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Eine Nutzung ist nur im urheberrechtlich zulässigen Rahmen erlaubt.","text":"Positionspapier\r\nZur Überarbeitung des aktuellen deutschen Tabaksteuergesetzes\r\n\r\n1. Hintergrund\r\nDie letzte Änderung des deutschen Tabaksteuergesetzes erfolgte durch das Tabaksteuermodernisierungsgesetz (TabStMoG), welches im Jahr 2021 beschlossen wurde. Mittels dieses Steuermodells werden die Steuersätze im Bereich der traditionellen Tabakwaren, allen voran Zigaretten und Rauchtabak, stufenweise in jährlichen Schritten erhöht. Das Stufenmodell begann am 01. Januar 2022 und läuft am 14. Februar 2027 aus.1 Die aktuelle Bundesregierung hat sich in ihrem Koalitionsvertrag das Ziel gesetzt, den aktuellen Aufwuchspfad des Tabaksteuermodells fortzuschreiben.2 \r\nVor diesem Hintergrund möchten wir im Zuge der daraus resultierenden anstehenden Überarbeitung des Tabaksteuergesetzes unsere Anmerkungen und Forderungen zu einem zukunftsfesten Besteuerungsmodell für Tabak- und Nikotinprodukte in Deutschland einbringen. Dabei treten wir für ein neues Modell ein, das wachsende Steuereinnahmen verspricht, den illegalen Handel wirksam eindämmt und für Staat, Wirtschaft und Verbraucher gleichermaßen effektiv ist – und das sich an die tatsächlichen Markt- und Konsumrealitäten anpasst.\r\n\r\n\r\n2. Das aktuelle Tabaksteuermodell (2022-2026) – eine Bestandsaufnahme\r\nDie Tabaksteuereinnahmen stiegen in der Zeit des aktuellen Tabaksteuermodells von rund 14,2 Mrd. Euro (2022) über 14,7 Mrd. Euro (2023) auf 15,6 Mrd. Euro (2024).3 Dies liegt vor allem in den maßvollen und planbaren jährlichen Steueranpassungen bei den traditionellen Tabakprodukten begründet. Außerdem können dadurch Marktverwerfungen ausgeschlossen und ein Abwandern der Konsumenten zu unversteuerten Produkten verhindert werden. Diese gilt es auch für ein zukünftiges Anschlussmodel zu sichern.\r\n\r\nEin Blick in unsere Nachbarländer zeigt, dass überhöhte und unkoordinierte Steuererhöhungen zu einer Erosion der fiskalischen Ziele führen. Die direkten Konsequenzen dieser Strategie sind deutlich sichtbar: In Frankreich führte ein signifikanter Anstieg der Steuersätze zwischen 2019 und 2024 zu einem massiven Wachstum der Schwarzmärkte. Es erhöhte sich der Anteil illegal gehandelter Zigaretten im selben Zeitraum von 13,7 % auf 37,6 %4. Damit ist das französische Tabaksteuersystem an einem kritischen Kipppunkt angelangt. Obwohl die Einnahmen bis 2021 kontinuierlich auf 14,3 Milliarden Euro stiegen, sanken sie seit 2022 jährlich und lagen 2024 nur noch bei 12,7 Milliarden Euro.5,6,7 Die Entwicklung in dem Hochsteuerland Frankreich zeigt klar, dass dessen Tabaksteuerpolitik die optimale Schwelle überschritten hat, da hohe Steuersätze nicht zwangsläufig zu höheren, sondern mitunter zu sinkenden Einnahmen führen.\r\nEin vergleichbares Problem zeigt sich in Deutschland bei der Besteuerung von erhitzten Tabakprodukten. Ad-hoc-Erhöhungen ohne klaren Pfad – wie für diese Produkte geschehen – erhöhen Ausweichbewegungen der Verbraucher ins Ausland oder die Illegalität. So handelt es sich bei etwa einem Drittel der hierzulande konsumierten erhitzten Tabak-Sticks um nicht in Deutschland versteuerte Ware.8 Das weist klar auf ein überschrittenes Belastungsoptimum hin. Eine risikobasierte, verhältnismäßige steuerliche Neueinordnung ist daher dringend erforderlich. So könnten Lenkungsziele erhalten und Einnahmen im Inland gesichert werden.\r\n\r\n\r\n3. Erwartungen und Anforderungen an ein Anschlussmodell \r\nAuf Basis der vorangestellten Evaluation empfehlen wir, bewährte Grundsätze des TabStMoG fortzuschreiben und nur dort nachzusteuern, wo die Evidenz klaren Anpassungsbedarf zeigt. So verbinden wir Kontinuität mit gezielten, wirksamen Korrekturen.\r\nDas aktuelle deutsche Tabaksteuerrecht belastet einzelne Produktkategorien unterschiedlich. Es orientiert sich weder am tatsächlichen Schädlichkeitsprofil noch an der steuerlichen Belastungsfähigkeit der Produkte. Entsprechend der gesundheitspolitischen und fiskalischen Ziele wäre ein rationaler Besteuerungsansatz wünschenswert, welcher zwei zentrale Kriterien berücksichtigt: die gesundheitliche Schädlichkeit und die steuerliche Belastungsfähigkeit eines Produkts. Je höher diese beiden Faktoren sind, desto höher sollte das Produkt besteuert werden – und umgekehrt. Ein solches risikobasiertes Modell würde nicht nur die gesundheitspolitische Lenkungswirkung stärken, sondern auch langfristig stabile Steuereinnahmen sichern.\r\n\r\n3.1 Einführung einer flexiblen Mindestgesamtsteuer für Zigaretten und Feinschnitt\r\nGesetzlich festgelegte Mindeststeuerraten sollen weiterhin Anwendung finden. Schließlich wird dadurch ein Preisuntergrenzenniveau gesichert. Jedoch können sie gemessen an der realen Preisentwicklung zu niedrig angesetzt worden sein. Mit einer zusätzlichen variablen Mindeststeuerrate (neben dem festgelegten fixen Mindeststeuerwerte) könnte dies vermieden werden: Ein gesetzlich festgelegter fixer Mindeststeuerwert wird jährlich um eine variable Mindeststeuerrate ergänzt, die anhand der tatsächlichen Preisentwicklung berechnet wird. Maßgeblich ist jeweils der höhere der beiden Werte.\r\n\r\n3.2 Anpassungsbedarf bei erhitzten Tabakprodukten\r\nFür erhitzten Tabak schlagen wir eine grundlegende Neuordnung vor: Die Steuerbasis sollte von der Stück- auf eine Gewichtsbesteuerung umgestellt und der komplizierte Umrechnungsmechanismus zwischen Pfeifentabak- und Zigarettensteuertarifen beendet werden. Der Produktbereich wird als eigenständige Kategorie vom harmonisierten Regime des Rauchtabaks abgegrenzt und durch eine klare, stringente Definition rechtssicher von der Zigarette differenziert – inklusive innovationsoffener Ausgestaltung für künftige Formen (z. B. erhitzter loser Tabak). Langfristig angelegte Steueranpassungen stellen Planbarkeit her, während die Belastung risikoadäquat unterhalb der Zigarettenbesteuerung bleibt. Ziel ist, die relative Belastung an den EU-Durchschnitt von 40 % gegenüber der Steuerlast für Zigaretten anzugleichen.\r\n\r\n3.3 Schaffung einer Tabaksteuerkategorie für tabakfreie Nikotinbeutel\r\nNikotinbeutel sollten als eigenständige Kategorie in das Tabaksteuerrecht aufgenommen werden, klar definiert und mit eindeutigen Steuertatbeständen versehen werden. Damit entstehen Markttransparenz sowie Beiträge zu Fiskus – unabhängig vom aktuellen Zulassungsstatus.\r\n\r\n4. Fazit\r\nWir schlagen ein fortentwickeltes, risikobasiertes Besteuerungsmodell vor, das Lenkungswirkung und fiskalische Stabilität stärkt. Mit planbaren, moderaten jährlichen Steuerschritten können Einnahmen gesteigert und ein Abwandern in die Illegalität vermieden werden.\r\n\tFür Zigaretten und Feinschnitt gilt es die fixen Mindeststeuerraten, um eine variable Mindeststeuer zu ergänzen, welche sich anhand der Durchschnittspreisentwicklung des Vorjahres ermitteln lässt, um reale Mindestpreise und verlässliche Planbarkeit zu sichern.\r\n\tFür erhitzten Tabak soll eine eigenständige Kategorie mit gewichtsbasierter Besteuerung eingeführt und eine Reduzierung des Besteuerungsniveaus angestrebt werden,\r\n\tTabakfreie Nikotinbeutel sollen als eigenständige Kategorie mit gewichtsbasierter Steuerrate erfasst werden. Damit werden Preisschocks und Schwarzmarktanreize begrenzt, legale Vertriebswege gestärkt und das Steueraufkommen stabilisiert.\r\n\r\nMünchen, den 26.11.2025\r\n \r\nQuellenverzeichnis\r\n\r\n1). Bundesgesetzblatt. 2021. Gesetz zur Modernisierung des Tabaksteuerrechts.\r\n2). Koalitionsvertrag. 2025. Verantwortung für Deutschland. \r\n3). Statistisches Bundesamt. 2025. Versteuerung von Tabakwaren. \r\n4). KPMG. 2025. Illicit cigarette consumption in Europe. \r\n5). Les Echos. Tabac: Les ventes chutent, les recettes fiscales avec. \r\n6). Economie: En 2024, lex taxes sur les cigarettes rapporteront 400 millions d`euros de\r\nmoins que prevu. \r\n7). Les Echos: Tabac: 400 millions d`euros de taxes vont manquer aux caisses de l`Etat en 2024.\r\n8). KPMG. 2025. Illicit cigarette consumption in Europe. 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Diese Produktsegmente zeichnen sich durch ein deutlich geringeres Risikopotenzial aus, wie unter anderem Untersuchungen des Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR) zeigen1,2,3,4. Die daraus resultierende Diversifizierung des Marktes hat erhebliche Auswirkungen auf die Steuerpolitik, den Verbraucherschutz und den Wettbewerb im Binnenmarkt.\r\nMit dem Tabaksteuer-Modernisierungsgesetz von 2021 wurde in Deutschland ein planbarer, fünfjähriger Aufwuchspfad eingeführt, der sowohl traditionelle Tabakprodukte als auch neuartige Produktkategorien umfasst. Dieses Modell hat gezeigt, dass moderate und vorhersehbare Steueranhebungen die Staatseinnahmen stabilisieren, den illegalen Handel begrenzen und zugleich die Lenkungswirkung im Sinne der Gesundheitspolitik erhalten können. Die Erfahrung Deutschlands zeigt, dass eine ausgewogene Steuerpolitik sowohl fiskalisch als auch gesundheitspolitisch erfolgreich sein kann, wenn sie auf Evidenz, Planbarkeit und Proportionalität beruht. Vor diesem Hintergrund ist die laufende Überarbeitung der TED, für deren Überarbeitung die Europäische Kommission am 16. Juli 2025 einen Vorschlag vorlegte, von hoher Relevanz. Sie bietet die Chance, die Steuerrahmenbedingungen an den technologischen Fortschritt, die Marktrealitäten und die unterschiedlichen Belastungsfähigkeiten der Mitgliedstaaten anzupassen.\r\n\r\n2. Drastische Erhöhung der Mindeststeuerwerte\r\nWir empfehlen eine Neukalibrierung der drastischen Abhebung der vorgeschlagenen Mindeststeuersätze für alle Produktkategorien. Sogar in Märkten mit hohen Steuerlasten – wie Deutschland – würden solche Erhöhungen das fiskalische Optimum deutlich überschreiten und unbeabsichtigte Folgen auslösen. In Deutschland müsste die Tabaksteuer für Zigaretten beispielsweise von derzeit rund 193 € auf etwa 250 € je 1 000 Stück steigen – ein Plus von rund 30 %. Wir sprechen uns daher für eine maßvolle Anhebung der Mindeststeuersätze aus, die sich an empirisch belegten Schwellenwerten orientiert, bei denen die Einnahmen stabil bleiben und keine Verlagerungseffekte auftreten bzw. eine Abwanderung zum illegalen Handel ausbleibt.\r\nWeiter bewerten wir die Fortführung einer Steuerinzidenz als Kennziffer – also die Verpflichtung, dass die Tabaksteuer einen bestimmten Prozentsatz des Verkaufspreises ausmachen muss, als kritisch. Diese Inzidenzvorgabe birgt erhebliche Risiken: Sie kann Regierungen dazu drängen, Steuern anzuheben, nur um einen statistischen Zielwert zu erfüllen, unabhängig von den nationalen Marktbedingungen. \r\nErfahrungen aus mehreren Mitgliedstaaten, insbesondere Frankreich und den Niederlanden, zeigen, dass abrupte und übermäßige Steuererhöhungen zu deutlichen Einnahmeverlusten und einem Erstarken der organisierten Kriminalität geführt haben, ohne die Raucherquoten nachhaltig zu senken. Wir plädieren daher dafür, auf ein Inzidenzziel zu verzichten und stattdessen die tatsächlichen Auswirkungen der Steuersätze auf Konsum, Staatseinnahmen und illegale Märkte als maßgebliche Kriterien heranzuziehen.\r\n\r\n3. Die Erfassung eigenständiger Steuerkategorien\r\nWir begrüßen ausdrücklich, dass der Entwurf der überarbeiteten TED erstmals eigenständige Steuerkategorien für neuartige Produkte vorsieht – darunter E-Zigaretten, erhitzter Tabak und tabakfreie Nikotinbeutel. Diese Differenzierung trägt dem veränderten Konsumverhalten und technologischen Innovationen des Nikotinkonsums Rechnung. Sie schafft zugleich Rechtssicherheit und harmonisiert die steuerliche Behandlung innerhalb der EU, wie es die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von 2020 empfohlen hatten. 5 Durch die Einführung klar definierter Kategorien kann künftig eine konsistente steuerliche Behandlung gewährleistet werden, die Innovation nicht hemmt und zugleich gesundheitspolitische Zielsetzungen unterstützt.\r\n\r\n3.1. Steuerkategorie erhitzter Tabak\r\nEin zentrales Anliegen ist für uns dabei die präzise und europaweit einheitliche Definition erhitzter Tabakprodukte. Der Entwurf sollte ausdrücklich klarstellen, dass diese Produkte zum Erhitzen ohne Verbrennung bestimmt sind. Parallel ist zu definieren, dass Zigaretten und Rauchtabak zum Konsum durch Verbrennung bestimmt sind. Diese Abgrenzung schafft Rechtssicherheit, verhindert Überschneidungen und erleichtert die steuerliche Einordnung in allen Mitgliedstaaten. So können durch unterschiedliche Behandlung ausgelöste Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden.\r\nEine Überbesteuerung erhitzter Tabakprodukte ist unbedingt zu vermeiden, da sie die Lenkungswirkung konterkarieren würde, die eigentlich auf Schadensminderung und legale Marktkanäle abzielt. Deutschland zählt bereits heute zu den Ländern mit der höchsten Besteuerung erhitzter Tabakprodukte in Europa – rund 80 % der Belastung im Vergleich zur Zigarette. Der daraus resultierende Anteil nicht in Deutschland versteuerter Ware liegt bei etwa 30 %. 6 Eine solche Entwicklung zeigt, dass das Belastungsoptimum überschritten wurde.\r\n\r\n3.2. Steuerkategorie tabakfreie Nikotinbeutel\r\nAuch tabakfreie Nikotinbeutel sollen als eigenständige Steuerkategorie erfasst, klar definiert und mit eindeutigen Steuertatbeständen versehen werden.\r\nNeuartige Produkte, wie beispielsweise tabakfreie Nikotinbeutel, weisen im Vergleich zu klassischen Tabakwaren ein reduziertes Risikoprofil auf. Dieses muss auch bei der Wahl der Besteuerungshöhe berücksichtigt werden.\r\n\r\n4. Inflationsanpassung und Kommissionsbefugnisse\r\nGrundsätzlich ist eine regelgebundene Anpassung der Mindeststeuersätze an die Inflation sinnvoll, um eine schleichende Erosion der Steuerwirkung zu vermeiden. Allerdings sollte die Anpassungsfrequenz klar definieren (z. B. alle drei Jahre) und die Anpassung mit einer moderaten Obergrenze (etwa 10 % über drei Jahre) versehen werden. Weiter sollte der Mechanismus maßvoll gestaltet werden. Eine automatische Anpassung an die allgemeine Verbraucherpreisinflation (HVPI) ohne Obergrenze kann zu sprunghaften Steueranstiegen führen, insbesondere in Zeiten hoher Energiepreise. Dies würde Planbarkeit und Preisstabilität gefährden. Wir empfehlen daher, den Mechanismus an die Kerninflation zu koppeln – also unter Ausschluss volatiler Energie- und Lebensmittelpreise.\r\nDarüber hinaus sollte die Übertragung von Anpassungsbefugnissen an die Europäische Kommission strikt auf technische Inflationsanpassungen beschränkt bleiben. Jegliche inhaltlichen Änderungen der Mindeststeuersätze über die Inflation hinaus wären als politisch wesentliche Entscheidung einzustufen und müssen daher weiterhin dem Rat im Einstimmigkeitsverfahren vorbehalten bleiben. Dies entspricht den Vorgaben des Artikels 290 AEUV und wahrt die Steuerautonomie der Mitgliedstaaten.\r\n\r\n5. Fazit\r\nDie Überarbeitung der Tabaksteuerrichtlinie bietet die Chance, den europäischen Rahmen für Verbrauchsteuern an neuartige Produkte, Marktstrukturen und gesundheitspolitische Erkenntnisse anzupassen. Damit dieses Vorhaben erfolgreich ist, muss die Richtlinie planbar, verhältnismäßig und risikoadäquat gestaltet werden. Wir empfehlen daher:\r\n\tmaßvolle, jährliche Steuerschritte zur Verhinderung von Preisschocks und Marktverwerfungen\r\n\tden Verzicht auf starre Inzidenzvorgaben zugunsten einer evidenzbasierten Steuerpolitik,\r\n\tdie klare Definition erhitzter Tabakprodukte als zum Erhitzen ohne Verbrennung bestimmte Kategorie,\r\n\teine maßvolle, an der Kerninflation orientierte Indexierung der Mindeststeuersätze,\r\n\tdie Beschränkung der Kommissionsbefugnisse auf technische Anpassungen,\r\n\tsowie die Wahl der Besteuerungshöhe von traditionellen und neuartigen Produkten am individuellen Risikoprofil des Produkts auszurichten.\r\nEin solcher Ansatz stärkt die fiskalische Stabilität, schützt legale Wertschöpfungsketten und unterstützt zugleich die gesundheitspolitischen Ziele der Europäischen Union. Eine ausgewogene und zukunftsfeste TED wird damit nicht nur zur Modernisierung der Steuerpolitik beitragen, sondern auch zur Sicherung von Beschäftigung, Investitionen und fairen Wettbewerbsbedingungen im europäischen Binnenmarkt.\r\n\r\n\r\nMünchen, den 26.11.2025\r\n \r\nQuellenverzeichnis \r\n\r\n\r\n1). Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR). 2021. Gesundheitliche Risiken durch Aromen in\r\nE-Zigaretten. Es besteht Forschungsbedarf. \r\n2). Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR). 2022. Zusatzstoffe in Tabak und E-Zigaretten:\r\nHinweise auf gesundheitliche Beeinträchtigungen.\r\n3). Elke Pieper. 2022. Einführung in die Thematik der E-Zigarette und gesundheitliche Risikobewertung\r\nvon E-Zigaretten. \r\n4). Elke Pieper et al. 2018. Tabakerhitzer als neues Produkt der Tabakindustrie:\r\nGesundheitliche Risiken. \r\n5). Rat der Europäischen Union. 2020. Schlussfolgerungen des Rates zu der Struktur und den Sätzen der\r\nVerbrauchsteuern auf Tabakwaren. \r\n6). KPMG. 2025. Illicit cigarette consumption in Europe. "},"recipientGroups":[{"recipients":{"parliament":[{"code":"RG_BT_MEMBERS_OF_PARLIAMENT","de":"Mitglieder des Bundestages","en":"Members of parliament"}],"federalGovernment":[]},"sendingDate":"2025-11-26"}]}]},"contracts":{"contractsPresent":false,"contractsCount":0,"contracts":[]},"codeOfConduct":{"ownCodeOfConduct":false}}