15a TKG a.F.\r\n11\r\naber, frühzeitig eine stabile Entwurfslage zu schaffen, könnte das BMDS auch zu diesem Anliegen\r\neine vorgreifende Ergänzung des Telekommunikationsgesetzes bereits im Laufe des Jahres 2026\r\nvorschlagen.\r\nZur Sicherung eines fairen Wettbewerbs im Glasfaserausbau zwischen dem marktbeherrschenden\r\nUnternehmen und seinen Wettbewerbern und zur Förderung des gesamten Investitionspotenzials\r\nist es wichtig, dass das BMDS im Eckpunktepapier die Notwendigkeit eines „regelgebundenen\r\nAbschalteverfahrens“ (Eckpunkt 3, S. 15) mit objektiven Kriterien anerkennt und sich für die\r\nSchaffung eines entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Rahmens im Zuge des DNA einsetzt.\r\nEckpunkt 4: Transparenz über Abschalte- und Migrationsprozess\r\nEine frühzeitige und hinreichende Transparenz über den Abschalte- und Migrationsprozess ist für\r\nalle Beteiligten – alternative Glasfaserausbauer, Vorleistungsnachfrager der Telekom, Privat- und\r\nGeschäftskunden, Industrie, die Wohnungswirtschaft, Kommunen und nicht zuletzt das BMDS und\r\ndie beteiligten Behörden – äußerst wichtig. Umso unverständlicher ist es, dass die Telekom bisher\r\njegliche Transparenz über die Prozesse, Bedingungen und zeitlichen Planungen verweigert und\r\nentsprechende Forderungen zurückweist. Im Gigabitforum der BNetzA lässt sie sich regelmäßig\r\ndergestalt ein, dass sie selbst noch nicht über ausreichend konkrete Planungen für eine\r\nKommunikation verfüge und die Migration allein ihre Sache sei. Dies verkennt die\r\nvolkswirtschaftliche Bedeutung und das erhebliche Interesse der o. g. Gruppen an einer\r\nnotwendigen Planungssicherheit.\r\nDie Verpflichtung der Telekom zur Kommunikation eines Abschalte- und Migrationsplans ist daher\r\nlängst überfällig. Wir begrüßen die Bedeutung, welche das BMDS der Beseitigung von\r\nInformationsasymmetrien beimisst und den Willen, auch hier zu handeln.\r\nErforderlich ist eine Verpflichtung der Telekom zu einem konkreten und weitgehend verbindlichen\r\nAbschalte- und Migrationsplan, in dem die geplante zeitliche und mengenmäßige Abfolge der\r\nAbschaltung hinterlegt ist. Da seit der erstmaligen Adressierung der Migrationsthematik im Ende\r\n2021 in Kraft getretenen TKG und der Regulierungsverfügung 2022 nichts zur Herstellung der\r\ngebotenen Transparenz geschehen ist, muss die BNetzA jetzt die Telekom zur Vorlage eines\r\naussagekräftigen Abschalte- und Migrationskonzepts mit einer klaren zeitlichen Vorgabe\r\nverpflichten. Das BMDS sollte die BNetzA ausdrücklich dazu auffordern, die Telekom zur Vorlage\r\n12\r\neines entsprechenden Konzeptes zu verpflichten.\r\nAllerdings ist Transparenz nicht nur mit Blick auf die Abschalte- und Migrationsplanungen der\r\nTelekom erforderlich. Vielmehr ist durch die Telekom auch ein Online-Portal einzurichten, aus dem\r\ndie Glasfaser ausbauenden Wettbewerber der Telekom aktuell und mit identischer Datenqualität\r\nim Sinne eines „Equivalence of Input“ (EoI) ermitteln können, an welchen Adressen kupferbasierter\r\nAnschlussleitungen der Telekom aktiv genutzt werden und im Falle einer Abschaltung substituiert\r\nwerden müssen. Diese Information bildet die Basis für die finalen Vorbereitungen im gesteuerten\r\nÜbergangsprozess. in den Glasfaserausbaugebieten der Wettbewerber (mehr hierzu in den\r\nAusführungen unter Eckpunkt 7).\r\nEckpunkt 5: Sicherung der unterbrechungsfreien Versorgung der Endkunden\r\nUnter diesem Eckpunkt berücksichtigt das BMDS richtigerweise das Endkundeninteresse an einer\r\nmindestens gleichwertigen und unterbrechungsfreien Versorgung im Zuge der Kupfer-GlasUmstellung. Aus Sicht des BREKO ist es sehr wichtig, die Endkunden von Anfang an\r\nmitzunehmen und frühzeitige und transparente Kommunikation gegenüber den Endkunden zu\r\ngewährleisten. In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass sich der Prozess des\r\nAnbieterwechsels auf Basis der geltenden Regelungen im Telekommunikationsgesetz bewährt hat\r\nund eine unterbrechungsfreie Versorgung bei einem Anbieterwechsel, auch wenn er mit einem\r\nTechnologiewechsel verknüpft ist, gewährleistet ist. Darüber hinaus erhalten Endkunden durch die\r\nPflicht zur Gewährung eines Vorleistungszugangs eine große Anbietervielfalt bei den\r\nGlasfasertarifen, die deutlich über die bestehende Tarifauswahl hinausgehen wird.\r\nEs ist festzuhalten, dass der Übergang von Kupfer auf Glasfaser aus der Endkundenperspektive\r\nein Upgrade ist, da eine veraltete Technologie von einer leistungsstarken und zukunftssicheren\r\nTechnologie abgelöst wird. Die bisherigen Erfahrungen mit Technologiewechseln zeigen, dass\r\ndiese für die Nutzer in aller Regel positiv sind. So brachte die Abschaltung des terrestrischen\r\nFernsehsignals und die Substitution durch Technologien wie DVB-T oder Kabel für die Nutzer eine\r\ndeutlich größere Anzahl an Sendern und eine verbesserte technische Qualität mit sich, die\r\nnunmehr durch IP-TV über Glasfaser nochmals verbessert wird. Darüber hinaus führt der\r\nÜbergang von Kupfer auf Glasfaser zu einer deutlichen Verbesserung der KommunikationsInfrastruktur im Interesse der gesamten Gesellschaft. Dem hat die Bundesregierung im Sommer\r\n2025 auch dadurch Rechnung getragen, dass sie den Glasfaserausbau gesetzlich als\r\n13\r\n„überragendes öffentliches Interesse“ definiert hat. Beispiele aus anderen Ländern wie z. B.\r\nSpanien, wo der Übergang von Kupfer auf Glasfaser bereits vollständig abgeschlossen ist, zeigen\r\ndarüber hinaus, dass die wirtschaftliche Entwicklung maßgeblich mit dem Ausbau der digitalen\r\nInfrastruktur verknüpft ist.\r\nEs ist das Ziel der BREKO-Mitgliedsunternehmen, möglichst allen Endkunden, die das wollen,\r\neinen Glasfasertarif anbieten zu können. Dabei werden insbesondere die zum Zeitpunkt der\r\nInitiierung des Prozesses für den Übergang von Kupfer auf Glasfaser aktiv genutzten\r\nkupferbasierten Anschlussleitungen (CuDa-TAL) durch Glasfaseranschlüsse und entsprechende\r\nGlasfasertarife substituiert werden. Vereinzelt wird es Fälle geben, in denen die Substitution des\r\nKupferanschlusses durch einen Glasfaseranschluss ökonomisch – selbst über staatliche\r\nFörderung – nicht möglich ist. In diesen begrenzten Ausnahmefällen muss die Versorgung nach\r\nden gleichen Prinzipien – allerdings nicht im gleichen Verfahren – wie beim Recht auf Versorgung\r\nmit Telekommunikationsdiensten (RaVT) – erfolgen, also durch Mobilfunk- oder\r\nSatellitenlösungen. Dadurch erhalten die betroffenen Endkunden eine gleichwertige, in den\r\nmeisten Fällen bessere Internetversorgung.\r\nEs wäre dabei wünschenswert, wenn das Unternehmen, welches das Abschaltegebiet mit\r\nGlasfaserprodukten versorgt, über eine entsprechende 5G-Vorleistung auch die komplementäre\r\nVersorgung für die wenigen nicht mit Glasfaser substituierbaren Kupfer-Haushalte erfüllen könnte.\r\nDa allerdings die BNetzA bisher an dieser Stelle nicht gewillt ist, den Glasfaser ausbauenden\r\nUnternehmen, die selbst kein Mobilfunknetz betreiben, über eine entsprechende\r\nDiensteanbieterverpflichtung der 5G-Betreiber zur Chancengleichheit zu verhelfen, muss die\r\nkomplementäre Versorgung durch die Mobilfunknetzbetreiber, die gleichzeitig auch die großen\r\nFestnetzanbieter sind, selbst erfolgen. Jedenfalls darf dies nicht zu einer Verzögerung des\r\nÜbergangs von Kupfer auf Glasfaser führen.\r\nDas BMDS weist im Eckpunktepapier zu Recht darauf hin, dass im Glasfasermarkt bereits heute\r\nProdukte mit unterschiedlichen Qualitäten und Preisen angeboten werden, die zum Teil unter den\r\nPreisen vergleichbarer kupferbasierter Produkte liegen. Sie zieht daraus den zutreffenden Schluss,\r\ndass ein reguliertes „low-cost-Produkt“ nicht erforderlich ist. Da der Übergang von Kupfer auf\r\nGlasfaser an das Angebot angemessener Vorleistungen geknüpft sein wird, wird die dadurch\r\nerzeugte Anbietervielfalt und der Wettbewerb um die Endkunden ein angemessenes Preisniveau\r\nfür Glasfaser-Produkte zugunsten der Endkunden sicherstellen.\r\n14\r\nEckpunkt 6: Transparente Kommunikation mit Endkunden und Kommunen\r\nDer Erfolg des Infrastruktur-Upgrades von Kupfer auf Glasfaser hängt maßgeblich von einer\r\ntransparenten Kommunikation gegenüber den Endkunden und Kommunen ab. Die\r\nEndkundenkommunikation sollte frühzeitig, mehrstufig und auch zwischen den Unternehmen\r\nmultilateral abgestimmt erfolgen, damit die Endkunden keine widersprüchlichen Informationen\r\nerhalten. Hierüber sollte im Gigabitforum eine Abstimmung erzielt werden.\r\nIn Eckpunkt 6 benennt das BMDS zutreffend die Probleme bei Erfassung und Abgleich der\r\nAnschlussdaten, der Einwilligung der Eigentümerinnen und Eigentümer und strenge\r\ndatenschutzrechtliche Vorgaben, die die Endkundenkommunikation erschweren. Diese Themen\r\nlassen sich nur zum Teil gesetzgeberisch abmildern. Bezüglich der Einwilligung der\r\nEigentümerinnen und Eigentümer enthält das Eckpunktepapier des BMDS zur TKG-Änderung\r\nentsprechende Ansätze, die allerdings an bestimmte Voraussetzungen zu knüpfen sind. Dem\r\nBMDS liegen die Vorschläge des BREKO hierzu vor.\r\nUmso wichtiger sind die unter Eckpunkt 6 angesprochenen Informationsmaßnahmen, die das\r\nBMDS unter Einbeziehung des Gigabitbüro des Bundes plant. Diese schließen nicht nur die\r\nAufklärung ein, sondern sollen auch den Wechsel von Kupfer auf Glasfaser forcieren. Ein erster\r\nSchritt ist die Kampagne zu Glasfaser als „bestem Internet“, die der BREKO unterstützt. Wir regen\r\neine Verlängerung bzw. Fortsetzung der gelungenen Kampagne durch das BMDS und die\r\nGlasfaserbranche an.\r\nAuch eine frühzeitige Information der Kommunen über den geplanten Wechsel von Kupfer auf\r\nGlasfaser und der damit einhergehenden Fragestellungen und Anforderungen ist sinnvoll und\r\nnotwendig, um auch diese von Anfang an mitzunehmen. Allerdings können sich die\r\nGebietszuschnitte nicht an den kommunalen Grenzen orientieren, da die Abschalteeinheit durch\r\ndie technische Struktur des abzuschaltenden Kupfernetzes definiert wird (vgl. Eckpunkt 7).\r\nGeografische Zusammenhänge sollen, wenn möglich, berücksichtigt werden, insbesondere dann,\r\nwenn das kommunikativ und in der Kooperation insbesondere mit kleinen und mittleren\r\nGebietskörperschaften sinnvoll erscheint.\r\nEckpunkt 7: Regulierungskonzept\r\nDas BMDS betont unter diesem Eckpunkt zu Recht die zentrale Rolle, die der BNetzA bei dem\r\n15\r\nÜbergang von Kupfer auf Glasfaser zukommt. Die BNetzA muss hier eine aktiv gestaltende Rolle\r\neinnehmen und ein formelles Regulierungskonzept nach § 17 TKG erarbeiten. Nach der\r\nErarbeitung eines entsprechenden Konzeptentwurfs im 1. Quartal 2026 sollte dieses Konzept bis\r\nMitte 2026 vorliegen. Die BNetzA kann diesbezüglich auf die Arbeit und Erfahrungen anderer\r\neuropäischer Regulierungsbehörden, aber auch die Ergebnisse der ersten Pilotprojekte im\r\nGigabitforum zurückgreifen. Auf diese Weise lässt sich vorab Klarheit zu zentralen Aspekten der\r\nMigration wie etwa zum Zuschnitt von Abschaltegebieten, den Anforderungen an alternative\r\nZugangsprodukte und Zielnetze einschließlich der Versorgungsschwelle sowie der Verteilung der\r\nKosten herstellen. Alle diese Punkte kann und muss die BNetzA ohne eine gesetzliche Anpassung\r\nund damit ab sofort umsetzen.\r\nVor diesem Hintergrund sollte das BMDS eine klare zeitliche Vorgabe an die Behörde machen, die\r\nauch entsprechende Meilensteine umfassen sollte. Der BREKO sieht in einer solchen Vorgabe\r\nkeine Einschränkung der Unabhängigkeit der BNetzA, da das BMDS durch eine zeitliche\r\nZielsetzung nur formale, aber keine inhaltlichen Vorgaben macht (s. dazu bereits oben unter II. 2.).\r\nDas BMDS hat die notwendigen Handlungsschritte für die BNetzA benannt.\r\nDas zu erstellende Regulierungskonzept soll nach Aussage der BNetzA kein formelles\r\nRegulierungskonzept im Sinne des § 17 TKG werden, dabei ist dieses – seitens der BNetzA noch\r\nnie genutzte – Format gerade für eine vorhersehbare und möglichst verbindliche Regulierung\r\nentwickelt worden, wie sie die Telekommunikationsunternehmen, aber auch die End- und\r\nGeschäftskunden, die Wohnungswirtschaft oder die Kommunen beim Übergang von Kupfer auf\r\nGlasfaser dringend benötigen.\r\nZu einzelnen Parametern, die ein Regulierungskonzept enthalten sollte, nehmen wir wie folgt\r\nStellung:\r\n1. Zuschnitt der Abschaltegebiete / Abschalteeinheiten:\r\nAls mögliche Prinzipien zur Bestimmung des Abschaltegebiets werden in Eckpunkt 7 entweder die\r\nStruktur des abzuschaltenden Netzes oder ein Bezug auf bestimmte, ggf. durch\r\nVerwaltungsgrenzen abzugrenzende Gebiete (Gemeinden, Stadtteile, Landkreise) in Betracht\r\ngezogen.\r\nNach Auffassung des BREKO können die Abschalteinheit und das Abschaltegebiet sinnvoll nur\r\n16\r\ndurch die technische Struktur des abzuschaltenden Netzes bestimmt werden. Die Abschalteeinheit\r\nkönnen daher nur Kabelverzweiger oder kleinere Anschlussbereiche sein, das Abschaltegebiet\r\nwird durch die Einzugsbereiche der abzuschaltenden Kabelverzweiger bestimmt. Sinnvollerweise\r\nwird die Telekom komplette Kabelverzweiger außer Betrieb nehmen. Alles andere wäre – auch mit\r\nBlick auf die Kosten bzw. die Realisierung der Einsparungen durch die Abschaltung – höchst\r\naufwändig und ineffizient. Dies bedeutet nicht, dass geografische Zusammenhänge bei der\r\nAuswahl der abzuschaltenden Kabelverzweiger nicht mit betrachtet werden können. Dies ist aber\r\neine Frage, die im jeweiligen Einzelfall zu klären ist.\r\n2. Versorgungsschwelle\r\nAls Anforderung an die Versorgung nach einer Abschaltung des Kupfernetzes nennt Eckpunkt 5\r\ndie Sicherung einer ununterbrochenen Versorgung in mindestens gleicher Qualität. Diese Vorgabe\r\nist wenig konkret, zumal im weiteren Text des Eckpunktes von einer „hinreichenden Versorgung“\r\ndie Rede ist.\r\nDas durch die BnetzA zu erstellende Regulierungskonzept muss an dieser Stelle präziser werden.\r\nDer BREKO schlägt hierzu eine zweistufige Betrachtung vor.\r\nAuf der ersten Stufe sollte eine Ausbauquote an „Homes Passed“\r\n10 für das betreffende Gebiet als\r\nVoraussetzung für eine Abschalteanzeige bzw. eine Initiierung des Prozesses für den Übergang\r\nvon Kupfer auf Glasfaser definiert werden. Als Voraussetzung für die Initiierung des Prozesses für\r\nden Übergang von Kupfer auf Glasfaser schlägt der BREKO eine Homes-Passed-Quote von 85\r\nProzent im konkret betroffenen Gebiet vor. Bei Festlegung dieser Quote ist zu beachten, dass\r\neinerseits ein gewisser Ausbaustand bereits erreicht sein sollte, bevor eine Abschalteanzeige\r\nsinnvollerweise erfolgt. Auf der anderen Seite benötigen das Verfahren nach § 34 TKG und die\r\nVorbereitung des Übergangs von Kupfer auf Glasfaser selbst einen Zeitraum von mindestens 2-3\r\nJahren, der, falls im konkreten Fall notwendig, für den weiteren Glasfaserausbau genutzt werden\r\nsollte, um den Übergang nicht unnötig zu verzögern.\r\nAuf der zweiten Stufe ist ein Ausbaustand zu beschreiben, bei dessen Erreichung der Übergang\r\nvon Kupfer auf Glasfaser (FTTB/FTTH) erfolgen soll. Dabei ist zunächst eine konkrete\r\nBezugsgröße festzulegen. Grundsätzlich sollen die Haushalte bzw. Wirtschaftseinheiten, die einen\r\n10 entsprechend der Homes Passed Definition der Bundesnetzagentur.\r\n17\r\nGlasfasertarif im Abschaltegebiet nutzen möchten, diesen auch bekommen können. Im Übrigen ist\r\nauf den Zweck des Technologiewechsels abzustellen. Dieser liegt darin, Haushalte und\r\nWirtschaftseinheiten, die derzeit einen kupferbasierten DSL-Anschluss nutzen, mit einem\r\nleistungsstarken Glasfasertarif zu versorgen. Haushalte und Unternehmen, die keinen\r\nKupferanschluss nutzen und auch keinen Glasfaseranschluss nutzen möchten, sondern andere\r\ntechnische Lösungen bevorzugen oder gänzlich auf einen Internetzugang verzichten, sind\r\ndagegen nicht das Ziel des Migrationsprozesses. Insofern ist die Bezugsgröße für die zum\r\nZeitpunkt der Abschaltung notwendige Versorgung die Summe der Kupferanschlüsse, die zum\r\nZeitpunkt der Abschalteanzeige bzw. der Initiierung der Abschaltung aktiv genutzt werden. Diese\r\nBezugsgröße wurde z. B. auch für die Bestimmung der Versorgungsschwelle in Frankreich\r\nherangezogen. Hierzu ist es, wie bereits unter Eckpunkt 4 beschrieben, für einen entsprechenden\r\nGlasfaserausbau durch Wettbewerber der Telekom zwingend erforderlich, dass die Telekom\r\ndiesen Unternehmen die jeweils aktiv genutzten Kupfer-Anschlussleitungen in transparenter Form\r\nund auf einem aktuellen Stand sowie in guter Datenqualität über ein Online-Portal zugänglich\r\nmacht.\r\nAuch wenn angestrebt wird, möglichst alle Endkunden, die derzeit einen kupferbasierten\r\nAnschlussaktiv nutzen, mit eine Glasfaseranschluss zu versorgen, wird es einzelne Fälle geben, in\r\ndenen ein Glasfaserausbau – selbst mit staatlicher Förderung – ökonomisch nicht darstellbar ist.\r\nAuf die Unmöglichkeit einer 100-prozentigen Versorgung hatte bereits das WIK in einer Arbeit für\r\ndas Gigabitforum vom März 2022 hingewiesen.11 In diesen wenigen Ausnahmefällen sollte die\r\nSubstitution nach den gleichen Prinzipien – allerdings nicht im gleichen Verfahren – wie beim\r\nRecht auf die Versorgung mit schnellen Telekommunikationsdiensten (RaVT) erfolgen. In diesen\r\nAusnahmefällen werden Mobilfunk- und Satellitenlösungen eine im Vergleich zur bisherigen\r\nVersorgung gleichwertige, im Regelfall bessere Lösung, bieten.\r\n3. Vorleistungen\r\nWeiterer Gegenstand des zu erstellenden Regulierungskonzeptes müssen die nach der\r\nAbschaltung des Kupfernetzes im Glasfasernetz anzubietenden Vorleistungen sein.\r\n11 WIK: “Übergang von Kupfer- auf Glasfasernetze: Phasen und Prozesse der Migration.\r\n- Studie zur Erörterung im Gigabitforum (24. März 2022), Chart Nr. 33.\r\n18\r\nDurch die Pflicht zum Vorleistungsangebot wird zum einen eine größtmögliche Anbietervielfalt\r\ngewährleistet. Andererseits wird damit auch sichergestellt, dass die Telekom DSL-Kunden auch in\r\nGlasfaserausbaugebieten von Wettbewerbern unterbrechungsfrei und mit hoher Qualität\r\nGlasfasertarife anbieten kann.\r\nEs ist zwischen Ausbaugebieten der Telekom und Ausbaugebieten Glasfaser ausbauender\r\nWettbewerber zu differenzieren:\r\nFindet die Substitution in einem Glasfaserausbaugebiet der Telekom statt, so sollte die Telekom\r\nzum Angebot der Wholesale-Produkte verpflichtet sein, die den heute im Glasfasersektor\r\nregulierten Vorleistungsprodukten entsprechen. Dabei ist sicherzustellen, dass diese WholesaleProdukte auch dann weiter anzubieten sind, wenn die Marktregulierung für diese Vorleistungen\r\nentfallen sollte.\r\nWeiter ist sicherzustellen, dass die kupferbasierten Vorleistungen so lange angeboten werden\r\nmüssen, bis die Alternativen für die Wholesale-Nachfrager tatsächlich, uneingeschränkt und\r\nunterbrechungsfrei verfügbar sind.\r\nZudem sollte im Sinne eines effizienten Übergangs von Kupfer auf Glasfaser eine Weiternutzung\r\nbestehender Zugangspunkte (z. B. BNG bei Bitstromzugang) ermöglicht werden.\r\nMit Blick auf die Glasfaserausbaugebiete von Wettbewerbern der Telekom ist zumindest im\r\nMassenmarkt das Angebot eines Bitstromprodukts angemessen und ausreichend damit auch die\r\nVorleistungs-Nachfrager hochwertige Endkundenangebote machen zu können. Dieses\r\nBitstromprodukt sollte hinsichtlich der Schnittstellen, Prozesse und der wesentlichen vertraglichen\r\nElemente die jeweils bestehenden Marktstandards abbilden. Das von einzelnen Marktteilnehmern\r\ngeforderte zusätzliche Angebot einer Glasfaser-TAL ist dagegen nicht zielführend. Die bisher im\r\nMarkt diskutierten Modelle für die Glasfaser-TAL sind in der Umsetzung kostenintensiv und\r\nkönnten wegen der erforderlichen Skalierung allenfalls durch das marktbeherrschende\r\nUnternehmen abgenommen werden.\r\nDie Bitstromvorleistung muss auch hinsichtlich der Preise angemessen und dazu geeignet sein,\r\nden Vorleistungsnachfrager in den Stand zu setzen, auf dieser Basis seinerseits\r\nwettbewerbsfähige Endkundenangebote zu unterbreiten. Die Vorleistung muss nicht die seitens\r\nder Telekom angebotene Vorleistung eins zu eins abbilden, da deren Vorleistungen auch\r\nBesonderheiten berücksichtigen, die der Größe und der spezifischen Netzstruktur der Telekom\r\ngeschuldet sind.\r\n19\r\nAufgrund der sehr heterogenen Betreiberlage ist in einzelnen Kabelverzweiger-Bereichen sinnvoll\r\nund ausreichend, dass der entsprechende Betreiber sein Vorleistungsangebot als zentralisiertes\r\nAngebot, bspw. über einen Plattformanbieter, bereitstellt.\r\n4. Commitment-Modell\r\nPositiv hervorzuheben ist, dass das BMDS im Eckpunktepapier den wettbewerbsbeschränkenden\r\nEinfluss und die negativen Effekte des Commitment-Modells auf einen diskriminierungsfreien\r\nKupfer-Glasfaser-Übergang anerkennt und die BNetzA zu einer Überprüfung des Modells\r\nauffordert.\r\nDas Commitment-Modell hat eine außergewöhnlich lange Laufzeit von 10 Jahren plus 3 Jahren\r\nNachlaufzeit. Demgegenüber sah das Vorgängermodell lediglich eine Laufzeit von 5 Jahren plus 3\r\nJahren Nachlaufzeit vor.\r\nDie „Umbrella“-Regelung sieht eine exklusive wechselseitige Anrechenbarkeit von VDSL- und\r\nFTTH-Anschlüssen auf dem Netz der Telekom vor. Anders als noch das Kontingentmodell 2016\r\n(dort Ziffer 6) sieht das VDSL-Commitment-Modell allerdings kein Sonderkündigungsrecht für die\r\nNutzung von Glasfaseranschlüssen von Wettbewerbern der Telekom mehr vor. Ein Übergang von\r\nKupfer auf Glasfaser kann und soll ausschließlich innerhalb der Netzinfrastrukturen der Telekom\r\nstattfinden. Durch die wechselseitige Anrechnung der Kontingente ist ein perfektes Instrument zur\r\nÜbertragung der Marktmacht der Telekom bei kupferbasierten Vorleistungen auf neu entstehende\r\nGlasfasernetze geschaffen worden. Damit ist auch der Wechsel von Kupfer- auf Glasfasernetze\r\nvon Wettbewerbern der Telekom durch das Commitment-Modell in seiner gegenwärtigen\r\nAusgestaltung erheblich belastet.\r\nObwohl sich sowohl das Bundeskartellamt als auch das WIK und mehrfach die\r\nMonopolkommission (bereits in den Sektorgutachten 2021 und 2023) sehr kritisch zur\r\nmarktverschließenden Wirkung des Commitment-Modells geäußert haben, hat die BNetzA bisher\r\nkeine Abhilfe geschaffen. Diese liegt in der auch im Eckpunktepapier angesprochenen Einführung\r\neines Sonderkündigungsrechts, um den Commitment-Nachfragern die Möglichkeit zu eröffnen,\r\nohne Nachteile auf die Glasfasernetze Dritter zu migrieren, so wie es seinerzeit im\r\nKontingentmodell auch durch die BNetzA durchgesetzt wurde.\r\nDie BNetzA muss auch unter dem Aspekt eines diskriminierungsfreien Übergangs von Kupfer auf\r\nGlasfaser das Commitment-Modell schnellstmöglich überprüfen und durch die Einführung eines\r\n20\r\nSonderkündigungsrechts korrigieren.\r\nVerweigert die BNetzA weiterhin eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Commitment-Modell\r\nwäre ggf. als ultima ratio auch an ein Eingreifen des BMDS im Rahmen der Fachaufsicht zu\r\ndenken. Auch wenn das BMDS in diesem Rahmen das Ergebnis der Prüfung wahrscheinlich nicht\r\nvorwegnehmen dürfte, so könnte sie zumindest die Überprüfung des Modells selbst durch die\r\nBNetzA veranlassen.\r\nEckpunkt 8: Monitoring und Effizientes Prozessmanagement\r\nUnter diesem Eckpunkt regt das BMDS an, der BNetzA Flexibilität bzgl. der Anpassung möglicher\r\nBedingungen einzuräumen. Ein gewisses Maß an Flexibilität ist sicher erforderlich, um auf\r\nFehlentwicklungen oder eine besondere Dynamik schnell reagieren zu können. Allerdings ist die\r\nnotwendige Planungssicherheit der entscheidende Faktor für einen erfolgreichen Übergang von\r\nKupfer auf Glasfaser.\r\nZentral wichtig für die Planungssicherheit ist vor allem die bereits eingangs angesprochene\r\nzeitliche Planung mit verbindlichen Meilensteinen für die einzelnen Umsetzungsschritte.\r\nAuch wenn es richtig und notwendig ist, den Migrationsprozess in einer engen Abstimmung mit der\r\nBranche anzugehen, so ist das Gigabitforum für diese kontroversen Themen nicht die richtige\r\nPlattform. Gemessen am Aufwand hat das Gigabitforum in den fünfeinhalb Jahren seines\r\nBestehens kaum Ergebnisse produziert. Das bedeutet aber nicht, dass nicht einzelne rein\r\noperative Aspekte des Kupfer-Glas-Übergangs, wie z. B. eine abgestimmte\r\nKundenkommunikation, bei der eine konsensuale Lösung der Branche sinnvoll wäre und möglich\r\nerscheint, im Gigabitforum behandelt werden können. Allerdings sollte es dann auch dafür zeitliche\r\nVorgaben geben.\r\nWeitere Maßnahmen zur Beschleunigung der Kupfer-Glasfaser-Migration\r\nNeben den im Eckpunktepapier konkret benannten gesetzgeberischen, regulatorischen und\r\ntatsächlichen Umsetzungsmaßnahmen sind flankierend weitere Maßnahmen erforderlich, die\r\nInvestitionsanreize setzen und für Planungssicherheit sorgen und damit zu einer Beschleunigung\r\ndes Glasfaserausbaus beitragen. Im Folgenden gehen wir auf die im Eckpunktepapier\r\naufgeführten Themenbereiche näher ein.\r\n21\r\n1. Gigabitförderung\r\nDamit das Gigabitförderprogramm künftig dort wirkt, wo es den größten volkswirtschaftlichen\r\nNutzen entfaltet, braucht es einen Paradigmenwechsel. Die Mittel müssen gezielter eingesetzt\r\nwerden. Dort, wo der Markt versagt und der Bedarf am größten ist. Gleichzeitig müssen die\r\nVerfahren radikal vereinfacht werden, um Kommunen und Unternehmen zu entlasten. Dazu\r\ngehört, rechtliche Spielräume konsequent auszuschöpfen und offen über unpopuläre, aber\r\nnotwendige Maßnahmen zu diskutieren.\r\nFolgende Maßnahmen könnten helfen, die Effektivität und Effizienz der Breitbandförderung\r\ndeutlich zu steigern:\r\nHöchstgrenze pro gefördertem Anschluss: Angesichts der angespannten Haushaltslage sollte eine\r\nKostenobergrenze definiert werden, bis zu der ein einzelner Anschluss gefördert wird. Wird diese\r\nGrenze überschritten, kann die digitale Teilhabe der Betroffenen stattdessen über Mobilfunk- oder\r\nSatellitenlösungen sichergestellt werden.\r\nLückenschluss-Programm drastisch vereinfachen: Das 2024 eingeführte Programm für kleine\r\nFördergebiete ist immer noch zu bürokratisch. Es sollte geprüft werden, ob auf eine Ausschreibung\r\nverzichtet werden kann oder zumindest eine freihändige Vergabe in Betracht kommt. In praktisch\r\nallen denkbaren Konstellationen wird nur das Unternehmen die verbliebenen Adressen mit\r\nFördermitteln erschließen, welches auch den Ausbau im angrenzenden Gebiet realisiert hat. Auch\r\ntechnische Auflagen und Dokumentationspflichten sowie die Förderhöchstgrenze pro Projekt\r\nsollten möglichst wegfallen.\r\nLangfristige Förderperspektive mit einer Milliarde Euro pro Jahr: Der Bund sollte eine verlässliche\r\nFörderzusage von einer Milliarde Euro jährlich geben. Das schafft Planungssicherheit für\r\nKommunen und Unternehmen.\r\nFörderung prioritär in Gebieten mit nachgewiesener Nachfrage: Fördermittel sollten bevorzugt in\r\nschlecht versorgte Gebiete fließen, in denen eine konkrete Nachfrage der Endkundinnen und\r\nEndkunden besteht.\r\nFörderauflagen auf das rechtlich notwendige Maß reduzieren: Eine umfassende Überprüfung der\r\nbestehenden Auflagen ist notwendig, um Verfahren zu vereinfachen und Beteiligte zu entlasten.\r\nAusschreibungen fair und transparent gestalten: Ausschreibungskriterien dürfen keine Anbieter\r\nbegünstigen. Diskriminierende Kriterien wie beispielsweise die Anzahl der Kooperationspartner\r\n22\r\nsollten entfallen. Zudem sollten Dumpingangebote, die weit unterhalb einer realistischen\r\nWirtschaftlichkeitslücke liegen, ohne dass es dafür eine plausible Begründung gibt, nicht\r\nberücksichtigt werden.\r\nNachfrage nach Glasfaseranschlüssen durch Gutscheine steigern: Eine Förderung in Form einer\r\nGlasfaser-Prämie für Verbraucherinnen und Verbraucher sowie kleine und mittlere Unternehmen\r\nkönnte die Nachfrage stimulieren und dabei die öffentlichen Haushalte deutlich weniger belasten\r\nals das aktuelle Förderprogramm. Insofern wäre eine Glasfaser-Prämie für Verbraucher und KMU\r\nein probates Mittel, um den freiwilligen Wechsel auf Glasfaser zu forcieren. Für die effiziente\r\nAbwicklung einer Glasfaser-Prämie über die KfW stehen etablierte Prozesse aus ähnlichen\r\nFörderverfahren zur Verfügung.\r\n2. Inhouse-Verkabelung (Netzebene 4)\r\nMit Blick auf mögliche Gesetzesänderungen im Bereich der Netzebene 4 muss aus Sicht des\r\nBREKO der Grundsatz gelten, dass nur dann eine Anpassung der gesetzlichen Regelungen\r\nerfolgen darf, wenn diese zur Investitions- und Planungssicherheit beitragen und den fairen\r\nWettbewerb unterstützen.\r\nWährend der BREKO eine Ausweitung des Ausbaurechts in Mehrfamilienfamilienhäusern, das an\r\nzwingend einzuhaltende konkrete Voraussetzungen zu knüpfen ist, unterstützt, bewertet der\r\nBREKO eine Erweiterung der bereits bestehenden Mitnutzungsansprüche in Bezug auf die\r\nInhouse-Verkabelung sehr kritisch.\r\nZu den Details unserer Position verweisen wir auf unsere ausführliche Stellungnahme, die wir zu\r\nden vom BMDS veröffentlichten Eckpunkten für eine TKG-Änderung abgegeben haben.12\r\nIII. Fazit\r\nDas Eckpunktepapier des BMDS ist ein wichtiger erster Schritt, um den Übergang von Kupfer- auf\r\nGlasfasernetze zu beschleunigen. Es adressiert die zentralen Herausforderungen und benennt\r\nkonkrete gesetzgeberische und regulatorische Maßnahmen, die für Investitions- und\r\nPlanungssicherheit sowie für Transparenz gegenüber den Endkunden unerlässlich sind.\r\n12 BREKO Stellungnahme zu den TKG-Eckpunkten des BMDS; abrufbar unter:\r\nhttps://bmds.bund.de/fileadmin/BMDS/Dokumente/Gesetzesvorhaben/BREKO_Stellungnahme_TKG_Eckpunkte-20250829.pdf.\r\n23\r\nEntscheidend ist nun die schnelle Umsetzung dieser Maßnahmen durch das BMDS und die\r\nBNetzA, flankiert durch einen verbindlichen Zeitplan und messbare Ziele. Nur so kann\r\nsichergestellt werden, dass Deutschland beim Glasfaserausbau Tempo macht, Investitionsanreize\r\ngesetzt werden, die für die notwendigen Milliardeninvestitionen sorgen, um die\r\nWettbewerbsfähigkeit des Digitalstandorts Deutschland zu stärken. Die Politik muss jetzt handeln –\r\nnational wie europäisch –, um die Weichen für einen wettbewerbsorientierten,\r\nverbraucherfreundlichen und volkswirtschaftlich notwendigen Technologiewechsel zu stellen.\r\nBerlin, 14. November 2025"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitalisierung und Staatsmodernisierung (BMDS)","shortTitle":"BMDS","url":"https://bmds.bund.de/","electionPeriod":21}}]},"sendingDate":"2025-11-14"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0011111","regulatoryProjectTitle":"Vorschläge zur Stärkung des Wettbewerbs auf dem Telekommunikationsmarkt ","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/ba/85/396949/Stellungnahme-Gutachten-SG2501170004.pdf","pdfPageCount":3,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Kurz-Stellungnahme des BREKO zu den von der Bundesnetzagentur \r\nvorgeschlagenen Leitplanken eines Verhandlungsgebotes\r\nDie Bundesnetzagentur hat am 9. Januar ihre konkretisierten Pläne zur Verlängerung der \r\nMobilfunkfrequenzen vorgestellt. Der BREKO bewertet die vorgesehenen Maßnahmen zur Förderung \r\ndes Wettbewerbs in Form von Leitplanken für das Verhandlungsgebot sehr kritisch und fordert \r\ngrundlegende Anpassungen.\r\nI. Allgemeine Kritik an den Leitplanken\r\nSeit Jahren blockieren Telekom und Co. das Angebot von leistungsstarken 5G-Tarifen für \r\nWettbewerber ohne eigenes Mobilfunknetz und das, obwohl die 5G-Netze nach eigenen Angaben der \r\nMobilfunknetznetzbetreiber weitgehend ungenutzt bleiben – ein klarer Nachteil für Verbraucher, \r\nMittelstand, Industrie und den öffentlichen Sektor. Auch Glasfaser ausbauende Unternehmen hätten \r\nweiterhin keine Chance, wettbewerbsfähige Bündelprodukte für Verbraucher und im \r\nGeschäftskundenmarkt konvergente Produkte aus Glasfaser-Internet und Mobilfunk anzubieten.\r\nAnstatt echten Wettbewerb zu fördern, hält die Bundesnetzagentur weiterhin daran fest, die \r\nMobilfunknetzbetreiber Telekom, Vodafone und Telefónica vor unliebsamer Konkurrenz zu schützen. \r\nDass die Behörde jetzt versucht, das wirkungslose Verhandlungsgebot mit Hilfe von „Leitplanken“ zu \r\nretten, zeigt, dass sie das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln offenbar nicht ernst nimmt. Die \r\nBehörde kann aber das Gerichtsurteil nicht ignorieren, da die darin aufgestellten Forderungen zur \r\nStärkung des Wettbewerbs (s. 91-92) und die gerügten Fehler (z.B. S. 49, 56, 59, 62, 70-72, 77, 80, 90 \r\n– eine Übersicht mit wesentlichen Zitaten aus den Urteilsgründen ist diesem Papier beigefügt), sich \r\nnicht nur wie ein roter Faden durch das vorherige Frequenzverfahren sondern ebenso durch das \r\naktuelle Frequenzverfahren ziehen. Demzufolge riskiert die Bundesnetzagentur durch ihr Vorgehen \r\ndie Rechtswidrigkeit auch der nun laufenden Frequenzvergabe.\r\nDie Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung wäre vor diesem Hintergrund die erforderliche \r\nund angemessene Regulierungsmaßnahme. Jedenfalls aber reichen die von der Bundesnetzagentur \r\nnun beabsichtigten Leitplanken nicht aus, den Wettbewerb im Mobilfunkmarkt zu fördern. Läge der \r\nBundesnetzagentur tatsächlich eine Förderung des Wettbewerbs am Herzen, wozu sie nach § 105 \r\nTKG verpflichtet ist, so würde sie den Wettbewerb zumindest durch die Auferlegung eines \r\nDiskriminierungsverbotes unterstützen.\r\nII. Kritik im Einzelnen:\r\nEchte Leitplanken setzen Grenzen. Die veröffentlichten Vorschläge der Bundesnetzagentur eröffnen \r\ndagegen explizit einen Graubereich und Spielräume für eine Diskriminierung von Diensteanbietern\r\ndurch die Mobilfunknetzbetreiber im Rahmen des Verhandlungsgebots.\r\nAlle der fünf genannten Leitplanken unterstellen, dass es einen legitimen Bereich von sachgrundloser \r\nUngleichbehandlung gibt (nicht abschließende Bsp: „je mehr der Eigenvertrieb(…) gegenüber den \r\nexternen Diensteanbietern grundlos bevorzugt wird, desto eher wird von einem Verstoß gegen das \r\nVerhandlungsgebot auszugehen sein“; „je schwieriger der Endkundenbestand (…) sachgrundlos zu \r\neinem neuen Vorleistungsgeber migriert werden kann, desto eher wird von einem Verstoß gegen das \r\n \r\n2\r\nVerhandlungsgebot auszugehen sein“; „Ein Indiz für eine Verletzung der Diensteanbieterregelung \r\nkönnte vorliegen, wenn die exklusive Beschaffung von Vorleistungen bei nur einem Zuteilungsinhaber \r\nsachgrundlos vorgegeben wird.“ und legitimieren dadurch Diskriminierungen. Im Übrigen bleibt offen,\r\nworan ein Diensteanbieter konkret festmachen soll, wie sehr der Eigenvertrieb eines \r\nZuteilungsinhabers bevorzugt wird. Im Umkehrschluss bedeutet diese Logik, dass \r\nMobilfunknetzbetreiber, die Diensteanbieter nicht diskriminieren, einen Wettbewerbsnachteil \r\ngegenüber den anderen hätten.\r\nMit den Vorschlägen stellt die Bundesnetzagentur Diensteanbieter schlechter als das allgemeine \r\nWettbewerbsrecht. Das GWB gewährt insbesondere unterlegenen Wettbewerbern unter bestimmten \r\nUmständen ein Diskriminierungsverbot. Ein solches droht jedoch durch die Legitimation der \r\nDiskriminierungen durch die BNetzA unterlaufen zu werden, da die sektorspezifische \r\nWettbewerbsbehörde Bundesnetzagentur im Rahmen der Leitplanken grundlose Benachteiligungen \r\nals möglicherweise zulässig betrachtet.\r\nDie Leitplanken werden auch deshalb nicht dafür sorgen, dass die bisher aufgetretenen eklatanten \r\nMängel des Verhandlungsgebots beseitigt werden, da die inhaltliche Unklarheit lediglich eine Tür für \r\nmehr Streitbeilegungsverfahren öffnet, wobei das Verhandlungsgebot ohnehin schon deswegen \r\nuntauglich ist, da es offenkundig nicht effektiv durchsetzbar ist. Dies zeigt die Betrachtung der \r\nbisherigen Schlichtungsverfahren:\r\n- Die nicht-förmlichen Schiedsverfahren, ob MVNO geeignete Diensteanbieter sind, dauerten \r\nim einen Fall 8 ½ Monate (Multiconnect, BK1-17/001-c) und im anderen Fall (Transatel, BK1-\r\n17/001-d (?)) mündeten sie nach mehreren Monaten in ein förmliches Streitbeilegungs\u0002verfahren (BK2-21/005), das zwar nach 4 Monaten abgeschlossen war, aber gleichwohl \r\nbrauchte es 11 Monate bis Transatel sich durchsetzen konnte. Das ist nicht effektiv. \r\n- Das Streitbeilegungsverfahren der Multiconnect BK2/23-002 ist das erste Verfahren zum \r\nVerhandlungsgebot, in welchem angebotene Vertragskonditionen angegriffen werden. Das \r\nVerfahren begann am 18. April 2023 und hätte (aufgrund der letzten Antragsänderung am 8. \r\nAugust 2023) spätestens am 8. Dezember 2023 beendet sein müssen – da \r\nStreitbeilegungsverfahren aufgrund gesetzlicher Vorgabe spätestens 4 Monate nach \r\nAntragseingang entschieden sein müssen (§ 212 Abs. 1 S. 3 TKG). Das Verfahren ist bereits 13 \r\nMonate (!) über der Zeit und es läuft immer noch, ohne dass ein Ende absehbar ist. Aus \r\ndiesem Grund hat Multiconnect Untätigkeitsklage vor dem VG Köln erhoben. Die \r\nAntragstellerin kann seit Verfahrensbeginn nicht weiterverhandeln.\r\nIII. Vorschläge des BREKO: Allgemeines Diskriminierungsverbot, Verbot ordentlicher \r\nKündigungen Untersagung von Weiterverkaufsverboten:\r\nStatt Leitplanken, die Diskriminierungen ausdrücklich ermöglichen und absegnen, sollte die \r\nBundesnetzagentur den Mobilfunknetzbetreibern ein echtes Diskriminierungsverbot auferlegen und \r\ndamit sicherstellen, dass Diensteanbieter nicht schlechter gestellt werden als der Eigenvertrieb der \r\nZuteilungsinhaber und der Vertrieb konzernverbundener Unternehmen. Darüber hinaus sollte durch \r\nein Verbot ordentlicher Kündigungen dafür Sorge getragen werden, dass Diensteanbieter und MVNO\r\nsich in Streitbeilegungsverfahren an die Bundesnetzagentur wenden können, ohne \r\n \r\n3\r\n„Vergeltungskündigungen“ durch die Mobilfunknetzbetreiber befürchten zu müssen. Dazu sind \r\nfolgende Maßnahmen zwingend erforderlich, die auch im Tenor entsprechend aufgegriffen werden \r\nmüssen, um Rechtsverbindlichkeit zu schaffen. Zudem sollten Weiterverkaufsverbote generell \r\nuntersagt werden.\r\n1. Verbot der ordentlichen Kündigung: Es ist eine Regelung aufzunehmen, die eine \r\nordentliche Kündigung gegenüber dem Diensteanbieter und MVNO jedenfalls während \r\nder Frequenzlaufzeit ausschließt.\r\n2. Allgemeines Diskriminierungsverbot: Diensteanbieter müssen sowohl während \r\nVerhandlungen als auch außerhalb des Verhandlungsgebots vor wettbewerblichen \r\nBehinderungen geschützt werden. Dieses Diskriminierungsverbot muss insbesondere\r\numfassen:\r\n• Vertragskonditionen: Externe Diensteanbieter und MVNO dürfen nicht schlechter gestellt \r\nwerden als der Eigenvertrieb der Zuteilungsinhaber und der Vertrieb \r\nkonzernverbundener Unternehmen. Dies muss sowohl für vertragliche, kommerzielle als \r\nauch technische Konditionen gelten.\r\n• Angemessene Vertragslaufzeiten: übermäßig kurze oder lange Vertragslaufzeiten \r\nzwischen Zuteilungsinhabern, Diensteanbietern und MVNO ohne jegliche \r\nAnpassungsmöglichkeiten zu Gunsten des Diensteanbieters oder MVNO sind verboten. \r\nDie Bundesnetzagentur hat in der Verlängerungsentscheidung eine Konkretisierung \r\nvorzunehmen, wann übermäßig kurz oder lange Vertragslaufzeiten vorliegen.\r\n• Migrationsregeln: der Endkundenbestand eines Diensteanbieters oder MVNO muss bei \r\nBeendigung eines Vorleistungsvertrages ohne Einschränkungen zu einem neuen \r\nVorleistungsgeber migriert werden können.\r\n• Exklusivitätsregeln: es ist verboten, Diensteanbieter und MVNO durch vertragliche oder \r\nkommerzielle Bedingungen ausschließlich an sich zu binden.\r\n3. Untersagung von Weiterverkaufsverboten: Weiterverkaufsverbote sollten verboten \r\nwerden. Sie beschränken den Wettbewerb künstlich und verhindern, dass der vierte \r\nNetzbetreiber oder auch im Markt tätige Diensteanbieter Teile ihrer \r\nVorleistungskontingente weiterverkaufen dürfen. Konkret würde durch eine Untersagung \r\nvon Weiterverkaufsverboten bspw. 1&1 erlaubt, ihr eigenes Netz auch mit National \r\nRoaming an Diensteanbieter zu verkaufen. Dies würde zu dem von der \r\nBundesnetzagentur gewollten Wettbewerbsimpuls im Sinne der Belebung des \r\nVorleistungsmarktes führen. Für den National Roaming gewährenden \r\nMobilfunknetzbetreiber macht es zudem keinen Unterschied, ob das Mobilfunkprodukt \r\nsodann durch 1&1 direkt oder durch einen Diensteanbieter oder MVNO an Endkunden \r\nvertrieben werden würde. Auch würde die Aufhebung des der 1&1 vertraglich \r\nauferlegten Weiterverkaufsverbotes nicht den weiteren Mobilfunkausbau der 1&1 \r\nhemmen, unterliegt 1&1 doch unabhängig davon weiter strengen \r\nAusbauverpflichtungen"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) (20. WP)","shortTitle":"BMDV (20. WP)","url":"https://bmdv.bund.de/DE/Home/home.html","electionPeriod":20}}]},"sendingDate":"2025-01-15"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0011210","regulatoryProjectTitle":"Ausgestaltung und Evaluation der Telekommunikation-Mindestversorgungsverordnung (TKMV)","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/95/64/337357/Stellungnahme-Gutachten-SG2407230008.pdf","pdfPageCount":2,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Verbändeposition zum Prüfbericht der BNetzA zur Evaluation der TKMV vom 24.06.2024 \r\n\r\n\r\nDie Verbände ANGA, Bitkom, BREKO, BUGLAS, Eco, VATM und VKU begrüßen, dass die \r\nBundesnetzagentur im Rahmen ihrer Überprüfung der \r\nTelekommunikationsmindestversorgungsverordnung (TKMV) wissenschaftliche Gutachten zur \r\nBestimmung der Mindestbandbreite in Auftrag gegeben hat, in denen vor allem die \r\nErfüllungsgrade der drei Kriterien Dienste, Mehrheit und Anreiz zu untersuchen waren.\r\nVorweg möchten wir weiterhin darauf hinweisen, dass die Branche in diesen Jahren so viel wie \r\nnoch nie zuvor investiert, um den Glasfaserausbau in Deutschland voranzutreiben. Diese \r\nEntwicklung muss bei den Festlegungen zur Grundversorgung im Rahmen des Rechts auf \r\nVersorgung mit Telekommunikationsdiensten (RaVT) unbedingt berücksichtigt werden, um \r\nnegative Auswirkungen auf den weiteren Glasfaserausbau zu verhindern.\r\nMit Blick auf die Annahmen und Ergebnisse der wissenschaftlichen Gutachten ist die von der \r\nBundesnetzagentur vorgeschlagene Erhöhung der Bandbreite auf 15 Mbit/s im Download und 5\r\nMbit/s im Upload fragwürdig. Die Sachverständigen stellen vielmehr fest, dass die \r\nBandbreitenanforderungen für Online-Dienste seit der letzten Begutachtung deutlich gesunken \r\nseien. Sie halten ebenso fest, dass die Nutzung in Mehrpersonenhaushalten keine relevanten \r\nAuswirkungen auf den Bandbreitenbedarf hat. Im Ergebnis wird daher bestätigt, dass die \r\nbestehenden Mindestanforderungen grundsätzlich ausreichend seien. Damit korrespondiert die \r\nvon der Bundesnetzagentur im Rahmen der Anhörung im Ausschuss für Digitales des Deutschen \r\nBundestages geäußerte Ansicht, dass aus den Gutachten eigentlich kein Erfordernis einer \r\nAnpassung abzuleiten sei, sodass die derzeitigen Mindestanforderungen beibehalten werden \r\nkönnten.\r\nAuch nach Maßgabe des sog. Mehrheitskriteriums ergibt sich aus dem Prüfbericht kein Bedarf \r\nfür eine Erhöhung der Bandbreite von 10 Mbit/s für die Nutzbarkeit der gesetzlich vorgegebenen \r\nDienste.\r\nEs wird vor allem hier die rechtliche Qualität des Mehrheitskriteriums nur unzureichend erkannt. \r\nDas Gesetz zielt auf der Basis des Europäischen Rechts auf eine Mindestversorgung, bei der die \r\nim Anhang des EKEK aufgeführten Dienste – ergänzt um zwei national spezifische Dienste –\r\nschlicht funktionieren müssen. Dahinter steht der Gedanke einer Digitalen Teilhabe, welche den \r\nBedürfnissen der Nutzer gerecht wird.\r\n\r\nEs wird aber gerade keine Teilhabe an dem gefordert, was Nutzer über ihre Grundbedürfnisse \r\nhinaus in Anspruch nehmen. Vielmehr begrenzt das Mehrheitskriterium die für das Funktionieren \r\nder Dienste nötigen Leistungsparameter, indem es zum Ausdruck bringt, dass vor allem die von \r\nmindestens 80 Prozent der Verbraucher genutzte Mindestbandbreite berücksichtigt werden \r\nmuss. Die rechtliche Absicherung der Digitalen Teilhabe soll gerade nicht dazu führen, dass die \r\nBerechtigten besser stehen als “normale” Nutzer.\r\nEin Wert oberhalb von 15 Mbit/s würde daher nach unserer Auffassung deutlich zu hohe\r\nAnforderungen stellen. Damit verbunden wäre eine Versorgung über die eigentliche \r\nMindestversorgung hinaus, welche nach dem europäischen Recht nur dann zulässig wäre, wenn \r\ndie Versorgung durch staatliche Finanzierung abgedeckt wäre. Solche Mechanismen sind bisher \r\njedoch nicht eingeführt.\r\nAuch über die fehlende Tragfähigkeit der Begründung hinaus halten wir eine Anhebung der \r\nMindestbandbreiten grundsätzlich für den falschen Weg. Hiermit verbunden ist voraussichtlich \r\neine erhebliche Steigerung der Zahl der als unterversorgt geltenden Haushalte und damit der \r\nAnspruchsverfahren. Zudem würde eine Anhebung zu einer deutlichen Reduzierung der \r\nEinsatzmöglichkeit drahtloser Technologien (Mobilfunk und Satellit) führen. Deren Versorgung \r\nwiederum wird Ressourcen bei den Netzbetreibern binden, vor allem in Bezug auf Planungs- und \r\nTiefbaukapazitäten. Diese Ressourcen könnten nicht für andere Bauvorhaben (gerade den \r\npolitisch gewünschten FTTH-Ausbau) verwendet werden, sodass insbesondere kurz vor der \r\nRealisierung stehende Projekte schlimmstenfalls abgesagt oder auf unbestimmte Zeit \r\nverschoben werden und stattdessen alte Kupfernetze erweitert werden müssten, die darüber \r\nhinaus nur für wenige Jahre genutzt würden. Dieses Vorgehen leistet keinerlei Beitrag für das \r\nAusbauziel für 2030. \r\nWir appellieren dringend, darauf zu achten, die eigentlichen Aufgaben im Netzausbau nicht aus \r\nden Augen zu verlieren.\r\n\r\n\r\nANGA Der Breitbandverband e. V., Reinhardtstraße 14, 10117 Berlin \r\nTel.: 030 / 2404 7739-0, E-Mail: info@anga.de \r\nBitkom e. V., Albrechtstraße 10, 10117 Berlin \r\nTel.: 030 / 27576-0, E-Mail: bitkom@bitkom.org\r\nBREKO Bundesverband Breitbandkommunikation e. V., Invalidenstraße 91, 10115 Berlin \r\nTel.: 030 / 58580-415, E-Mail: breko@brekoverband.de \r\nBUGLAS Bundesverband Glasfaseranschluss e.V., Eduard-Pflüger-Straße 58, 53113 Bonn\r\nTel.: 0228 / 909045-0, E-Mail: info@buglas.de\r\neco Verband der Internetwirtschaft e.V., Französische Straße 48, 10117 Berlin\r\nTel.: 030 / 2021567-0, E-Mail: berlin@eco.de\r\nVATM Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten e. V., \r\nReinhardtstraße 31, 10117 Berlin \r\nTel.: 030 / 505615-38, E-Mail: vatm@vatm.de\r\nVKU Verband kommunaler Unternehmen e. V., Invalidenstraße 91, 10115 Berlin\r\nTel.: 030 / 58580-0, E-Mail: info@vku.d"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) (20. WP)","shortTitle":"BMDV (20. WP)","url":"https://bmdv.bund.de/DE/Home/home.html","electionPeriod":20}}]},"sendingDate":"2024-06-24"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0014201","regulatoryProjectTitle":"Aufnahme der Glasfasertechnologie in die EU-Taxonomie","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/68/c9/393974/Stellungnahme-Gutachten-SG2501080003.pdf","pdfPageCount":3,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"BREKO-Position zur Aufnahme der Wirtschaftsaktivitäten Glasfaser ausbauender Unternehmen in die EU-Taxonomie\r\n\r\nDie über 500 im BREKO vertretenen Unternehmen sind Treiber des Glasfaserausbaus und investieren jährlich mehrere Milliarden, um in Deutschland flächendeckend eine zukunftssichere und nachhaltigen digitalen Infrastruktur zu schaffen. Mit dem Ausbau energieeffizienter Glasfasernetze leisten sie nicht nur einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Digitalen Dekade, sondern auch zur Steigerung der Nachhaltigkeit des IKT-Sektors.\r\nNachhaltigkeit hat bereits heute einen großen Einfluss auf Investitionsentscheidungen – so auch im Telekommunikationsmarkt. Viele Investoren legen Wert auf grüne und nachhaltige Investitionen und sehen Investitionen in Glasfaserinfrastruktur daher als geeignete Kapitalanlage an.\r\nIn der EU-Taxonomie-Verordnung, welche ein zentrales Instrument der EU zur Förderung der Nachhaltigkeit von wirtschaftlichen Aktivitäten ist, ist die Kerntätigkeit der Mitgliedsunternehmen des BREKO bislang nicht explizit benannt – obwohl das Ersetzen der Kupfernetze durch energieeffizientere und zukunftssichere Glasfasernetze einen erheblichen Beitrag zur Nachhaltigkeit leistet und die Glasfaser ausbauenden Unternehmen darüber hinaus als Enabler anderer Branchen, wie bspw. im Energiesektor, einen maßgeblichen Beitrag zum Umbau in ein nachhaltiges Wirtschaftssystem leisten.\r\nZwar zielt Erwägungsgrund 38 der Delegierten Verordnung (EU) 2021/2139 der Kommission darauf ab, in jedem Sektor digitale Technologien einzusetzen, die die Verringerung von Treibhausgasemissionen ermöglichen. Zusätzlich wird anerkannt, dass beim Einsatz und Betrieb elektronischer Kommunikationsnetze beträchtliche Mengen an Energie verbraucht werden und, dass hier Potenzial für eine erhebliche Verringerung von Treibhausgasen besteht. Bislang nicht berücksichtigt wurde jedoch die Tatsache, dass die Energiebilanz durch den Wechsel von Kupfer- auf Glasfasernetze erheblich gesenkt werden kann, da letztere eine deutlich höhere Energieeffizienz aufweisen. Der CO2-Fußabdruck kann zudem durch eine noch stärkere Nutzung von Open Access statt Schaffung von Mehrfachinfrastrukturen, verringert werden.\r\nAufnahme des Glasfaserausbaus, -Betriebs und Instandhaltung dringend geboten\r\nAus Sicht des BREKO ist eine Aufnahme von Ausbau, Betrieb und Instandhaltung von Glasfasernetzen als Wirtschaftsaktivitäten in das Taxonomie-Regime dringend geboten, damit die wirtschaftliche Tätigkeit und die nachhaltigen Investitionen in Glasfaser auch auf nationaler Ebene als grüne Investition anerkannt und endlich taxonomiefähig werden. Diese Änderung ist überfällig, um die aktuelle Benachteiligung der Branche zu beseitigen und dem Glasfaserausbau einen Schub zu verleihen. Vor dem Hintergrund der nationalen, aber auch europäischen Ausbauziele, und aufgrund des großen Bedarfs, in den kommenden Jahren weiteres Kapital für den Glasfaserausbau zu gewinnen, sprechen wir uns für eine möglichst zeitnahe Erweiterung der Taxonomie aus.\r\nErklärung von Budapest folgen und Bürokratie im ESG-Reporting abbauen\r\nAnfang November 2024 hat sich der Europäische Rat im Rahmen der Erklärung von Budapest für einen „revolutionären Vereinfachungsprozess, der für einen klaren, einfachen und intelligenten Regelungsnahmen für Unternehmen sorgt“ ausgesprochen, der „den Verwaltungs-, Regulierungs- und Meldeaufwand, insbesondere für KMU, drastisch verringert“. Dazu sollen im ersten Halbjahr 2025 konkrete Vorschläge zur Verringerung der Berichtspflichten um mindestens 25 Prozent vorgelegt werden. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen benannte in Reaktion auf den Vorschlag des Rats hin die ESG-Berichterstattungen als einen Bereich, welcher durch eine „Omnibus“ Regulierung vereinfacht werden solle.\r\nAus Sicht des BREKO ist der Vorstoß des Europäischen Rats ebenso wie die Reaktion der Kommissionspräsidentin mit Blick auf die Vereinfachung des Regimes der Nachhaltigkeitsberichterstattung ausdrücklich zu begrüßen. Bereits heute stellen die Berichtspflichten Unternehmen vor große Herausforderungen, welche in den kommenden Jahren auch kleine und mittelständische Unternehmen betreffen werden.\r\nVor dem Hintergrund des deklarierten Ziels, die ESG-Berichterstattungen zu vereinfachen, appellieren wir daran, die Vereinfachung auch mit Blick auf die EU-Taxonomie anzuwenden. So arbeitet die Kommission derzeit an der Erstellung eines Verhaltenskodex über gemeinsame Indikatoren zur Messung des Umwelt-Fußabdrucks für elektronische Kommunikationsnetze. Dieser Verhaltenskodex soll perspektivisch als ein Referenzdokument dienen, sofern die Wirtschaftsaktivität des Ausbau elektronischer Kommunikationsnetze Eingang in das EU-Taxonomie-Regime findet.\r\nAus Sicht des BREKO ist der Verhaltenskodex in seiner aktuellen Entwurfsform ungeeignet, um das Ziel, Investitionen in die klimafreundliche Bereitstellung von Telekommunikationsdienstleistungen über Glasfasernetze schnell zu fördern. Nicht nur werden im Verhaltenskodex granulare Abgrenzungen der jeweiligen Netzwerksegmente vorgenommen, über deren jeweiligen Energieverbrauch in Abgrenzung unternehmensseitig keine Kenntnis besteht. Auch wird eine Reihe an internationalen Normen und Standards aufgeführt, gemäß derer Nachweise erbracht werden sollen. Sämtliche Daten zu erfassen und deren Einhaltung gemäß der Vielzahl an vorgegebenen Normen nachzuweisen, stellt die Unternehmen vor noch größere bürokratische Herausforderungen, weshalb wir eine Verankerung des Verhaltenskodex in eine Delegierte Verordnung zur EU-Taxonomie strikt ablehnen.\r\nEU-Taxonomie schlank und unbürokratisch erweitern\r\nVor dem Hintergrund des dringend erforderlichen Kapitals für den weiteren Glasfaserausbau und die zeitgleichen großen bürokratischen Herausforderungen, die die Glasfaser ausbauenden Unternehmen insbesondere in den kommenden Jahren zu stemmen haben, plädieren wir ähnlich wie bei anderen Wirtschaftsaktivitäten für die Aufnahme einer schnellen, schlanken und möglichst unbürokratischen Lösung. Diese sollte mit Blick auf die Technischen Bewertungskriterien zur Vermeidung erheblicher Beeinträchtigungen dort, wo angemessen, wie bei anderen Wirtschaftsaktivitäten auch auf die Anhänge der einschlägigen\r\nDelegierten Verordnungen verweisen. Eine Ergänzung des Kapitels 8 „Information und Kommunikation“ der Delegierten Verordnung (EU) 2021/2139 könnte wie folgt lauten:\r\n\r\n8.3 Ausbau, Betrieb und Instandhaltung von Glasfasernetzen\r\nBeschreibung der Tätigkeit\r\nAusbau, Betrieb und Instandhaltung von Glasfasernetzen, die zur Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten genutzt werden.\r\nDie Wirtschaftstätigkeiten in dieser Kategorie können gemäß der mit Verordnung (EG) Nr. 1893/2006 aufgestellten statistischen Systematik der Wirtschaftszweige mehreren NACE-Codes, insbesondere K61.10, K61.20 und F 43.21 zugeordnet werden.\r\nTechnische Bewertungskriterien\r\n• Wesentlicher Beitrag zum Klimaschutz\r\n1. Durch den Ausbau und Betrieb von Glasfasernetzen wird eine Netzinfrastruktur zur Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten aufgebaut, die ein erhebliches Energieeinsparpotenzial im Vergleich zur energieintensiven Kupfernetzinfrastruktur aufweist. Glasfasernetze können eine um ein Vielfaches größere Datenmenge bei gleichem Energieverbrauch transportieren und leisten somit einen Beitrag zur Verringerung der Emissionen des IKT-Sektors.\r\n2. Glasfasernetze bilden die Basis der Digitalisierung anderer Branchen und ermöglichen die Bereitstellung und Übertragung von Daten in Echtzeit, welche wiederum für Analysen zur Senkung der Treibhausgasemissionen weiterer Sektoren eingesetzt werden können.\r\n• Vermeidung erheblicher Beeinträchtigungen\r\n1) Anpassung an den Klimawandel\r\na) Die Tätigkeit erfüllt die Kriterien in Anlage A zu diesem Anhang.\r\n2) Nachhaltige Nutzung und Schutz von Wasser- und Meeresressourcen\r\na) Keine Angabe\r\n3) Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft\r\na) Die verwendeten Geräte enthalten keine in Anhang II der Richtlinie 2011/65/EU aufgeführten Stoffe, die Beschränkungen unterliegen, es sei denn, die im genannten Anhang aufgeführten Konzentrationshöchstwerte in homogenen Werkstoffen in Gewichtsprozent werden nicht überschritten. Es liegt ein Abfallbewirtschaftungsplan vor, der das Recycling von Elektro und Elektronikgeräten in größtmöglichem Umfang am Ende ihrer Lebensdauer gewährleistet, unter anderem durch vertragliche Vereinbarungen mit Recycling-Partnern, Berücksichtigung in Finanzprognosen oder offizielle Projektdokumentation. Am Ende ihrer Lebensdauer werden die Geräte einer Vorbereitung zur Wiederverwendung, zur Verwertung oder zum Recycling oder einer ordnungsgemäßen Behandlung, einschließlich der Entfernung aller Flüssigkeiten und einer selektiven Behandlung, gemäß Anhang VII der Richtlinie 2012/19/EU, unterzogen.\r\n4) Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung\r\na) Keine Angabe\r\n5) Schutz und Wiederherstellung der Biodiversität und der Ökosysteme\r\na) Keine Angabe"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) (20. WP)","shortTitle":"BMDV (20. WP)","url":"https://bmdv.bund.de/DE/Home/home.html","electionPeriod":20}}]},"sendingDate":"2024-12-15"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0018388","regulatoryProjectTitle":"Anpassung der StVO für Maßnahmen zur Beschleunigung und Vereinfachung des Mobilfunk- und Festnetzausbaus mithilfe verkehrsrechtlicher Anordnungen ","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/33/f7/587405/Stellungnahme-Gutachten-SG2507180020.pdf","pdfPageCount":2,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Verkehrsrechtliche Anordnungen (VAO): Status quo und Vorschläge zur\r\nVerfahrensbeschleunigung\r\n1. Problembeschreibung\r\nVor der Durchführung von Bauarbeiten im Straßenbereich für den Festnetz- und\r\nMobilfunkausbau sind verkehrsrechtliche Anordnungen (VAO) gem. § 45 Abs. 6 StVO bei den\r\nörtlichen Straßenverkehrsbehörden einzuholen. Durch eine VAO wird geregelt, wie die\r\nBaustellen verkehrlich abzusichern sind.\r\nAllein bei bundesweit tätigen Telekommunikationsunternehmen (TKU) erreicht die Gesamtzahl\r\nder in einem Jahr einzuholenden VAO für den Regelausbau schnell einen 5-stelligen\r\nBereich. Aber auch für regional tätige TKU ist jährlich eine Vielzahl von VAO einzuholen. Die\r\ndurchschnittliche Bearbeitungszeit von VAO-Anträgen für die Umsetzung von Glasfaserund\r\nMobilfunkausbauprojekten liegt bei 3 bis 6 Wochen. Teilweise müssen Unternehmen\r\njedoch bis zu 20 Wochen auf die VAO warten. In größeren Städten und Ballungsgebieten ist\r\nsie oftmals länger als in kleinen Kommunen. Die Bearbeitungszeit verlängert sich z. T. auch\r\ndort, wo weitere Instanzen (z.B. Baumpfleger) involviert werden müssen.\r\nSind TK-Leitungen gestört, sind die TKU qua § 58 TKG zur „unverzüglichen“ Entstörung\r\nverpflichtet (§ 58 TKG regelt zudem, dass TK-Kunden 2 Kalendertage nach Störungsmeldung\r\nAnspruch auf Entschädigung haben). Dies erfordert i. d. R. Tiefbauarbeiten im Verkehrsweg,\r\nsodass nach der bisherigen Rechtslage VAO beantragt werden müssen. Bei bundesweit\r\ntätigen TKU beläuft sich die Gesamtzahl der allein für Entstörungen beantragten VAO\r\njährlich ebenfalls auf einen 5-stelligen Bereich. Die durchschnittliche Bearbeitungszeit\r\nzwischen Antrag und VAO-Erteilung liegt hier bei mehreren Tagen, mit Ausreißern von\r\nmehreren Wochen (regional zum Teil sehr unterschiedlich) – und somit bereits jenseits der\r\ngesetzlichen Entstörfrist. Tritt eine Störung an oder kurz vor einem Wochenende oder Feiertag\r\nauf, beginnt die Bearbeitung des VAO-Antrags i.d.R. erst danach. Hinzu kommt, dass ein\r\nTechniker durch das „auf die VAO warten müssen“ mind. zweimal die Störungsstelle anfahren\r\nmuss: Zunächst zur Auskundung der Störungsstelle, sowie ein zweites Mal zur Behebung der\r\nStörung, nach Vorliegen der VAO.\r\nAber nicht nur bei der möglichst schnellen Entstörung, sondern auch im Vorfeld geplanter\r\nFestnetz- und Mobilfunkausbauprojekte führt die verzögerte Erteilung von VAO zu einer\r\nerheblichen Planungsunsicherheit und verzögert den Ausbau insgesamt. Die lange Wartezeit\r\nfür die Genehmigung von VAO hat aus unserer Sicht verschiedene Gründe: Neben\r\nPersonalmangel und fehlendem Know-How bei den Bearbeitern in der Verwaltung, fehlt es in\r\nder Regel auch an Standards für die Antragsstellung und Bearbeitung. Zudem wird bislang zu\r\nwenig auf digitalisierte Antragsverfahren gesetzt. Wir beobachten aber leider auch, dass einige\r\nKommunen die Erteilung einer VAO nutzen, um über das TKG hinausgehende Forderungen\r\ndurchzusetzen. So kommt es z. B. immer wieder vor, dass die Wegebaulastträger den Einsatz\r\nbestimmter Unternehmen oder bestimmter Trassen vorschreiben, weil sie sonst die VAO nicht\r\nerteilen.\r\n2\r\n2. Wie wird damit in der Praxis bisher verfahren?\r\nZ. T. wurden und werden von einzelnen Straßenbehörden sog. Jahresgenehmigungen mit unterschiedlichem Regelungsgehalt erteilt. Vorteil ist, dass diese i.d.R. die Bearbeitungszeit verkürzen. Nachteil: Z. T. wird offenbar die Rechtmäßigkeit solcher Jahresgenehmigungen in Frage gestellt, zumindest dann, wenn sie als “Dauer-VAO” ausgestaltet ist. Jahresgenehmigungen stellen meist aber lediglich eine Art „VAO-Rahmen“ dar, der nach wie vor erfordert, dass das TKU nicht nur den konkreten Zeitraum und Ort der Baumaßnahme (Stadtteil X, Straßen a-m) beantragen muss, sondern auch die Erteilung des konkreten (individuellen) Absperrplans abwarten muss.\r\n3. Lösungsvorschlag zur Verfahrensbeschleunigung für VAO\r\nDie Straßenverkehrsordnung sollte dahingehend geändert werden, dass VAO nach Ablauf einer Anzeigefrist als erteilt gelten mit der Maßgabe, dass die Baustellen dann nach standardisierten Vorgaben (“Regelabsperrpläne” nach RSA21) gesichert werden. Damit könnten die Baumaßnahmen entsprechend zügig durchgeführt werden. Die entsprechenden Regelabsperrpläne sollten dabei auf das notwendige Schutzniveau beschränkt werden. Für dringende Instandhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten an TK-Linien (Wartung/Wiederherstellung) sollte gar keine verkehrsrechtliche Anordnung (VAO) i.S.d. § 45 Abs. 6 StVO mehr notwendig sein (Absperrung allein nach Regelabsperrungsplänen nach RSA21). Die Erteilungsfristen der VAO stehen insofern im Widerspruch zu den Leistungspflichten des TKG und den AGB-Verträgen mit Kunden und Kundinnen.\r\nHilfsweise könnte auch eine Beleihungsmöglichkeit in § 45 StVO aufgenommen werden. Damit wären die für die Planung von Ausbauprojekten eingesetzten Unternehmen (Planungsbüros) als „Beliehene“ in der Lage, die VAO selbst zu erlassen.\r\nBeide Lösungsvorschläge entlasten die Verwaltung und tragen zu einem schnellen Festnetz- und Mobilfunkausbau sowie einer zügigen Entstörung der TK-Linien bei.\r\n\r\n\r\nBREKO Bundesverband Breitbandkommunikation e. V.,\r\nInvalidenstraße 91, 10115 Berlin\r\nTel.: 030 58580-415, E-Mail: breko@brekoverband.de"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) (20. WP)","shortTitle":"BMDV (20. 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(BREKO) bedankt sich für die Möglichkeit zu den Eckpunkten für ein Gesetz zur Änderung des TKG und zur Verbesserung der telekommunikationsrechtlichen Rahmenbedingungen für den TK-Netzausbau Stellung nehmen zu dürfen.\r\nDer BREKO vertritt als Telekommunikations-Branchenverband die Interessen von 520 Unternehmen, darunter mehr als 260 Netzbetreibern, die Glasfasernetze bauen und betreiben. Im Jahr 2024 haben die BREKO-Netzbetreiber, zu denen sowohl bundesweit tätige Anbieter als auch regionale Unternehmen und Stadtwerke gehören, 4,9 Mrd. Euro in den Netzausbau investiert. Die Mitglieder des BREKO sind für knapp 60 Prozent der realisierten Homes-Passed-Glasfaseranschlüsse, 70 Prozent der realisierten Homes Connected-Glasfaseranschlüsse und knapp 75 % der aktiv genutzten Homes Activated-Glasfaseranschlüsse und damit für den Großteil des Glasfaserausbaus in Deutschland verantwortlich1 und wollen auch in den nächsten Jahren Milliarden in den Ausbau investieren. Dazu benötigen die Unternehmen insbesondere Maßnahmen, die für Investitions- und Planungssicherheit sorgen und bürokratische Hürden reduzieren.\r\nI. Allgemeine Bewertung\r\nDer BREKO begrüßt und unterstützt das mit den vorgeschlagenen Eckpunkten verfolgte Ziel, den Glasfaser- und Mobilfunkausbau in Deutschland mit gesetzgeberischen Maßnahmen zu vereinfachen und beschleunigen. Gleichzeitig begrüßt der BREKO auch den mit den Eckpunkten verfolgten Weg, schon vor einem Referentenentwurf darüber zu diskutieren, welche gesetzgeberischen Maßnahmen sinnvollerweise ergriffen werden sollten. Mit Blick auf den aktuellen Stand des Glasfaserausbaus in Deutschland2 plädiert der BREKO dafür, die geplanten Gesetzesänderungen ausschließlich auf Maßnahmen zu beschränken, die positive Anreize für weitere Investitionen in den Netzausbau setzen, Verwaltungsverfahren vereinfachen und bestehende Bürokratie abbauen. Vor diesem Hintergrund bewertet der BREKO einzelne Vorschläge des Eckpunktepapiers, wie die Ausweitung der gesetzlichen Mitnutzungsansprüche samt pauschaler Mitnutzungsentgelte kritisch.\r\nMit Blick auf die parallel laufende Diskussion zum Digital Networks Act (DNA) der EU, die eine grundlegende Aktualisierung und Überarbeitung des EU-Rechtsrahmens und eine Harmonisierung der Kundenschutzregelungen innerhalb der EU zum Ziel haben, raten wir dringend davon ab, das geplante Gesetzgebungsverfahren dazu zu nutzen die Kundenschutzregelungen im TKG anzupassen. Dies würde eine Vorwegnahme der auf europäischer Ebene zu führenden Diskussion bedeuten.\r\n\r\n1 BREKO Marktanalyse 2025, S. 12, abrufbar unter. https://brekoverband.de/aktuelles/breko-marktanalyse/\r\n2 Ebenda, S. 9 f.\r\n\r\nWir weisen darauf hin, dass die Anpassungen in Bezug der Abbindung von Inhaus-Verkabelungen bisher sachlich nicht abgeschichtet sind. Sämtliche Ausführungen sprechen derzeit von Endnutzern und Gebäuden. Diese Formulierungen umfassen Privat- wie Geschäftskunden. Die bisherigen Diskussionen in Bezug der NE4-Anbindung erfolgen zu Anbindungen von Mehrfamilienhäusern. Aus diesem Grund ist voranzubringen, dass Änderungen im Gesetz in diesem Bezug auf Wohn- bzw. Mischnutzungsgebäude angepasst werden. Die Anbindung von Geschäftskunden und Industriestandorten erfolgen auf Basis von Einzelanbindungen und sollten nicht in diesem Kontext diskutiert werden.\r\nIm Folgenden gehen wir auf die einzelnen im Eckpunktepapier enthaltenen Themenkomplexe näher ein und machen zudem weitere Vorschläge für gesetzgeberische Anpassungen, die effektive Investitionsanreize setzen bzw. zu Vereinfachungen im Ausbau führen.\r\n\r\nII. Im Einzelnen\r\n1. Gigabit Infrastructure Act (GIA)\r\na. Umsetzung von Art 3 Abs. 6 GIA\r\nDer BREKO begrüßt, dass das BMDS plant, von der im GIA eröffneten Möglichkeit Gebrauch zu machen, Ansprüche auf Mitnutzung passiver Infrastruktur abzulehnen, wenn tragfähige Alternativen angeboten werden. Denn als tragfähige Alternative haben sich bereits aktive Vorleistungsprodukte im Telekommunikationsmarkt weiter stärker etabliert, als das seinerzeit bei der Verabschiedung des GIAs der Fall war. Beispiele hierfür sind zahlreiche Open Access Kooperationen verschiedener Telekommunikationsanbieter und somit eine höhere Anbieterauswahl für die Endkunden.\r\nDie Ausnahmeregelung ist zudem auch notwendig, um strategischen Missbrauch auszuschließen und Investitionsrisiken zu reduzieren, da der Zugang zur bestehenden passiven Infrastruktur insbesondere vom marktmächtigen Unternehmen Deutsche Telekom genutzt werden könnte, um einen strategischen Überbau von Glasfasernetzen bis in die Netzebene 4 umzusetzen.\r\nGleichwohl sollte das BMDS bei der konkreten Umsetzung, die zu eng gefasste Formulierung des GIA im TKG klarstellend nachbessern. Dies gilt einerseits für die Regelung, dass die tragfähigen Alternativen zum Zugang zu physischen Infrastrukturen „vom selben Netzbetreiber“ angeboten werden. Bei Konzernunternehmen muss die Möglichkeit bestehen, dass auch andere Konzernunternehmen die alternativen Vorleistungsprodukte anbieten. Anderseits sollte bei der Umsetzung der Regelung klargestellt werden, dass „das gleiche Abdeckungsgebiet“ nicht bedeuten kann, dass bei einem Zugangsanspruch, der nur einen Teilbereich des Ausbaugebiets erfassen würde, der Ablehnungsgrund nicht geltend gemacht werden könnte.\r\n\r\n3\r\nb. Transparenzvorgaben zu geplanten Bauarbeiten (Baustellenatlas)\r\nDer BREKO bewertet die Vorschläge zur Umsetzung der Transparenzvorgaben zu geplanten Bauarbeiten (Art. 6 GIA) aus zwei Gründen kritisch.\r\nEine umfassende Vorgabe, alle geplanten Bauarbeiten vorab in einem Baustellenatlas öffentlich bekannt zu machen, würde weitere Anreize für einen strategischen Doppelausbau/Überbau von Glasfasernetzen durch marktmächtige Unternehmen schaffen und gerade zu dazu ermutigen, gezielt für Investitionsunsicherheit zu sorgen. Daher plädiert der BREKO dafür, die Vorgaben des GIA restriktiv umzusetzen und die Transparenzvorgaben ausschließlich auf ganz oder teilweise öffentlich finanzierte Bauarbeiten zu beschränken. Das würde auch der Gesetzessystematik des GIA entsprechen, da ein Koordinierungsanspruch schon grundsätzlich nur dann entsteht (sofern keine Ablehnungsgründe vorliegen), wenn die Bauarbeiten ganz oder teilweise öffentlich finanziert sind (Art. 5 Abs. 2 GIA). Eine weitergehende Auslegung würde zusätzliche Bürokratie schaffen, ohne, dass ein sachlicher Grund dafür vorliegen würde.\r\n\r\nHinsichtlich der konkreten Umsetzung spricht sich der BREKO für eine Lösung aus, die zusätzliche bürokratische Belastungen für die Unternehmen ausschließt. Bei der vom BMDS vorgeschlagenen dezentralen Umsetzung, müssen zwingend einheitliche Datenlieferungsvorgaben festgeschrieben werden, um unterschiedliche Bedingungen in den einzelnen Bundesländern zu verhindern.\r\nc. Erweiterung des Gigabit-Grundbuchs\r\n\r\nInsbesondere im Hinblick auf die in den letzten Jahren massiv gestiegenen Sicherheitsrisiken und Bedrohungslagen aufgrund der sich veränderten geopolitischen Lage, rät der BREKO dringend davon ab, den Informationsumfang im Infrastrukturatlas (ISA) weiter zu erhöhen. Losgelöst davon betrachtet der BREKO die zentrale Datenspeicherung bei der Bundesnetzagentur, insbesondere auch mit Blick auf den sehr weit gefassten Kreis der Einsichtnahmeberechtigten, als äußerst kritisch und spricht sich stattdessen für die Etablierung eines dezentralen Infrastrukturatlas (dISA) aus.3\r\n\r\n3 https://brekoverband.de/2024/02/02/dezentraler-infrastrukturatlas-ein-strategiepapier-zur-sicheren-und-effizienten-verwaltung-von-infrastrukturinformationen/\r\n\r\n\r\n4\r\nMit der Übernahme des Konzepts eines dISA würde die Bundesregierung einen wesentlichen Schritt im Sinne einer sicheren Datenhaltung und Datennutzung gehen, mit dem den Verpflichtungen bzgl. der Informations- und Datenbereitstellung aus den einschlägigen Regelungen (TKG, GIA, Europäischer Kodex für elektronische Kommunikation) sowie den Anforderungen an eine hohe Resilienz und Sicherheit (KRITIS-Dachgesetz, NIS2-Umsetzungsgesetz) Rechnung getragen würde.\r\nd. Mindestvorgaben für gebäudeinterne Glasfaserinfrastrukturen\r\n\r\nZur Erfüllung der Mindestvorgaben für den Anwendungsbereich der Ausstattungsverpflichtung gemäß Art. 10 Abs. 1 bis 3 GIA hält der BREKO grundsätzlich die Verlegung von vier Fasern pro Wohneinheit für sinnvoll. Dabei ist aber unbedingt zu berücksichtigen, dass die Pflicht zur Durchkonfektionierung auf eine Faser beschränkt werden muss, um eine schnelle und wirtschaftliche Konnektierung zu erlauben. Eine darüber hinausgehende Vorgabe der (prophylaktischen) Durchkonfektionierung einer zweiten Faser wäre unverhältnismäßig und auch im Verhältnis zu den Kosten einer Umschaltung der bereits genutzten Faser wirtschaftlich unangemessen.\r\n\r\nDie Einführung verbindlicher Mindeststandards gemäß Art. 10 Abs. 4 und 5 GIA ist zu begrüßen. Einheitliche technische Standards können dazu beitragen die Effizienz der Errichtung und des Betriebs von gebäudeinternen Glasfaserstrukturen zu steigern. Die technischen Standards sind dabei in einer gesonderten Richtlinie festzulegen. Wichtig ist jedoch, dass die Vorgaben lediglich für Neubauten und bei umfangreichen Renovierungen gelten. Für Bestandsgebäude ist ein größeres Maß an Flexibilität erforderlich. Hier kann der Standard zwar vereinbart werden, sollte jedoch nicht verbindlich gelten.\r\nAuch aus Sicht der Endnutzer ergibt sich ein ureigenes Interesse an einer entsprechenden Ausstattung der gebäudeinternen Infrastruktur mit Glasfaser, um so zukunftssichere Technologie nutzen zu können.\r\n2. Regelungen zu Ausbau und Mitnutzung der gebäudeinternen Netzinfrastruktur (Verkabelung)\r\na. Glasfaserbereitstellungsentgelt\r\n\r\nDer BREKO bewertet es positiv, dass das BMDS eine Optimierung der Regelungen des bisher in der Praxis noch zu wenig genutzten Glasfaserbereitstellungsentgeltes (GFBE) vornehmen möchte. Die Erhöhung der maximalen umlagefähigen Kosten auf 960 EUR brutto durch eine Verlängerung des Erhebungszeitraums ist aus Sicht des BREKO aufgrund der\r\n\r\n5\r\nin den letzten Jahren seit in Kraft treten des GFB deutlich gestiegenen Ausbaukosten für den Netzebene-4-Ausbau praxisgerecht, wenngleich für den Ausbau, je nach Konstellation deutlich höhere Kosten anfallen.4 In diesem Zusammenhang war in Bezug auf die Festlegung der bestehenden Höhe des GFB kritisch, dass diese ohne eine vertiefende Betrachtung der entstehenden Ausbaukosten erfolgt ist.\r\n\r\nUm eine Nutzung des GFB in der Praxis attraktiver zu machen und die gewünschte Anreizwirkung zu erreichen, sehen wir, dass darüber hinaus folgende Punkte gelöst werden sollten:\r\nDer BREKO begrüßt die geplante Streichung der sog. aufwändigen Maßnahme und die damit verbundene Pflicht zur Einholung von drei Angeboten. Damit wird ein erster Schritt zur Entbürokratisierung des Glasfaserbereitstellungsentgelts unternommen.\r\n\r\nEbenfalls grundsätzlich positiv bewertet der BREKO die Einführung eine einmaligen Zugangsentgeltes. Die vorgeschlagene Höhe von 60 EUR netto ist allerdings nicht kostendeckend, da das Entgelt alle Kosten für Auf- und Abschaltung umfassen muss. Dies gilt jedenfalls für die Fälle, bei denen mehrere Anbieter eine zu verknüpfende NE3-Einführung im oder am Gebäude haben und die Netzverbindung „händisch“ vor Ort erfolgen muss. In dieser Konstellation sind für den Betreiber der Netzebene 4 zwei Vor-Ort-Termine (am Tag der Aufschaltung des Nachfragers und bei der Netztrennung) notwendig. Wir erachten daher eine Erhöhung des einmaligen Zugangsentgeltes auf 100 EUR als sachgerecht.\r\nKritisch bewertet der BREKO, dass das GFB im Fall von Neubauten nicht anwendbar sein soll. Trotz der Sicherstellungsverpflichtung besteht die Herausforderung, den Netzebene 4-Ausbau letztlich wirtschaftlich zu realisieren. In diesem Sinne ist eine kostenlose Bewerkstelligung von Open Access im Falle einer Nutzung des GFB ebenfalls als kritisch anzusehen. Service, Wartung und Entstörung wie zum Beispiel bei Beschädigungen der Dosen oder der Leitungsinfrastruktur (bspw. durch Bohrungen oder Arbeiten an weiteren Versorgungsleitungen) bergen in jedem Fall Kosten, sodass es keine Infrastruktur gibt, welche kostenfrei ist.\r\n\r\nDie Auferlegung eines Mindeststandards (s. dazu bereits oben unter 1. d) ist nachvollziehbar. Die angedachte Verlängerung des GFBE um weitere 5 Jahre ist unseres Erachtens sinnvoll. Um Anbietervielfalt zu gewährleisten, ist aus unserer Sicht das Angebot von aktiven Vorleistungsprodukten angemessen und ausreichend. Das ist im Massengeschäft im Übrigen auch praktikabler als das Umstecken physischer Verbindungen\r\n\r\n4 BREKO Marktanalyse 2025, S. 21.\r\n\r\n6\r\nb. Errichtung gebäudeinterner Glasfaserinfrastruktur durch TKU (Wohnungsstich)\r\nDer Glasfaser-Inhaus-Ausbau erfolgt prioritär in Kooperation zwischen Gebäudeeigentümer und Telekommunikationsunternehmen.\r\nGrundlage von Kooperationen sind beidseitig bindende Vereinbarungen zwischen Gebäudeeigentümer und Telekommunikationsnetzbetreibern. Partnerschaftliche Ausbaukooperationen schaffen nicht nur Motivation, sondern bieten die Möglichkeit, das Risiko für teils enorme Investitionen erheblich zu minimieren. Es darf keine gesetzliche Regelung geschaffen werden, die diesen Vorrang von kooperativen vertraglichen Lösungen aushebelt oder umgeht.\r\nEs gibt allerdings in der Praxis Konstellationen, in denen Gebäudeeigentümer den Glasfaser-Inhaus-Ausbau trotz bisher fehlender Glasfaser-Inhaus-Verkabelung verweigern oder auf Anfragen nicht reagieren. In dieser Konstellation ist eine gesetzliche Erweiterung der bestehenden Regelung sinnvoll, da in Fällen in denen Mieterinnen und Mieter einen Ausbau wünschen, der Gebäudeeigentümer dem Ausbau aber nicht zustimmt, ein Vollausbau des Gebäudes aktuell nicht möglich ist. Vielmehr besteht nur die Möglichkeit einzelne Wohneinheiten anzuschließen. Um in diesen Fällen zukünftig statt eines ineffizienten und wirtschaftlich nicht tragfähigen Teilausbaus einen Vollausbau zu ermöglichen, der auch im Interesse der Gebäudeeigentümer sein sollte, da zusätzliche Bauarbeiten entfallen, könnte § 145 TKG konditioniert um eine Ausnahmeregelung ergänzt werden. Elementar ist es eine Regelung zu schaffen, die jegliches strategisches Missbrauchspotenzial von vornherein ausschließt.\r\nEin pauschales, unkonditioniertes Ausbaurecht birgt die Gefahr, dass sich die bestehende Überbauproblematik in die MFH überträgt, da die Telekom bei einer pauschalen Duldungspflicht des Gebäudeeigentümers einen bereits angekündigten Inhouse-Ausbau von Wettbewerbern strategisch torpedieren und diesem zuvorkommen könnte oder es gar zu einem Inhouse-Doppelausbau kommt. Zudem könnte es zu einem ausschließlichen Ausbau oder einer „Reservierung“ der Netzebene 4 kommen, um einen Glasfaserausbau inkl. der Netzebene 3 (Zugangsnetz von der Vermittlungsstelle bis zu den Gebäuden) durch andere Unternehmen zu verhindern.\r\n\r\nInsofern stimmt der BREKO mit dem BMDS überein, dass das Ausbaurecht zwingend an konkrete Voraussetzungen zu knüpfen ist. Bezüglich der vom BMDS vorgeschlagenen Voraussetzungen sieht der BREKO in Bezug auf die Fristen und die konkrete Ausgestaltung der Bedingungen noch Änderungsbedarf.\r\n\r\n7\r\nVorschlag des BREKO zur Umsetzung eines an konkrete Voraussetzungen geknüpftes Glasfaser-Vollausbaurechts in Mehrfamilienhäusern:\r\n\r\n- Es bestehen keine konkreten Verhandlungen oder Ausschreibungen seitens des Gebäudeeigentümers mit Teilnahme eines TKU bzw. es besteht kein beidseitig bindender Vertrag zwischen einem Gebäudeeigentümer und einem anderen TKU, oder eine anders gelagerte zeitliche Ausbauplanung des Gebäudeeigentümers mit einem TKU. Der Vertrag sollte ein Ziel für den Abschluss des NE4-Glasfaserausbaus enthalten (max. 36 Monate, s.u.)\r\n- Eine Ausbauanfrage wurde seitens des Gebäudeeigentümers abgelehnt oder blieb neun Monate unbeantwortet\r\n- TKU baut auf eigene Kosten und innerhalb einer Frist von 12 Monaten vollständig aus\r\n- Ein Vollausbau wird angeboten (destruktiver Single-Line-Ausbau muss verhindert werden)\r\n- Nachweis mindestens eines (Wholesale-) Kunden im Gebäude, der einen Glasfaser-Tarif abgeschlossen hat\r\n- Mindeststandard in Form der Verlegung von vier Fasern pro Wohneinheit, wobei unbedingt zu berücksichtigen ist, dass die Pflicht zur Durchkonfektionierung auf eine Faser beschränkt wird\r\n- Definierter Hausübergabepunkt auf steckbaren Kupplungen\r\n- Offener Zugang zum Gebäudenetz zu fairen, diskriminierungsfreien Bedingungen auf Basis des geltenden TKG, ergänzt um die Möglichkeit der Ablehnung eines Mitnutzungsanspruchs sofern analog Art. 3 Abs. 6 GIA eine tragfähige Alternative angeboten wird\r\n- Der FTTH-Ausbau (NE3 und NE 4) nicht bereits verbindlich von einem anderen Telekommunikationsunternehmen oder dem Eigentümer selbst angekündigt wurde und der Ausbau nicht innerhalb von 36 Monaten erfolgt. Die Anforderungen an die Nachweispflicht für einen geplanten Ausbau innerhalb von 36 Monaten sollten klar und praxistauglich definiert werden. Vor allem ist es wichtig, nicht nur die Fallgruppe eines bereits vereinbarten Glasfaserausbaus einzubeziehen, sondern dem Eigentümer auch eine gewisse Zeitspanne einzuräumen, in der ein solcher Ausbau nach der Zugangsanfrage vereinbart werden kann. Sinnvoll erscheint hier eine Zeitspanne von 6 Monaten, um Rechtsunsicherheiten zu vermeiden.\r\n- Der Ausbau der Netzebenen 3 und 4 muss miteinander korrelieren, um eine effiziente und nachhaltige Infrastrukturentwicklung zu gewährleisten. Es ist zwingend zu vermeiden, dass im Rahmen der Duldungspflicht\r\n\r\n8\r\nMehrfamilienhaus-Bestände durch einen reinen NE4 Ausbau einseitig angeeignet werden, ohne dass der ausbauende Netzbetreiber auch die NE3-Anbindung vornimmt oder für diese über einen Kooperationspartner sorgt.\r\n- Kein FTTH-Netz (NE 3 und NE 4) bereits vorhanden - das Recht zum Vollausbau gilt nur für den Erstausbau einer vollständigen Glasfaserinfrastruktur\r\nc. Regelungen zur Mitnutzung der Verkabelung und Mitnutzungsentgelte\r\nDas BMDS verfolgt zurecht das Ziel einer flächendeckenden Glasfaserver-sorgung bis in die Wohnung. Stand heute sind noch rund 20 Millionen Haushalte in Mehrfamilienhäusern mit Glasfaseranschlüssen auszustatten. Dieser Ausbau allein wird nach aktuellen Schätzungen ca. 10 Mrd. EUR kosten. Es ist daher notwendig, Investitionsanreize für den Ausbau zu schaffen.\r\nDie vom BMDS im Eckpunktepapier erwogene Ausweitung der bestehenden Mitnutzungsansprüche setzt jedoch zu einseitig auf das Leitbild eines parallelen Infrastrukturwettbewerbs bis in die Wohnung und verkennt die Bedeutung des Dienstewettbewerbs auf dem Netz. Durch die Mitnutzungsansprüche würde die Rentabilität von Glasfaser-Investitionen insgesamt (Netzebene 3 und Netzebene 4 Investitionen) erheblich in Frage stellen und insbesondere die Unternehmen bestrafen, die als Erstausbauer mit erheblichem Kapitaleinsatz, Planungsaufwand und unternehmerischem Risiko Glasfasernetze bis in die Wohnungen errichten. Stattdessen würde sie Anreize setzen, um den strategischen Doppelausbau von Glasfasernetzen von der Netzebene 3 auf die Netzebene 4 zu verlängern. Eine Ausweitung des Mitnutzungsanspruchs würde damit nicht zu mehr Wettbewerb und mehr Anbietervielfalt führen, sondern einen deutlich negativen Effekt haben und neuen Investitionsrisiken schaffen.\r\n\r\nIm Glasfaserausbau leisten die Wettbewerber der Deutschen Telekom rund 2/3 aller Investitionen und Anschlüsse und damit einen entscheidenden Beitrag. Dieses Engagement darf nicht durch regulatorische Fehlanreize gefährdet werden. Dabei ist unbedingt die im Vergleich zu einem volkswirtschaftlich fragwürdigen physischen Überbau auf bzw. unter der Straße im öffentlichen Raum hohe Eingriffsintensität bei einer Mitnutzung passiver Infrastrukturen zu berücksichtigen, die regelmäßig eine weitere Baumaßnahme erforderlich machen und somit den Ausbau der NE4 weiter verteuern und knappe Tiefbauressourcen wiederholt in Anspruch nehmen. Je geringer der Eingriff in die Mehrfamilienhäuserbausubstanz ist, umso höher ist auch die Akzeptanz in den NE4 Ausbau der jeweiligen Mehrfamilienhauseigentümer. Der bestehende gesetzliche Rahmen zur Mitnutzung von Inhaus-Netzen ist ausgewogen und funktionsfähig. Er erlaubt bereits heute den Zugang zur Inhaus-Infrastruktur unter klaren Voraussetzungen. Wo Einvernehmen nicht erzielt werden kann, steht ein funktionierender Streitbeilegungsmechanismus zur Verfügung. Ein darüber hinaus gehender Regelungsbedarf besteht aus Sicht des BREKO nicht.\r\nEin weitgehender, pauschaler Mitnutzungsanspruch samt regulierter Mitnut-zungsentgelte würde in bestehende marktwirtschaftliche Strukturen eingreifen und alternative, lokal abgestimmte Lösungen verhindern. Transparenzpflichten, die Vorhaltung standardisierter Angebote und Vertragsunterlagen sowie die Berücksichtigung unterschiedlichster Gebäudetypen würden zudem einen überbordenden bürokratischen Aufwand verursachen – und das ohne Nutzen für den weiteren Glasfaserausbau – im Gegenteil.\r\n\r\nEine Erweiterung des Mitnutzungsanspruchs samt regulierter Entgelte würde auch gegen die europarechtlichen Vorgaben des § 61 EKEK verstoßen und wäre daher rechtswidrig.\r\nDie Wahl von Gebäudeklassen ist zwar sinnvoll, da bspw. durch Denkmalschutz oder besondere Brandschutzanforderungen unterschiedliche Kosten entstehen können. Jedoch bildet dies nicht die regionale Komponente ab, die wiederum unterschiedliche Kosten mit sich bringen kann. Insofern sollten entsprechende Kriterien ergänzt werden.\r\nMit Blick auf in sich konsistente Regelungen und um einen Gleichlauf der Regelung zur Mitnutzung in den Gebäuden mit der Regelung außerhalb der Gebäude zu gewährleisten, sollte das BMDS statt einer Erweiterung vielmehr erwägen, die bestehende Regelung zur Mitnutzung in Gebäuden um eine Ablehnungsmöglichkeit beim Angebot tragfähiger Alternativen (analog Art. 3 Abs. 6 GIA) einzuführen.\r\nTragfähige Alternativen in Form beispielsweise eines Bitstromzugangs gewährleisten nicht nur einen offenen Zugang zu fairen und angemessenen Bedingungen unter gleichzeitiger Wahrung der berechtigten Interessen des Glasfaser ausbauenden Unternehmens. Auch ein effizienter Anbieterwechsel wäre damit deutlich einfacher möglich als über einen Mitnutzungsanspruch und würde den Wettbewerb auf der Infrastruktur stärken.\r\nIn eine ähnliche Richtung weist auch die Erwägung im Eckpunktepapier, zum Schutz der für den Ausbau der NE3 und der NE4 getätigten Investitionen ein befristetes Zugangsverweigerungsrecht einzuführen. Die Idee über den erforderlichen und angemessenen Schutz der Investitionen Investitionsanreize zu setzen ist richtig und wird seitens des BREKO unterstützt. Allerdings würde ein angemessener Schutz der für den Glasfaserausbau der NE3 und NE4 notwenigen Investitionen eher ein Zugangsmoratorium von sieben (und nicht lediglich von zwei) Jahren erfordern.\r\n\r\n\r\nDemgegenüber hätte die hier vorgeschlagene und präferierte Lösung einer Übernahme der Ablehnungsgründe nach Art. 3 Abs. 6 GIA in den Kontext des § 145 TKG neben der bereits angesprochenen Regulierungskonsistenz und der europarechtlichen Kompatibilität auch den Vorteil eines Ausgleichs des Interesses des in den Aufbau der Glasfaserinfrastruktur investierenden Unternehmens an einem nachhaltig gesicherten Schutz der getätigten Investitionen, dem Interesse der Zugangsnachfrager an einer zeitnahen Möglichkeit zur Gewinnung und Versorgung von Kunden sowie dem Interesse der Kunden an einem vielfältigen Wettbewerb.\r\nd. Konzernklausel\r\nIm Eckpunktepapier wird eine Streichung der Konzernklausel (§ 149 Abs.5 S.2 TKG) erwogen, durch die eine Berücksichtigung der Auswirkungen auf den Geschäftsplan im Rahmen der Festlegung der Netznutzungsentgelte bei mit der Wohnungswirtschaft verbundenen Unternehmen derzeit ausgeschlossen ist.\r\nOb eine Beibehaltung der Konzernklausel angesichts der Entgelt- (und zum Teil Umgehungs-)modelle, die gerade große Wohnungsunternehmen unter Nutzung einer entsprechend großen Verhandlungsmacht im Markt etabliert haben, sinnvoll ist, sei dahingestellt.\r\nSofern aber eine Beibehaltung erfolgt, ist klarzustellen, dass die Konzernklausel nicht auf kommunale Konstellationen anwendbar ist, in denen z.B. ein Stadtwerk oder ein kommunales Telekommunikationsunternehmen den NE4-Ausbau in den Liegenschaften einer städtische Wohnungsgesellschaft durchführt. Der befürchtete Missbrauch, dem die Konzernklausel begegnen soll, ist in diesen Konstellationen nicht zu befürchten. Folglich war die Konzernklausel auch nie für diese Fälle gedacht. Da der Wortlaut der Vorschrift aber weit gefasst ist und Missverständnissen Raum gibt, wäre jedenfalls eine entsprechende Klarstellung mit Blick auf kommunale Konstellationen vorzunehmen.\r\n3. Genehmigungsverfahren vereinfachen und Netzausbau beschleunigen\r\na. Vereinfachung und Beschleunigung des wegerechtlichen Genehmigungsverfahrens\r\naa. Anzeigeverfahren\r\nDer BREKO begrüßt den Vorschlag des BMDS, die oft langwierigen und nicht selten 6-18 Monate dauernde Genehmigungsverfahren durch ein optionales Anzeigeverfahren zu beschleunigen. Ein Anzeigeverfahren würde nicht nur die\r\n11\r\nTelekommunikationsunternehmen als Nutzungsberechtige, sondern auch die oftmals mit knappen Ressourcen ausgestatteten Verwaltungen entlasten.\r\nKritisch bewertet der BREKO allerdings, dass das BMDS offenbar plant, die Nutzung des Anzeigeverfahren an bürokratische Hürden zu knüpfen. Keinesfalls dürfen die Voraussetzungen an die Nutzung des Anzeigeverfahren so restriktiv gestaltet werden, dass bestimmte Unternehmen von vornherein ausgeschlossen werden. Um dem mit dem Anzeigeverfahren verfolgten Zweck der Vereinfachung und Beschleunigung gerecht zu werden, gleichzeitig aber einen hohen Qualitätsstandard zu gewährleisten, schlagen wir vor, die Nutzung des Anzeigeverfahrens an die Vorlage geeigneter Qualitätsnachweise zu koppeln, wobei die Wegebaulastträger nicht nur bestimmte Qualitätsnachweise akzeptieren dürfen. Als mögliche Nachweise erachten wir die Vorlage von zwei Referenzen zur erfolgreichen Umsetzung von Infrastrukturprojekten (nicht zwingend Telekommunikationsnetzausbau) als angemessen und ausreichend.\r\nEbenfalls kritisch bewerten wir Idee, Wegebaulastträgern erweiterte Eingriffsbefugnisse während der Bauphase zu ermöglichen. Würde eine solche Regelung auch nachträgliche Änderungen an Bauverfahren, Verlegetiefen oder Bauplanungen ermöglichen, schafft diese enorme Risiken für ausbauende Unternehmen, da die Gefahr ungeplanter nachträglicher Kostensteigerungen besteht. Die bestehenden Eingriffsbefugnisse sind aktuell bereits hinreichend und werden in der Praxis in begründeten Einzelfällen auch genutzt. Ein darüber hinausgehender Regelungsbedarf besteht nicht.\r\nbb. Fristen\r\nDie vorgeschlagene Änderung der Fristen erachtet der BREKO als nicht sachgerecht und auch nicht beschleunigungsfördernd. Die Frist für die wegerechtliche Zustimmung bzw. den Eintritt der Genehmigungsfiktion von drei auf zwei Monate zu verkürzen, gleichzeitig aber die begründungsbedürftige Verlängerungsmöglichkeit der Behörde von derzeit einem auf zwei Monate zu verlängern bringt praktisch keine Verbesserung. In der Verwaltungspraxis wird die Monatsfrist zur begründungsbedürftigen Verlängerungsmöglichkeit in der Regel bis zum letztmöglichen Tag ausgeschöpft. Verlängert man diese Frist nochmal um einen Monat, verzögert das die Verfahren noch weiter als bisher. Wir plädieren daher dafür, auf eine Verlängerung der Frist zu verzichten.\r\nIm Übrigen sind Fristverkürzungen nicht der entscheidende Hebel zur Beschleunigung der Verwaltungsverfahren. Stattdessen würde die Einführung eines unbürokratischen Anzeigeverfahrens sowie weitere, von uns im Folgenden vorgeschlagene Anpassungen die Verfahren vereinfachen und beschleunigen.\r\n12\r\ncc. „Aufbruchgenehmigung“\r\nDer BREKO unterstützt den Vorschlag des BMDS, gesetzgeberisch klarzustellen, dass eine gesonderte landesrechtliche „Aufbruchgenehmigung“ nach den Landes-Straßengesetzen im Zuge der geplanten Verlegung oder Änderung von Telekommunikationslinien weder notwendig noch zulässig ist. Die wegerechtlichen Regelungen des TKG sind insoweit vorrangig und abschließend. Dies entspricht auch der langjährigen und gefestigten Spruchpraxis der Verwaltungsgerichte (vgl. u.a. Grundsatzurteil BVerwG 6 B 55/00 v. 07.05.2001). Die Klarstellung sollte zudem auch in die geplante Überarbeitung der „TKG-FAQ“ des Ministeriums aufgenommen werden. In der aktuellen Verwaltungspraxis erleben unsere Unternehmen in 70-80 Prozent der Projekte, dass eine solche landesrechtliche Genehmigung gefordert wird, was wiederum zu vermeidbaren Diskussionen und einer Verzögerung des Verfahrens (in vielen Fällen) um Wochen führt.\r\ndd. geringfügige Baumaßnahmen\r\nDer BREKO begrüßt die konkretisierende Aufnahme von Regelbeispielen im Bereich der geringfügigen Baumaßnahmen. Die Vorschläge dazu gehen in die richtige Richtung, sollten allerdings noch weiter konkretisiert werden und dürfen sich nicht gegenseitig ausschließen.\r\nVorschläge des BREKO:\r\n- Anschluss von Gebäuden (Hausstich) und eine Länge von 100 Metern auf öffentlichem Grund nicht überschritten wird\r\n- Anschluss von Neubaugebieten mit einer maximalen Anzahl von 10 Gebäuden\r\n- Keine Begrenzung der baulichen Maßnahmen auf Größe und maximale Zeit, sondern beides als jeweils einzelnes Regelbeispiel aufnehmen, da Unternehmen in der vorgegeben begrenzten Zeit je nach eingesetzter Legetechnik auch größere Strecken ausbauen können\r\n- Ausweitung der zeitlichen Begrenzung auf 120 Stunden\r\nDamit die Regelung zu den geringfügigen Baumaßnahmen in der Praxis eine beschleunigende Wirkung entfalten kann, bedarf es parallel zur Anpassung in § 127 Abs. 4 TKG einer Änderung von § 45 Abs. 7 StVO in Bezug auf die Verkehrsrechtliche Anordnungen (VAO). Die Vorteile der zustimmungsfreien – Baumaßnahmen kommen nur zum Tragen, wenn durch geeignete Maßnahmen sichergestellt wird, dass die VAO gleichlaufend mit der Anzeige erteilt wird.\r\n13\r\nIn diesem Zusammenhang weisen wir darauf hin, dass die verspätete Erteilung der VAO in der Praxis häufig dazu führt, dass die Umsetzung von Ausbauprojekten verzögert werden. In diesem Bereich braucht es deutlich mehr Pragmatismus und ein Abweichen von Standards für Einzelmaßnahmen. Der BREKO spricht sich dafür aus, § 45 StVO um eine Fristenregelung zu ergänzen. Die Frist für die Erteilung der VAO sollte auf 2 Werktage festgelegt werden. Darüber hinaus sollte die von den einzelnen VAO erfassten Baustellenlängen deutlich erhöht werden, um nicht für jede einzelne Maßnahme gesonderte VAO beantragen zu müssen.\r\nZudem ist die in § 127 Abs. 4 TKG vorgesehen Frist zur Reaktion der Wegebaulastträger von derzeit einem Monat deutlich zu lang bemessen und konträr zum mit der Regelung verbundenen Ziel der Beschleunigung. Wir schlagen vor, die Frist auf 48 Stunden zu verkürzen.\r\nee. Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen\r\nSehr kritisch bewertet der BREKO den Vorschlag zur Möglichkeit der Anordnung von zusätzlichen Nebenstimmungen im Rahmen von § 127 Abs. 8 TKG In der Praxis erleben die ausbauenden Unternehmen heute vielfach, dass Wegebaulastträger weit über die Erteilung zulässiger Nebenbestimmungen hinausgehen und evident rechtswidrige Anforderungen stellen (s. dazu unten im Detail unter 6. b.).\r\nDie Möglichkeit der Anordnung einer Koordinierung des Ausbaus durch ein erstes ausbauendes Unternehmen bewerten wir sehr kritisch, da dies einer Einladung zum strategischen Doppelausbau von Glasfasernetzen gleichkommen würde und auch grundsätzlich zu keiner Beschleunigung des Ausbaus führen würde, sondern einen zeitlichen Verzug mit sich bringen würde. Eine solche Koordinierungspflicht wäre auch mit Blick auf die Gesetzessystematik unzulässig, da § 143 TKG einen Anspruch auf Koordinierung überhaupt nur bei ganz oder teilweise öffentlich finanzierten Bauarbeiten vorsehen würde und selbst dieser Anspruch bei einem drohenden Doppelausbau abgelehnt werden dürfte (§ 143 Abs. 3 Nr. 4 TKG).\r\nDie Anordnung eine gemeinsamen Abnahmetermins ist rechtlich unzulässig und würde die Rechtsbeziehung zwischen Wegebaulastträger und Telekommunikationsunternehmen als Nutzungsberechtigen ad absurdum führen.\r\nDie vorgeschlagene Befugnis zur Anordnung einer auflösenden Bedingung, wonach die Zustimmung erlischt, wenn nicht innerhalb angemessener Frist mit der Baumaßnahme begonnen wird, bewerten wir ebenfalls kritisch. Die Anordnung könnte auch dann erfolgen, wenn der spätere Baustart auf Gründen beruht, die das Telekommunikationsunternehmen nicht zu vertreten hat.\r\n14\r\nb. Sonstige Beschleunigungsmaßnahmen\r\nDie im Eckpunktepapier vorgeschlagene prioritäre Anbindung von Mobilfunkmasten an das nächstgelegene Stromnetz ist aus unserer Sicht nicht erforderlich. Die priorisierte Anbindung von Mobilfunkmasten führt dazu, dass andere Anwendungen, die Stromanschluss benötigen, diese später erhalten (beispielsweise Ladeinfrastruktur für Elektromobilität). Sollte das BMDS dennoch dazu einen Vorschlag für einen gesetzliche Regelung machen, sollten aus Sicht des BREKO zwei Aspekte berücksichtigt werden: Die prioritäre Anbindung sollte nicht nur für Mobilfunkmasten, sondern für alle Technikstandorte (zum Beispiel PoP) vorgesehen werden, um der überragenden Bedeutung sowohl des Mobilfunk- als auch des Glasfaserausbaus Rechnung zu tragen. Zum anderen sollte mit Blick auf den Anschluss von Mobilfunkmasten noch ein Schritt früher angesetzt werden und über die Mitnutzung passiver Mobilfunkinfrastruktur durch die versorgungspflichtigen Mobilfunknetzbetreiber nachgedacht werden. Energieversorgungsunternehmen verfügen bundesweit über geeignete Infrastruktur, welche zur Installation aktiver Mobilfunktechnik genutzt werden können. Ohne diese erst aufbauen zu müssen, sind bereits heute zahlreiche Standorte mit vorhandener Strom- und Glasfaseranbindung und Liegenschaften verfügbar, die kurzfristig für die Mobilfunkversorgung aktiviert werden könnten. Durch die bereits vorhandene passive Infrastruktur kann eine erhebliche Beschleunigung im Bereich des Mobilfunkausbaus erzielt werden, weshalb dieser Aspekt im Rahmen der geplanten TKG-Änderung aufgegriffen werden sollte.\r\n4. Weitere Anpassungen\r\na. Änderung von § 34 TKG – Für ein wettbewerbs- und verbraucherfreundliches Infrastruktur-Upgrade von Kupfer auf Glasfaser\r\nIm Eckpunktepapier verweist das BMDS auf das weitere Vorhaben, noch im August 2025 ein Eckpunktepapier für ein verbraucher- und wettbewerbsfreundliches Konzept für den Übergang von Kupfer- auf Glasfasernetze veröffentlichen zu wollen. Dies ist aus Sicht des BREKO insbesondere vor dem Hintergrund des deutlich hinter den Erwartungen zurückgebliebenen Impulspapiers der Bundesnetzagentur nicht nur notwendig, sondern ausdrücklich zu begrüßen.\r\nÄußerst kritisch betrachtet der BREKO allerdings die Aussagen im Eckpunktepapier, wonach eine Änderung von § 34 TKG aus Sicht des BMDS „aktuell nicht angezeigt“ erscheint. Dies gilt insbesondere deshalb, da der BREKO aufgrund der Ausführungen im Impulspapier sowie weiterer öffentlicher Verlautbarungen der Behörde zu diesem Thema, erhebliche Zweifel hat, dass die Bundesnetzagentur auf Basis der aktuellen gesetzlichen Regelung eine Abschaltung des Kupfernetzes auch in Gebieten ermöglichen\r\n15\r\nwürde, in denen ein Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens Deutsche Telekom den Glasfaserausbau realisiert hat. Eine solche Praxis ist aber sowohl zur Sicherstellung eines fairen Wettbewerbs als auch mit Blick darauf Investitions- und Planungssicherheit für ausbauende Unternehmen zu schaffen, zwingend erforderlich.5\r\nVor diesem Hintergrund sollte die Gelegenheit der TKG-Anpassung genutzt werden, um der Bundesnetzagentur bei der Anwendung von § 34 TKG eine diskriminierungsfreie Abschaltung auch in Glasfaser-Ausbaugebieten von Wettbewerbern zu ermöglichen sofern entsprechende Voraussetzungen, wie beispielsweise das Angebot eines angemessenen Vorleistungsangebots vorliegen.\r\nb. Änderungen im Bereich des Gigabit-Grundbuchs\r\nAus Sicht des BREKO wird der Grundgedanke der zentrale Datenhaltung im Rahmen des im Gigabit-Grundbuch verankerten Infrastrukturatlas den aufgrund der in den letzten Jahren massiv gestiegenen Bedrohungslage für die kritische Infrastruktur möglichst hohen Sicherheitsstandards und den Bedürfnissen nach einer möglichst schnellen Bereitstellung aktueller Daten nicht mehr gerecht. A\r\nAngesichts massiv gestiegener Bedrohungen gegenüber Telekommunikations-netzen als kritische Infrastruktur einerseits aber auch mitnutzbarer passiver Energieinfrastruktur andererseits spricht sich der BREKO für die Etablierung eines dezentralen Infrastrukturatlas (dISA) aus, der durch dezentrale Datenhaltung, moderne Verschlüsselungstechnologien und Zwei-Faktor-Authentifizierung ein deutlich höheres Sicherheitsniveau bieten würde als der zentral bei der Bundesnetzagentur geführte Infrastrukturatlas. Gleichzeitig ermöglicht der dISA durch automatisierte Schnittstellen und standardisierte Datenformate eine effizientere und aktuellere Bereitstellung von Infrastrukturinformationen, was den Glasfaserausbau beschleunigt und Doppelstrukturen vermeidet. Die Transparenz über Datenzugriffe sowie die Möglichkeit zur differenzierten Einsichtnahme stärken zudem die digitale Souveränität der Dateninhaber. Da die Umsetzung des GIA ohnehin eine grundlegende Weiterentwicklung des ISA erfordert, bietet sich jetzt im Zuge des TK-Änderungsgesetzes die Gelegenheit, mit dem dISA ein zukunftsfähiges, resilientes und nutzerfreundliches System zu etablieren.\r\n5 Für weitere Details verweisen wir auf unsere Stellungnahme zum Impulspapier der Bundesnetzagentur, abrufbar unter: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Fachthemen/Telekommunikation/Kupfer-Glas/_func/BREKO.pdf?__blob=publicationFile&v=2.\r\n16\r\nc. Streichung des Jahresfinanzberichts im nationalen oder europäischen Konzernverbund\r\nDer BREKO begrüßt und unterstützt die Streichung.\r\nd. Verbesserungen bei der Datenerhebung und Datennutzung\r\nUm den von der Bundesregierung geplanten Bürokratieabbau konsequent umzusetzen, sollten Daten sollten nur erhoben werden dürfen, wenn die datenerhebende Institution die zwingende Notwendigkeit dafür in jedem Einzelfall ausdrücklich nachweist.\r\nZudem sollte durch geeignete Maßnahmen sichergestellt werden, dass einmal erhobene Daten von der gleichen Behörde auch für andere zwingend notwendige Zwecke verwendet werden dürfen, um eine mehrfache Datenerhebung zu vermeiden.\r\nIm Übrigen verweisen wir an dieser Stelle auf unsere Ausführungen zur Etablierung eines dezentralen Infrastrukturatlas, der die Nutzung von Infrastrukturdaten sowohl sicherer machen würde als auch die Aktualität der Daten erhöhen würde.\r\ne. Klarstellungen zur Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur\r\nDer BREKO begrüßt, dass das BMDS Klarstellungen zur Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur gesetzlich festschreiben möchte. Dies ist aus Sicht des BREKO auch notwendig, da die von der Bundesnetzagentur aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 26. August 2024 gezogenen Schlussfolgerungen letztlich zu einer Abschottung der Bundesnetzagentur führen würden. Das Urteil hatte dies aber nicht gefordert, sondern stattdessen die fehlende Transparenz bei Kontaktaufnahmen zwischen dem (zuständigem) Fachministerium und der Bundesnetzagentur kritisiert.\r\nf. Weiterentwicklung des gesetzlichen Rahmens des Beirates der Bundesnetzagentur\r\nDamit der Beirat der Bundesnetzagentur sich noch fokussierter mit den einzelnen Themenbereichen befassen kann, sollte eine thematische Aufteilung in einen „Beirat Digitales und Telekommunikation“ sowie einen „Beirat Energie, Eisenbahnen und Post“ erfolgen. In Bezug auf die Mitgliederstruktur würde sich insgesamt nichts ändern, außer, dass eine fachliche Zuordnung zu den jeweiligen Fachbereichen erfolgen würde.\r\n17\r\nBei Themen voll allgemeiner Bedeutung, wie beispielweise die Besetzung des BNetzA-Präsidiums, sollte der Beirat auch zukünftig in seiner Gesamtheit zusammentreten.\r\n5. Über die Eckpunkte hinausgehender gesetzgeberischer Anpassungsbedarf\r\nIm Folgenden haben wir weitere, über das Eckpunktepapier hinausgehende, Regelungsbereiche aufgeführt, bei denen wir mit Blick auf eine Beschleunigung des Netzausbaus gesetzgeberischen Anpassungsbedarf sehen.\r\na. Regelung zur Verhinderung des strategischen Glasfaser-Doppelausbaus\r\nAuch wenn die Bundesnetzagentur am 30. Juli 2025 ihren Abschlussbericht zum Doppelausbau-Monitoring veröffentlicht hat, bleibt das Problem des strategischen Doppelausbaus durch das marktmächtige Unternehmen weiterhin ein zentrales Investitionsrisiko für die Wettbewerber.\r\nDer Abschlussbericht erläutert ausführlich die rechtlichen Anforderungen für die Feststellung eines missbräuchlichen Verhaltens in dieser Fallkonstellation aus Sicht der Bundesnetzagentur und stellt in begrüßenswerter Klarheit die Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Deutschen Telekom in mindestens einem Fall dar. Es stellt sich jedoch die Frage, wieso die Bundesnetzagentur nicht Maßnahmen gegen dieses Verhalten oder zumindest zur näheren Ermittlung des Sachverhalts ergriffen hat, insbesondere die Deutsche Telekom zu Auskünften über den bisherigen sowie zukünftigen Ausbau verpflichtet hat. Der BREKO interpretiert die Aussagen im Bericht so, dass die Bundesnetzagentur Handlungsbedarf sieht und gerne eingreifen würde, aber in § 50 TKG keine ausreichende Rechtsgrundlage dafür sieht.6\r\nUm dem entgegenzuwirken, sollte § 50 TKG um eine präventive Regelung ergänzt werden, die der Bundesnetzagentur ein wirksames Instrument zur Missbrauchsvermeidung an die Hand gibt.\r\nKonkret schlägt der BREKO vor:\r\n- Verpflichtung von marktmächtigen Unternehmen zur Eintragung geplanter Glasfaserprojekte mit einem Vorlauf von 9 Monaten in eine nicht öffentlich einsehbare Ausbauliste bei der Bundesnetzagentur\r\n- Erfolgt nach Ablauf der 9 Monate innerhalb von 3 Monaten keine erkennbare Umsetzung (z. B. Beantragung von Genehmigungen, Bautätigkeit), kann die\r\n6 Dafür spricht auch die Formulierung in Rn 175 des Abschlussberichts: „Für stärkere Markteingriffe sieht die Bundesnetzagentur jedoch aktuell keine Grundlage.“\r\n18\r\nBundesnetzagentur eine zeitlich befristete (24 Monate) und räumlich begrenzte Ausbausperre für das betreffende Gebiet verhängen.\r\nDiese Maßnahme ermöglicht der Bundesnetzagentur festzustellen, ob ein gezieltes Reagieren von marktmächtigen Unternehmen auf Ausbauentscheidungen von Wettbewerbern vorliegt. Die Maßnahme hat darüber hinaus das Potenzial zu verhindern, dass marktmächtige Unternehmen kurzfristig auf Ausbauankündigungen von Wettbewerbern reagieren und deren Investitionen in wettbewerbswidriger Weise unterlaufen. Die Kommunikation über geplante Ausbaugebiete wird dadurch zeitlich begrenzt und strategische Blockaden durch kurzfristige Ankündigungen unterbunden.\r\nDie Regelung greift zwar in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit ein, stellt jedoch eine zulässige Berufsausübungsregelung dar. Sie enthält keine generelle Zugangsbeschränkung zum Markt, sondern regelt lediglich die Art und Weise der Ankündigung von Ausbauvorhaben. Die Maßnahme ist durch Gemeinwohlinteressen gerechtfertigt und verhältnismäßig, da sie geeignet, erforderlich und angemessen ist, um Missbrauch zu verhindern.\r\nEin Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 EKEK liegt nicht vor, da die Regelung nicht die Bereitstellung von Telekommunikationsnetzen verhindert, sondern lediglich die strategische Ankündigung reguliert. Auch ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsschutz) ist nicht gegeben, da keine Eigentumsposition entzogen wird. Die Regelung stellt eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 2 GG dar, da sie dem Allgemeinwohl dient.\r\nEine gesetzliche Regelung zur Missbrauchsprävention ist zur Sicherstellung eines chancengleichen und effizienten Infrastrukturwettbewerbs dringend erforderlich.\r\nb. Verfahren zur Regulierungsverfügung nach § 14 TKG\r\nInsgesamt ist auf eine deutlich stärkere Verbindlichkeit der gesetzlichen Fristen und deren Einhaltung durch die Bundesnetzagentur zu achten in den Verfahren der Marktregulierung zu achten. Dies gilt insbesondere für die 6-Monats-Frist des § 14 TKG zur Vorlage einer Regulierungsverfügung nach Veröffentlichung der Marktdefinition und Marktanalyse. Die Frist ist als “Regelfrist” ausgestaltet, was aber in der Praxis dazu führt, dass regelmäßig mehrere Jahre zwischen der Veröffentlichung der Marktanalyse und dem Entwurf eine Regulierungsverfügung vergehen. Die Regulierungsverfügung erfolgt daher auf der Basis einer veralteten Marktanalyse, was auch inhaltlich nicht akzeptabel ist. Die Frist ist daher verbindlicher auszugestalten. Sofern Ressourcenengpässe der Grund für die regelmäßig erheblichen Fristüberschreitungen und Dauer von Regulierungsverfahren sind – aktuelles Beispiel ist das Standardangebotsverfahren zum FBA-Vertrag der Telekom, wo\r\n19\r\nfast drei Jahre nach Einleitung des Verfahren nunmehr die erste Teilentscheidung veröffentlicht wurde – so hat sich der BREKO immer dafür ausgesprochen, dass den Beschlusskammern ausreichend viel Personal zu einer fristgerechten und qualitativ hochwertigen Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellt wird.\r\nc. Verwaltungsvorschriften zu Regulierungsgrundsätzen und Anträgen auf Auskunft über den Regulierungsrahmen für Netze mit sehr hoher Kapazität\r\nDie Bundesnetzagentur sollte künftig Verwaltungsvorschriften zu VHC-Netzen bereits vor konkreten Verfahren erlassen, um Grundsatzfragen frühzeitig zu klären, die Regulierung vorhersehbarer zu machen und Investitionssicherheit zu fördern. Dies würde Regulierungsverfahren beschleunigen und fristgerecht ermöglichen. Da die Behörde diese Möglichkeit bisher kaum genutzt hat, sollte die bisherige „kann“-Regelung in § 17 Abs. 2 TKG in eine „Soll“-Regelung umgewandelt werden.\r\nd. Standardangebot\r\nDie bisherige Ablehnung von Änderungsvorschlägen durch Beigeladene in Standardangebotsverfahren ist nicht sachgerecht. Eine gesetzliche Klarstellung in § 29 TKG ist erforderlich, um faire und zukunftsfähige Standardangebote und den fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Es ist daher notwendig, dass:\r\n\r\n• Beigeladene eigene Vorschläge einbringen können,\r\n\r\n• diese vollumfänglich geprüft werden,\r\n\r\n• und der Verfahrensgegenstand nicht allein durch das Angebot des regulierten Unternehmens bestimmt wird.\r\ne. Förderung des Wettbewerbs im Mobilfunk\r\nUm sicherzustellen, dass bei der Vergabe von Mobilfunkfrequenzen künftig ein diskriminierungsfreier Vorleistungszugang für Diensteanbieter und MVNO verpflichtend wird, sollte § 105 Abs. 2 TKG neu gefasst werden. Zwar erlaubt die aktuelle Regelung bereits eine solche Verpflichtung, doch wird sie von der Bundesnetzagentur bislang nicht genutzt. Die vorgeschlagene Änderung soll Wettbewerbsdefizite beheben, die durch fehlende freiwillige Zugangsangebote und das praktisch wirkungslose Verhandlungsgebot entstanden sind. Derzeit profitieren die etablierten Netzbetreiber von regulatorischen Vorteilen und können leistungsstarke Bündelprodukte anbieten, während Wettbewerber ohne eigene Mobilfunkinfrastruktur benachteiligt sind, da sie derartige Produkte nicht\r\n20\r\nnachbilden können. Jüngstes Beispiel ist der seit 1. August 2025 von der Deutschen Telekom vermarktete Tarif „MagentaZuhause Hybrid XXL, der durch eine Kombination von Festnetz und Mobilfunk Bandbreiten von bis zu 500 MBit/s im Download bietet. Eine gesetzlich verankerte Zugangsverpflichtung ist daher notwendig, um fairen Wettbewerb sowohl im Mobilfunk- als auch im Festnetzmarkt zu ermöglichen und die Digitalisierung in Deutschland nicht weiter auszubremsen.\r\nf. Berechtigung zur Nutzung öffentlicher Wege und ihre Übertragung\r\nZur Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Ausbau von Telekommunikationsinfrastrukturen sollte der Begriff der öffentlichen Verkehrswege im TKG erweitert werden. Ziel ist, auch faktisch öffentlich nutzbare Flächen wie Wege, Plätze oder Gewässer einzubeziehen, um Abgrenzungsprobleme zwischen den §§ 125 ff. TKG und § 134 TKG zu vermeiden und die Verlegung von Telekommunikationslinien rechtlich und praktisch zu erleichtern – ohne den Widmungszweck dauerhaft zu beeinträchtigen.\r\ng. Anpassungen in Folge der Einführung des überragenden öffentlichen Interesses\r\nMit der Einführung des überragenden öffentlichen Interesses in § 1 TKG wurde bereits ein wichtiger Schritt getan, um den Ausbau von Telekommunikationslinien zu vereinfachen und zu beschleunigen. Um diesem gesetzgeberischen Willen nicht zu widersprechen, sollten auch § 128 Absatz 4 Satz 1 sowie § 134 Absatz 5 Satz 5 TKG entsprechend angepasst werden. Konkret sollte in beiden Fällen die Nennung der Belange des Umweltschutzes sowie der Städteplanung und Raumordnung entfallen.\r\nh. Mitverlegung, Sicherstellung und Betrieb der Infrastruktur für Netze mit sehr hoher Kapazität\r\nZur effizienten Erschließung von Neubaugebieten sollte gesetzlich klargestellt werden, dass nicht nur geeignete passive Netzinfrastrukturen mitverlegt, sondern diese auch an ein öffentliches Telekommunikationsnetz angebunden und von einem Netzbetreiber betrieben werden müssen. Da solche Gebiete meist nahe bereits versorgter Areale liegen, besteht ein hohes Versorgungspotenzial außerhalb des Universaldienstes. Eine Ergänzung im § 146 Abs. 2 TKG würde die Anforderungen verbindlicher machen und den Glasfaserausbau vorausschauend und wirtschaftlich unterstützen.\r\n21\r\ni. Stärkung der Beteiligungsrechte in Regulierungs- und Gerichtsverfahren\r\nZur Verbesserung der Transparenz und Fairness in Regulierungsverfahren schlägt der BREKO vor, die Beteiligungsrechte von Wettbewerbern des marktmächtigen Unternehmens und Verbänden in Verfahren gem. §§ 10-19, 45 TKG zu erweitern. Ergänzend sollte in § 215 TKG klargestellt werden, dass von Wettbewerbern gestellte Sachanträge im Verfahren von der Bundesnetzagentur verbindlich zu bescheiden sind. Zudem schlägt der BREKO vor, § 217 TKG um eine Regelung zu ergänzen, die Wettbewerbern eine Beiladung zu verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren ermöglicht, sofern sie im zugrunde liegenden Verfahren einen Antrag gestellt oder dessen Einleitung beantragt haben.\r\n6. Sonstiges\r\na. Anwendungshilfe zur Umsetzung von § 1 Abs. 1 S. 2 TKG (überragendes öffentliches Interesse) in der Verwaltungspraxis\r\nDie gesetzliche Festlegung des überragenden öffentlichen Interesses für den Glasfaser und Mobilfunkausbau hat das Potenzial, langwierige Genehmigungsverfahren für Glasfaser- und Mobilfunkausbauprojekte, die bisher oft 6 bis 24 Monate dauern, deutlich zu verkürzen. Zudem kann die Regelung dazu beitragen, Behörden und ausbauende Unternehmen zu entlasten. Es kommt jetzt entscheidend darauf an, dass die neue Regelung in den kommunalen Verwaltungen bekannt gemacht wird. Das BMDS sollte daher schnellstmöglich eine umfassende Anwendungshilfe für die Umsetzung des überragenden öffentlichen Interesses in der Verwaltungspraxis erstellen, die erläutert, in welchen Bereichen das üöI Anwendung findet. Eine Verteilung der Anwendungshilfe könnte über die kommunalen Spitzenverbände erfolgen.\r\nb. Überarbeitung der FAQ zur Gesetzesauslegung\r\nDer BREKO begrüßt, dass das BMDS plant, die bestehenden FAQ zu den gesetzlichen Regelungen im Bereich Wegerechte zu aktualisieren und überarbeiten.\r\nHierbei sollten folgende Hilfestellungen erfolgen, um die praktische Anwendung zu erleichtern:\r\n- Definitionen und Auslegung der wegerechtlichen Vorschriften, die für sich allein zu viel Interpretationsspielraum lassen\r\n- Aufnahme eines möglichst umfassenden Katalogs über unzulässige Nebenbestimmungen. Im Folgenden fassen wir (nicht abschließend!) eine Reihe immer wieder auftauchender Nebenbestimmungen zusammen: pauschales Auflisten technischer Richtlinien; Ausschluss von Legemethoden;\r\n22\r\n-\r\n- Ausschluss von Schlitzbreiten; Abforderung bestimmter Eignungsweise, wie z.B. Handwerkskarte; Verpflichtung zur gemeinsamen Bauabnahme; Verpflichtung des Nutzungsberechtigten die Arbeiten zur Wiederinstandsetzung auf eigene Kosten überwachen zu lassen; Mängelbeseitigungsfrist nach erfolgten Arbeiten zur Sicherung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs; Erweiterung der Wiederherstellung des vorgefundenen Zustands in von dem Wegebaulastträger vorgegebenen Umfang; Ablehnungsberechtigung des Straßenbaulastträgers, soweit die Anforderungen an die Fähigkeiten des ausführenden Bauunternehmens nicht erfüllt werden; Verpflichtung einen festgelegten Zustand herzustellen, unabhängig von dem vorgefundenen Bestandszustand; Abstimmungspflicht des Nutzungsberechtigten mit dem Straßenbaulastträger, ob weitergehende Erneuerung der Straßenoberfläche durchgeführt werden soll; Festlegung einer individuellen Gewährleistungspflicht; Verpflichtung bei Inanspruchnahme von Verkehrsflächen über den unmittelbaren Aufbruch-/Grabenbereich hinaus (für z.B. Materiallagerung, Aushub, Bauzäune/ Absperrungen etc.) einen kostenpflichtigen Antrag auf Sondernutzung zu stellen; Auferlegung eines Widerrufsvorbehalts der wegerechtlichen Zustimmung; Auferlegung eines erneuten Koordinierungsverfahrens pro Bauabschnitt; Berücksichtigungsverpflichtung bei Mitverlegungswünschen anderer TK- oder Versorgungsunternehmen; Verpflichtung sonstigen Ver- und Entsorgungsträger im Stadtgebiet über geplante koordinierungspflichtige Baumaßnahme zu informieren; Regelung zum Verbleib der Verkehrssicherungspflicht bei dem Nutzungsberechtigten bis zur Übernahme durch den Wegebaulastträger (unabhängig vom Zeitpunkt der technischen Fertigstellung); Regelung individueller Haftungsansprüche im Nutzungsverhältnis zwischen dem Nutzungsberechtigten und dem Wegebaulastträger; Durchführung eines gemeinsamen Ortstermins vor Beginn der Baumaßnahme\r\n- Definition „vollständiger Antrag“ iSv § 127 Abs. 3 TKG\r\n- Definition Regeltiefe (Verweise auf ATB BeStra:2008 und DIN 18220)\r\n- Definition \"wesentliche Beeinträchtigung des Schutzniveaus\" und \"erhöhter Erhaltungsaufwand\""},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitalisierung und Staatsmodernisierung (BMDS)","shortTitle":"BMDS","url":"https://bmds.bund.de/","electionPeriod":21}}]},"sendingDate":"2025-08-29"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0022283","regulatoryProjectTitle":"Ausgestaltung der Speicherpraxis von IP-Adressen und Portnummern und der Befugnisse zur Datenerhebung im Strafverfahren","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/db/db/689644/Stellungnahme-Gutachten-SG2602040012.pdf","pdfPageCount":7,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Stellungnahme\r\nReferentenentwurf zur Einführung einer IP-Adressspeicherung\r\nI. Einleitung\r\nDas BMJV hat am 22.12.2025 einen Gesetzentwurf zur „Einführung einer IPAdressdatenspeicherung und zur Weiterentwicklung der Befugnisse zur Datenerhebung\r\nim Strafverfahren“ verö<entlicht.\r\nDer Gesetzentwurf sieht neben der Speicherung, Sicherung und Löschung von Daten im\r\nZuge einer neu eingeführten Sicherungsanordnung nach § 100g Abs.7 StPO auch eine\r\nallgemeine dreimonatige Speicherpflicht für IP-Adressdaten vor. Gespeichert werden\r\nsollen\r\n- Die dem Anschlussinhaber für eine Internetverbindung zugewiesene, ö<entliche\r\nIP-Adresse\r\n- Eine eindeutige Kennung des Anschlusses, über den die Internetverbindung\r\nerfolgt sowie eine zugewiesene Benutzerkennung\r\n- Das Datum und die sekundengenaue Uhrzeit von Beginn und Ende der\r\nZuweisung der ö<entlichen IP-Adresse an einen Anschlussinhaber unter Angabe\r\nder jeweiligen Zeitzone\r\n- Die der IP-Adresse zugehörigen Portnummern und weitere Verkehrsdaten, soweit\r\ndiese für eine Identifizierung des Anschlussinhabers anhand einer zu einem\r\nbestimmten Zeitpunkt zugewiesenen IP-Adresse erforderlich sind\r\nDie Mitgliedsunternehmen des BREKO erkennen das ö<entliche Interesse an einer\r\ne<ektiven Strafverfolgung an und sind auch bereit, hierzu beizutragen.\r\nAllerdings müssen die Belastungen für die Unternehmen in einem angemessenen\r\nVerhältnis zur Notwendigkeit und den Erfolgsaussichten der jeweiligen Maßnahmen\r\nstehen. Insgesamt ist darauf zu achten, dass die Unternehmen bei der Mitwirkung an\r\nder Erfüllung einer ö<entlichen Aufgabe nicht überfordert werden. Die im\r\nGesetzentwurf angelegten Form der IP-Adressdatenspeicherung genügt diesen\r\nVerhältnismäßigkeitsanforderungen allerdings nicht und würde gerade kleine und\r\nmittlere Netzbetreiber überfordern.\r\n\r\nII. Erhebliche Aufwände für die Unternehmen bei Umsetzung der IPAdressdatenspeicherung\r\nDie IP-Adressdatenspeicherung führt so, wie sei im Gesetzentwurf angelegt ist, zu\r\nungerechtfertigt hohen Aufwänden für die Unternehmen, ohne dass diese nach allen\r\nbisherigen Erfahrungen durch eine Entschädigung nach dem JVEG hinreichend\r\nkompensiert werden. Zudem ist das Verfahren für die Geltendmachung einer\r\nEntschädigung nach dem JVEG kompliziert und für die Unternehmen mit neuen\r\nAufwänden verbunden. Hier wäre in jedem Fall eine angemessene und einfach\r\numzusetzende Entschädigungslösung zu finden.\r\nFür die Umsetzung der IP-Adressdatenspeicherung entstehen für die verpflichteten\r\nAnbieter erhebliche Aufwände, u.a:\r\n- Technische Implementierung:\r\no Einrichtung, Überwachung, Sicherung, Härten des dedizierten, von\r\nanderen Verkehrsdaten separierten IP-Servers, incl. Firewall etc.\r\no Aufsetzen von Schnittstellen, u.a. für die tägliche Kopie der\r\nunterschiedlichen Abrechnungs-CDRs auf den Server für die IP-\r\n.Adressspeicherung\r\no Aufsetzen einer technisch nachweisbaren fristgerechten und irreversiblen\r\nLöschung nach 3 Monaten\r\no Integration von Such- und Exportfunktionen, die eine unverzügliche\r\nÜbermittlung von Auskünften und Daten ermöglichen\r\no Anbindung an Schnittstelle nach TKPÜV/TR TKÜV zur Datenübermittlung.\r\nGgf sind Änderungen an de´n bestehenden Schnittstellen/ETSI-ESB\r\nvorzunehmen.\r\no Aufwand für den laufenden Betrieb, z.B. für den Betrieb der Server und\r\nSpeichersysteme, der Pflege der Datenverbindungen zwischen\r\nverschiedenen Systeme, Monitoring, Wartung, Fehlerbehebung,\r\no Umsetzung von Updates zur Zugri<skontrolle, Protokollierung der Zugri<e\r\nund technische Überwachung der fristgerechten und irreversiblen\r\nLöschung\r\no Aufgrund der noch fehlenden Verordnung bzw. Technischen Richtlinie\r\nsind die Anforderungen an die Datensicherung noch nicht abzuschätzen\r\n- Weitere einmalige Aufwände\r\no Erarbeitung und Dokumentation eines Datenschutz- und\r\nInformationssicherheitskonzepts mit vorgelagerter Risikoanalyse\r\no Entwicklung von Sicherheitsrollen- und Berechtigungskonzepten\r\no Entwicklung von Löschkonzepten\r\no Verfahrensdokumentation und Nachweisführung gegenüber\r\nAufsichtsstellen\r\nDie durch diese erheblichen Aufwände bei den Unternehmen entstehenden Kosten\r\nkönnen verbandsseitig nicht allgemein bezi<ert werden, da sie von der besonderen\r\nSituation der jeweiligen Unternehmen abhängen – z.B. der vorhandenen\r\nNetzstruktur und IT-Landschaft, der Größe und dem Geschäftsmodell des\r\nUnternehmens und den Möglichkeiten zur Skalierung.\r\nIII. Carrier Grade NAT\r\nBei den oben dargestellten Aufwandspositionen sind bisher die besonderen\r\nProbleme außer Betracht geblieben, die durch den im Markt üblichen und\r\nangesichts der Knappheit ö<entlicher IPv4-Adressen auch unverzichtbaren Einsatz\r\nvon „Carrier Grade NAT“ (CGNAT) bedingt sind. Bei CGNAT teilen sich ggf. mehrere\r\nhundert Teilnehmer eine ö<entliche IP-Adresse. Eine Unterscheidung erfolgt\r\nausschließlich über die Portnummern. Je mehr Kunden ein ISP hat, desto mehr\r\nKunden teilen sich die ö<entliche IP-Adresse. Dies bedeutet aber nicht nur eine\r\nVervielfachung der benötigten Speicherkapazitäten, sondern auch einen ganz\r\nerheblichen Mehraufwand durch die erforderliche Zuordnung, Erfassung und\r\nAbfrage von ö<enticher IP-Adresse, interner Nutzer- und Anschlusskennung,\r\nZeitstempel sowie Portdaten. Dadurch werden die Kosten der IPAdressdatenspeicherung bei den Unternehmen massiv in die Höhe getrieben.\r\nDer Gesetzentwurf geht o<enbar von einer direkten Zuordnung der der Portnummer\r\nzu einem Nutzer aus (sog. „Cone-NAT“). In diesem Modell kann der Kunde aber\r\nlediglich ca. freie 250 Ports nutzen, was für die Nutzung moderner Webseiten oft\r\nnicht ausreichend ist.\r\nBeim „Symmetric-NAT“ bekommt jede Verbindung zu einem Ziel-Server eine andere\r\nexterne Portnummer, wodurch die Kapazität der nutzbaren Ports zwar erhöht wird,\r\naber einerseits noch viel größere Datenmengen bewältigt und andererseits die ZielServer erfasst werden müssten. Die benötigte Information bei der Nutzung von „\r\nSymmetric-NAT würde daher sein: „Welcher Nutzer hatte zum Zeitpunkt x mit der IP\r\ny mit Port z eine Verbindung zum Ziel-Server a mit Port b“?\r\n\r\n\r\nEine Information über den Ziel-Server wäre aber durch die neuere Rechtsprechung\r\ndes EuGH nicht mehr gedeckt, weil aus dieser Information Persönlichkeitsprofile der\r\nNutzer erstellt werden könnten (vgl. EuGH C470/21 v. 30.04.2024). Bereits die\r\nSpeicherung von Portnummern an sich könnte fragwürdig sein, weil Portnummern in\r\ndem zitierten EuGH-Urteil nicht erwähnt werden.\r\nIV. Nutzen der IP-Adressspeicherung?\r\nStehen auf der einen Seite sehr hohe und – für die Speicherung von im CGNATVerfahren generierte IP-Adressen derzeit kaum kalkulierbare - Kosten und mit Blick\r\nauf die EuGH-Rechtsprechung rechtliche Risiken, so stellt sich andererseits die\r\nFrage nach dem tatsächlichen Nutzen einer IP-Adressspeicherung für die\r\nStrafverfolgung.\r\nEs spricht Vieles dafür, dass dieser Nutzen geringer ist, als im Gesetzentwurf\r\nunterstellt. Bereits heute haben die Strafverfolgungs- und die\r\nGefahrenabwehrbehörden einen umfassenden Zugri< auf Verkehrsdaten. Die in den\r\n§§ 100g Abs.7 StPO, 175 TKG der Entwurfsfassung neu eingeführte\r\nSicherungsanordnung bietet zudem die Möglichkeit, eine Löschung der beim\r\nProvider vorliegenden Daten für einen Zeitraum von 3 Monaten (mit einer\r\ndreimonatigen Verlängerungsmöglichkeit) zu verhindern.\r\nDie Nutzung der auf Vorrat gespeicherten IP-Adressdaten setzt zudem den Aufbau\r\nerheblicher sachlicher und personeller Ressourcen mit entsprechendem ITKenntnissen bei den Strafverfolgungsbehörden voraus.\r\nEntscheidend dürfte aber sein, dass Nutzer strafrechtlich relevanter Webseiten und\r\nkrimineller Inhalte in der Regel über die Möglichkeiten informiert sein dürften, eine\r\nIP-Adressspeicherung zu umgehen (z.B. VPNs, Darknet, ö<entliche Zugänge).\r\nVor diesem Hintergrund scheint der begrenzte Nutzen einer IP-Adressspeicherung\r\ndie hohen Umsetzungsosten und die rechtlichen Unsicherheiten nicht zu\r\nüberwiegen.\r\nV. Lösungsvorschläge\r\nNach Au<assung des BREKO ist ein „Quick Freeze“-Verfahren einer IPAdressdatenspeicherung vorzuziehen. Ein entsprechender Ansatz findet sich im\r\nGesetzentwurf mit der Einführung einer Sicherungsanordnung. Mit der Sicherungsanordnung wird den Strafverfolgungsbehörden ein taugliches Instrument\r\nzur Aufklärung schwerer oder mittels Telekommunikation begangener Straftaten.\r\nSollte die Bundesregierung gleichwohl an einer IP-Adressspeicherung festhalten\r\nwollen, müsste unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten darüber nachgedacht\r\nwerden, CGNAT-Adressen von der Speicherung auszunehmen. Damit bestünden\r\nallerdings nur überschaubare Unterschiede zur gegenwärtigen Rechtslage.\r\nIn jedem Fall wäre aber angesichts der erheblichen Umsetzungsaufwände für die\r\nUnternehme eine „de-minimis-Regelung“ für kleinere und mittlere sowie neu in den\r\nMarkt eintretende Unternehmen aufzunehmen, wie sie in anderen\r\nRegelungszusammenhängen im Telekommunikationsrecht bereits bestehen. So\r\nsind nach § 3 Abs.2 Nr.5 TKÜV Betreiber von der Telekommunikationsanlagen, an die\r\nnicht mehr als 10.000 Nutzer angeschlossen sind, von der Verpflichtung zur\r\nTelekommunikationsüberwachung ausgeschlossen.\r\nVI. Einzelfragen\r\n1. Definition des Merkmals „unverzüglich“\r\nDer Gesetzentwurf verwendet an mehreren Stellen den Begri< „unverzüglich“. So\r\nsind nach § 175 Abs.2 Nr.3 und § 176 Abs.2 Nr.3 TKG des Entwurfs Daten so zu\r\nspeichern, dass eine Übermittlung an die Strafverfolgungsbehörden „unverzüglich“\r\nerfolgen kann.\r\nNach § 175 Abs.2 Nr.4 bzw. § 176 Abs.2 Nr.4 TKG des Entwurfs sind die Daten nach\r\ndem „Stand der Technik unverzüglich irreversibel“ zu löschen.\r\nIm Rahmen der Vorratsdatenspeicherung 2015 (§ 176 TKG a.F.) gab es einen Zusatz,\r\nwonach gespeicherte Daten „unverzüglich, spätestens jedoch binnen einer Woche\r\nnach Ablauf der Speicherfristen irreversibel zu löschen“ sind. Eine entsprechende\r\nKlarstellung wäre auch im vorliegenden Gesetzentwurf wünschenswert. Wäre\r\n„unverzüglich“ dagegen im Sinne einer Echtzeitanforderung zu verstehen, würde das\r\nerhebliche weitere Kosten auslösen.\r\n2. Gemeinsame Speicherung mit Daten für die europäische Sicherungs- und\r\nHerausgabeanordnung\r\n§ 176 Abs.3 TK des Entwurfs ermöglicht die gemeinsame Speicherung der IPAdressdaten mit Daten, die im Rahmen der Europäischen Sicherungs- und Herausgabeanordnung („E-Evidence-Verordnung“ EU 2023/1543) gespeichert\r\nwerden.\r\nDiese Maßnahme mag als Erleichterung für die TK-Anbieter und als\r\nkostenreduzierende Maßnahme gedacht sein, jedoch kann sie dies nicht leisten. In\r\nden beiden Regelungswerken bestehen unterschiedliche Speicher- und\r\nLöschfristen. Außerdem bezieht sich die geplante Gesetzgebung zur IPAdressdatenspeicherung ausschließlich auf IP-Adressen bzw. die weiteren in § 176\r\nAbs.1 TKG des Entwurfs genannten Daten, während die E-Evidence-VO deutlich\r\nweitgehender auf Verkehrs- und Inhaltsdaten abstellt.\r\nSchließlich ist auch der Adressatenkreis bei beiden Normen unterschiedlich.\r\nWährend sich der Entwurf zur IP-Adressspeicherung an Internetzugangsanbieter\r\nrichtet, bezieht sich die E-Evidence-VO wiederum erheblich weitgehender auf alle\r\nDiensteanbieter.\r\nKostensenkende Synergien durch die gemeinsame Speicherung der Daten nach\r\ndem Gesetz zur IP-Adressspeicherung und Daten nach der E-Evidence-VO könnten\r\nnur dann eintreten, wenn insbesondere hinsichtlich der Speicher- und Löschfristen\r\nund der Art der zu speichernden Daten eine Anpassung der E-Evidence-VO an die\r\ndeutsche Regelung zur IP-Adressdatenspeicherung erfolgen würde. Umgekehrt ist\r\neine Synchronisierung der deutschen Regelung zur IP-Adressspeicherung an die EEvidence-VO wegen der Restriktionen der EuGH-Rechtsprechung nicht möglich.\r\n3. Vordienstleister und Reseller\r\nNicht wenige Netzbetreiber bieten Vorleistungen an, in dessen Rahmen sie\r\nVorleistungsnachfragern den Zugang zum ö<entlichen TK-Netz ermöglichen. Die\r\nVorleistungsnachfrager bieten dann auf dieser Basis Zugänge zum Internet an. Hier\r\nwäre zu klären, in welchem Verhältnis Vordienstleistungsgeber und\r\nVordienstleistungsnachfrager bzgl. der Verpflichtungen aus §§ 175, 176 TKG der\r\nEntwurfsfassung stehen. In der Regel wird der Vordienstleistungsnachfrager seine\r\nVerpflichtungen nicht ohne Mitwirkung des Vorleistungsgeber erfüllen können.\r\nDiesbezüglich wäre eine Klarstellung sinnvoll, wer in dieser Konstellation welche\r\nVerpflichtungen direkt oder indirekt zu erfüllen hat.\r\nDabei ist zu berücksichtigen, dass dem Vorleistungsgeber bei der Erfüllung oder der\r\nMitwirkung bzgl. der Pflichten des Vorleistungsnachfragers weitere Kosten für die\r\ntechnische Datenhaltung entstehen, etwa für eine mandantenfähige Erfassung und\r\nAbfrage. \r\n\r\nVII. Fazit\r\nZusammenfassend ist festzuhalten, dass insbesondere die Einführung einer IPAdressspeicherung mit erheblichen, heute noch nicht abzuschätzenden Aufwänden\r\nfür die Unternehmen verbunden ist. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die\r\nEinbeziehung der ö<entlichen IP-Adressen im CGNAT-Verfahren, die aufgrund der\r\nvielfach größeren Datenmengen ökonomisch nicht darstellbar und rechtlich\r\nunsicher ist.\r\nZudem sind die positiven E<ekte der IP-Adreesspeicherung für die Strafverfolgung\r\nzweifelhaft. Der Gesetzentwurf sollte daher auf die Einführung einer\r\nSicherungsanordnung beschränkt werden, durch die den Interessen der\r\nStrafverfolgungsbehörden in angemessener Weise Rechnung getragen wird.\r\nFür Rückfragen oder eine tiefere Diskussion der in der Stellungnahme\r\nangesprochenen Punkte steht der BREKO gerne zur Verfügung."},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_FRACTIONS_GROUPS","de":"Fraktionen/Gruppen","en":"Parliamentary parties/groups"},{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV)","shortTitle":"BMJV","url":"https://www.bmj.de/DE/Startseite/Startseite_node.html","electionPeriod":21}}]},"sendingDate":"2026-02-02"}]},{"regulatoryProjectNumber":"RV0022515","regulatoryProjectTitle":"Praxisnahe Ausgestaltung und Anpassung des Entwurfs für eine Verordnung zur Neufassung der Notrufverordnung ","pdfUrl":"https://www.lobbyregister.bundestag.de/media/0a/8f/694528/Stellungnahme-Gutachten-SG2602130050.pdf","pdfPageCount":5,"text":{"copyrightAcknowledgement":"Die grundlegenden Stellungnahmen und Gutachten können urheberrechtlich geschützte Werke enthalten. 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Die Notrufmöglichkeit ist\r\ndabei ein essenzieller Bestandteil der kritischen Infrastruktur.\r\nDie Branche begrüßt nachdrücklich die Aufnahme von Standortdaten, über die das für die\r\nNotrufverbindung genutzte Endgerät verfügt, in die verbindlichen Regelungen. Die Weiterleitung dieser\r\nendgeräteseitigen Standortinformationen ist notwendig, da die Genauigkeit der netzseitigen\r\nStandortinformation aufgrund des Funkzellenbereichs sehr unterschiedlich ausfallen kann. Die nun\r\nverbindliche Vorgabe zur Übermittlung dieser Daten würde die Situation von Hilfeersuchenden,\r\nNotrufabfragestellen und weiteren Beteiligten erheblich verbessern. Dies ist insbesondere relevant,\r\nwenn eine netzseitige Ermittlung des Standortes des Endgerätes nicht möglich oder die netzseitig\r\nfestgestellte Standortinformation wegen mangelnder Genauigkeit für die Notruflenkung ungeeignet ist.\r\nDie Nutzung dieser Daten schafft somit eine zusätzliche Rückfallebene.\r\nWir bitten um die nachfolgenden Anmerkungen und Klarstellungen aus Sicht der Branche zu\r\nberücksichtigen:\r\n1. Anmerkungen zu § 1 Begriffsbestimmungen\r\nIn § 1 Nummer 6 wird die „Notrufcodierung“ definiert als die Nummer, die mindestens eine hexadezimale\r\nZiffer enthält, die sich von den Ziffern 0 bis 9 unterscheidet, und mit der in öffentlichen\r\nTelekommunikationsnetzen ein Notrufanschluss adressiert wird.\r\nZwar vergibt die Bundesnetzagentur nach wie vor Notrufcodierungen mit den Ziffern CC (z. B. 89CC30)\r\nund veröffentlicht sie auch in dieser Weise, aber eingerichtet werden Notrufanschlüsse ohne Nutzung\r\n„überdekadischer“ Ziffern. Auch bei der Übergabe von Notrufen über Netzgrenzen werden solche Ziffern\r\nseit der Migration von Notrufanschlüssen auf „IP-Anschlüsse“ nicht mehr verwendet. Der sog.\r\nSeiteneinwahlschutz wird stattdessen mittels der (nicht anwählbaren) Verkehrslenkungsnummer 1982\r\nrealisiert. Insofern ist der Verweis auf „überdekadische“ Ziffern in der Begriffsbestimmung veraltet und\r\nschreibt diesen unnötigerweise obendrein für die Zukunft fest.\r\n2\r\n2. Gemeinsames Verständnis zu § 3 Absatz 2 Nummer 2 (Angaben zum Standort des\r\nEndgerätes)\r\nIn § 3 Absatz 2 Nummer 2 der Neufassung wird die Übermittlung von „Angaben zum Standort des\r\nEndgerätes, von dem die Notrufverbindung ausgeht“ an die Notrufabfragestelle als Teil der\r\nNotrufverbindung gefordert.\r\nWir regen in der Begründung eine Klarstellung dahingehend an, dass die Formulierung „Angaben zum\r\nStandort des Endgerätes“ so zu verstehen ist, dass dies sowohl netzbasierte als auch endgeräteseitig\r\nerhobene Standortdaten sein können.\r\nDie zugrunde liegende Richtlinie (EU) 2018/1972 sieht die Bereitstellung von netzgestützten\r\nStandortinformationen und, soweit verfügbar, vom Mobilgerät gewonnenen Angaben zum Standort des\r\nAnrufers vor. Mit der Anpassung des Absatzes soll im nationalen Recht die verpflichtende Übermittlung\r\nder vom Mobilgerät gewonnenen Angaben zum Standort des Anrufers umgesetzt werden. Dies gilt,\r\nsofern das Endgerät über diese Informationen verfügt und sie übermittelt. Wir gehen daher davon aus,\r\ndass die Formulierung technologieneutral gefasst ist und diese Notwendigkeit abdeckt.\r\n3. Klarstellung zum Inkrafttreten von § 3 Absatz 4 (Barrierefreiheit/Text in Echtzeit)\r\n§ 3 Absatz 4 des Entwurfs legt fest, dass die Notrufverbindung barrierefrei nach Maßgabe des § 14\r\nder Verordnung zum Barrierefreiheitsstärkungsgesetz herzustellen ist.\r\nDie Begründung zum Entwurf weist darauf hin, dass durch diese Regelung klargestellt wird, dass die\r\nNotrufverbindung auch sämtliche Elemente umfasst, die für Menschen mit Behinderungen im Interesse\r\nder Barrierefreiheit vorgesehen sind, darunter „Text in Echtzeit“.\r\nMit Blick auf die technische Implementierung von „Text in Echtzeit“ (Real-Time Text, RTT) in den\r\nLeitstellen und Netzen bitten wir um die Klarstellung im Verordnungstext, dass die Anforderungen des\r\n§ 3 Absatz 4 in Bezug auf RTT erst ab dem Jahr 2027 gelten können, nach einem umfangreichen\r\nInteroperabilitäts-Test.\r\n4. Anmerkung zur Plausibilitätsprüfung in § 5 Absatz 1 Satz 3 (Notruflenkung) / § 5\r\nAbsatz 3\r\nNach § 5 Absatz 1 Satz 4 ist die Verwendung von Standortdaten, die in tagesaktuellen Datenbanken\r\ngespeichert sind, oder die Verwendung von Standortdaten, über die das Endgerät verfügt, zulässig,\r\nsofern diese auf Plausibilität überprüft wurden. Diese Plausibilitätsprüfung dient laut Begründung\r\ndazu, die technisch nicht außer Acht zu lassende missbräuchliche Nutzung dieser Daten zu unterbinden\r\nund somit die Notrufabfragestellen zu entlasten.\r\nDie Nutzung von Standortdaten, über die das Endgerät verfügt, zum Zweck der Notruflenkung begrüßen\r\nwir, auch wenn die konkrete Ausgestaltung noch offenbleibt. Sie könnte in der TR Notruf adressiert\r\nwerden.\r\nWir möchten anmerken, dass die Plausibilitätsprüfung nur anhand der dem Netzbetreiber oder\r\nDienstanbieter vorliegenden Daten erfolgen kann. Es ist zu berücksichtigen, dass der Netzbetreiber\r\nnicht die Möglichkeit hat, die Validität von endgeräteseitig ermittelten Standortdaten umfassend zu\r\n3\r\nprüfen, da die zugrundeliegende Information vom Endgerät stammt. Konkretisiert werden könnte die\r\nPlausibilitätsprüfung auch in der TR Notruf.\r\n5. Kritik am neuen § 7 (Beeinträchtigung von Notrufverbindungen)\r\nDer neue § 7 sieht eine umfangreiche Informationspflicht bei Vorfällen, die erhebliche Auswirkungen auf\r\nNotrufverbindungen haben können, an die nach Landesrecht zuständigen Behörden und die\r\nBundesnetzagentur vor. Dies ist vor dem Hintergrund des aktuellen politischen Ziels von\r\nBürokratieabbau für die Branche nicht nachvollziehbar.\r\nSowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene sollen neue gesetzliche Regelungen so\r\nausgestaltet sein, dass Vorschriften vereinfacht und bürokratische Hemmnisse abgebaut werden (z. B.\r\ndurch die Reduzierung von Informationspflichten). Stattdessen wird nun mit dem vorgelegten Entwurf\r\neine neue Meldepflicht eingeführt. Der Verordnungsentwurf argumentiert zwar, dass für das\r\nMeldewesen nach § 7 kein Aufwand zu erwarten sei, da bestehende Strukturen genutzt werden\r\nkönnten. Dennoch führt die Verpflichtung zur unverzüglichen und vollständigen Information über\r\nBeginn, Dauer und mögliche Auswirkungen eines Vorfalls zu zusätzlichem administrativem Aufwand,\r\ninsbesondere da auch solche Meldestrukturen Richtung der Landesbehörden zu diesem Zweck bisher\r\nbisher nicht bestehen. Die Meldewege müssten komplett neu aufgebaut und gepflegt werden. Hinzu\r\nkommt, dass die Meldungen wohl um ein Vielfaches aufwendiger werden als früher, weil Interaktionen\r\nzu erwarten sind. Außerdem müssen Prozesse implementiert werden, die sicherstellen, dass\r\nBeeinträchtigungen auch den passenden Ländern zugeordnet werden. Es besteht die Befürchtung,\r\ndass die neue Informationspflicht zu einer unkontrollierten Verbreitung von Hinweisen über Apps wie\r\nKatwarn oder NINA führen wird, die Störungen oder temporäre Nichterreichbarkeit des Notrufes zur\r\nFolge haben könnten. In der Vergangenheit wurden bspw. Meldungen über Störungen dort verbreitet,\r\nwährend das eigentliche Problem zu diesem Zeitpunkt bereits gelöst wurde. Mit der neu angedachten\r\nInformationspflicht ist zu befürchten, dass es noch häufiger zu solchen Fällen kommen wird. Denn\r\nschnelle Kommunikationswege innerhalb der Länder sind nicht vorhanden und die Meldung zur\r\nBehebung der Störung erreicht die relevanten Stellen nicht bzw. nur stark verzögert.\r\n6. Anregung zur administrativen Vereinfachung des Meldewesens\r\nUm die administrativen Auswirkungen des Meldewesens in § 7 wenigstens in Grenzen zu halten,\r\nmöchten wir anregen, dass klargestellt wird, dass die Meldungen an ein elektronisches zentrales\r\nPosteingangsfach erfolgen sollen. An dieses elektronische zentrale Posteingangsfach könnten sich\r\ndie Bundesnetzagentur (BNetzA) und die zuständigen Behörden in den Ländern jeweils anschließen.\r\nFerner sollten etwaige Rückfragen von der BNetzA zunächst konsolidiert werden, bevor sie den\r\nUnternehmen übermittelt werden. Im Referentenentwurf heißt es unter E.2 „Erfüllungsaufwand für\r\ndie Wirtschaft“, dass bestehende Strukturen genutzt werden können, während es in der\r\nBegründung zu § 7 heißt, dass es keine Überschneidung zum Meldeverfahren nach § 168 TKG\r\ngeben soll. Dies ist offensichtlich ein Widerspruch.\r\nUnklar ist, ob auch ein solcher Vorfall bzw. eine solche Wartungsmaßnahme zu melden ist, die\r\nden Notruf über die Infrastruktur eines Netzbetreibers verhindert. Die Infrastruktur anderer\r\nNetzbetreiber erlaubt jedoch weiterhin das Absetzen des Notrufes. Als Beispiel sei hier eine\r\nWartungsmaßnahme an einer Mobilfunkstation genannt, die den zeitweisen Ausfall dieser zur Folge\r\nhat. In der Regel steht die Infrastruktur der anderen Netzbetreiber für Notrufe zur Verfügung.\r\n4\r\n7. Kritik an der Befugnis der BNetzA, detaillierte Berichte anzufordern\r\nNicht nachvollziehbar ist der Regelungsvorschlag, wonach die BNetzA jetzt neu die Befugnis erhalten\r\nsoll, detaillierte Berichte über den Vorfall und die ergriffenen Abhilfemaßnahmen zu verlangen (§ 7\r\nAbsatz 4). Diese neue Anforderung ist das Gegenteil von Bürokratieabbau und es ist nicht ersichtlich,\r\nwieso neu ein Bedarf für detaillierte Berichte entstanden sein soll. Die Möglichkeit, neben der\r\nunverzüglichen Meldung eines Vorfalls nachträglich einen detaillierten Bericht zu fordern, erhöht den\r\nVerwaltungsaufwand für die verpflichteten Unternehmen erheblich. Es ist zudem nicht ersichtlich,\r\nweshalb eine solche Notwendigkeit neu entstanden sein soll. Zudem ist der Branche nicht bekannt,\r\ndass die BNetzA in der Vergangenheit auf Rückfragen zu Vorfällen nicht die erbetenen Informationen\r\nerhalten hat.\r\n8. Betreiberauswahl (Call by Call)\r\nIn § 5 (3) heißt es:\r\n„(3) Der Anbieter von Telekommunikationsdiensten, in dessen Bereich die Notrufverbindung ihren\r\nUrsprung hat, hat sicherzustellen, dass die Wahl der Ziffernfolge „110“ oder „112“, der andere Ziffern\r\nvorangehen, nicht zu einer Verbindung zu einer Notrufabfragestelle führt. Dies gilt nicht für das\r\nVoranstellen von Kennzahlen zur Betreiberauswahl.“\r\nDie Betreiberauswahl (Call by Call) wurde zwischenzeitlich im Einvernehmen mit allen Marktteilnehmern\r\neingestellt (siehe Amtsblatt-Verfügung 87/2025).. Der Satz ist somit ersatzlos zu streichen.\r\n9. Fehlende Berücksichtigung nomadischer Dienste\r\nDie internetbasierten, in der Cloud gehosteten, nummerngebundenen und netzunabhängigen\r\n(„nomadischen“) Kommunikationsdienste unterscheiden sich wesentlich von herkömmlichen Festnetzund Mobilfunkdiensten, da die Nutzer solcher Dienste häufig keinen bestimmten (festen) Standort haben\r\nund die Architektur dieser Dienste unabhängig vom zugrunde liegenden Telekommunikationsnetz ist.\r\nDies hat zur Folge, dass bei der Weiterleitung von Notrufen keine Netzdaten (Standortdaten) zur\r\nVerfügung stehen. Diese technischen Besonderheiten nomadischer Dienste erfordern eine gesonderte\r\nund spezifische Behandlung in dem Entwurf der TR-Notruf sowie in der NotrufV, da nur so die\r\nUnterschiede zwischen nomadischen Diensten und „normalen“ Festnetz- und Mobilfunkdiensten\r\nadäquat abgebildet werden können. Darüber hinaus sollte die TR-Notruf und die NotrufV die Einführung\r\neiner Struktur ortsunabhängiger Notrufabfragestellen ermöglichen. Ortsunabhängige\r\nNotrufabfragestellen sollten zentrale Anlaufstelle für Notrufe von nomadischen Diensten sein können.\r\nSie sollten darüber hinaus generell auch als Fallback-Lösung in Fällen zur Verfügung stehen, in denen\r\nbei einem Notruf keine ausreichenden Standortdaten vorhanden sind.\r\n5\r\nANGA Der Breitbandverband e.V., Wallstraße 58, 10179 Berlin\r\nTel.: 030 / 2404 7739-0, E-Mail: info@anga.de\r\nBitkom e.V., Albrechtstraße 10, 10117 Berlin\r\nTel.: 030 / 27576-0, E-Mail: bitk"},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_FRACTIONS_GROUPS","de":"Fraktionen/Gruppen","en":"Parliamentary parties/groups"},{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[{"department":{"title":"Bundesministerium für Digitalisierung und Staatsmodernisierung (BMDS)","shortTitle":"BMDS","url":"https://bmds.bund.de/","electionPeriod":21}}]},"sendingDate":"2025-10-07"}]}]},"contracts":{"contractsPresent":false,"contractsCount":0,"contracts":[]},"codeOfConduct":{"ownCodeOfConduct":false}}